Nález Ústavního soudu ze dne 9. února 2021 sp. zn. Pl. ÚS 106/20 ve věci návrhu na zrušení bodu I./1 usnesení vlády č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., bodu II usnesení vlády č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., části bodu 2 usnesení vlády č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., bodu I./1 usnesení vlády č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., bodu I./1 usnesení vlády č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 23/2021 Sb., a bodu I./1 usnesení vlády č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb.

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 21. 11. 2020 doručen návrh skupiny 63 senátorů (dále též jen „navrhovatelka“) na zrušení bodu I./1 usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., (dále též jen „usnesení vlády č. 1192“), bodu II usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., (dále též jen „usnesení vlády č. 1195“), části bodu 2 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., (dále též jen „usnesení vlády č. 1196“) a bodu I./1 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., (dále též jen „usnesení vlády č. 1201“).

II. Napadené akty a navazující právní úprava II.

1. 2. Usnesením vlády ze dne 30. září 2020 č. 957, vyhlášeným pod č. 391/2020 Sb., (dále též jen „usnesení vlády č. 957“) byl na území České republiky „na dobu od 00:00 hodin dne 5. října 2020 na dobu 30 dnů“ vyhlášen nouzový stav. Usnesením vlády č. 1195 byl nouzový stav prodloužen do 12. prosince 2020 a v napadeném bodu II bylo stanoveno, že „veškerá opatření přijatá z důvodu nouzového stavu, která jsou platná ke dni přijetí tohoto usnesení, zůstávají nadále v platnosti v rozsahu, v jakém byla přijata“. Usnesením vlády č. 1192 vláda ve smyslu § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, přijala krizové opatření „s účinností ode dne 18. listopadu 2020 od 00:00 hod. do dne 20. listopadu 2020 do 23:59 hod.“, kterým v napadené části zakázala „maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách“, a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až ae). Usnesením vlády č. 1196 vláda ve smyslu § 5 a 6 krizového zákona změnila v napadené části bodu 2 dobu účinnosti usnesení vlády č. 1192 tak, že se jeho účinnost „prodlužuje do dne 22. listopadu 2020 do 23:59 hod.“.
2. 3. Dále usnesením vlády č. 1201 vláda ve smyslu § 5 a 6 krizového zákona přijala krizové opatření „s účinností ode dne 23. listopadu 2020 od 00:00 hod. do dne 12. prosince 2020 do 23:59 hod.“, kterým v napadené části zakázala „maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách“, a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až af).
3. 4. Usnesením vlády ze dne 30. listopadu 2020 č. 1262, vyhlášeným pod č. 498/2020 Sb., bylo „s účinností ode dne 3. prosince 2020 od 00:00 hod. do dne 12. prosince 2020 do 23:59 hod.“ přijato krizové opatření, kterým bylo usnesení vlády č. 1201 zrušeno, a současně ve vztahu k provozu maloobchodu a poskytování služeb obdobný zákaz, jaký byl stanoven v bodu I./1 usnesení vlády č. 1201, již neobsahovalo.
4. 5. Usnesením vlády ze dne 23. prosince 2020 č. 1376, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 596/2020 Sb., (dále jen „usnesení vlády č. 1376“) byl „s účinností ode dne 27. prosince 2020 od 00:00 hod. do dne 10. ledna 2021 do 23:59 hod.“ zakázán „maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách“, a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až af). Bod I./1 usnesení vlády č. 1376 se od shora uvedeného znění bodu I./1 usnesení vlády č. 1201 odlišuje toliko v následujícím:

   Výjimka stanovená v písm. b) je nově rozšířena o „další potřeby pro provoz motorových vozidel“. Výjimka stanovená v písm. ad) již neobsahuje provozovny s prodejem „vánočních stromků, vánočních ozdob, jmelí, chvojí a s nimi souvisejících produktů“.

   V závěrečné části – která následuje po poslední výjimce obsažené v písmeni af) – je nově text ve znění: „s tím, že jiné zboží a služby je zakázáno v těchto prodejnách nebo provozovnách prodávat nebo poskytovat; [...] dále se tento zákaz nevztahuje na takové provozovny, ve kterých sice maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, nepředstavuje výlučnou činnost v provozovně, avšak část provozovny, ve které probíhá maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, je oddělena od ostatních částí provozovny, do kterých není zákazníkům umožněn přístup.“

1. 6. Usnesení vlády ze dne 7. ledna 2021 č. 12, o změně krizových opatření, vyhlášené pod č. 9/2021 Sb., (dále jen „usnesení vlády č. 12“) v bodu 2 změnilo „s účinností ode dne 11. ledna 2021 od 00:00 hod.“ účinnost usnesení vlády č. 1376 tak, že se jeho účinnost prodlužuje do dne 22. ledna 2021 do 23:59 hod.
2. 7. Usnesením vlády ze dne 18. ledna 2021 č. 53, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 16/2021 Sb., (dále jen „usnesení vlády č. 53“) byl „s účinností ode dne 19. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 22. ledna 2021 do 23:59 hod.“ zakázán „maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách“, a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až ai). Bod I./1 usnesení vlády č. 53 se od znění bodu I./1 usnesení vlády č. 1376 odlišuje toliko v tom, že ze zákazu byly stanoveny tři nové výjimky, které jsou následujícího znění:

   Výjimka stanovená v písm. ag): „papírnictví“;

   Výjimka stanovená v písm. ah): „prodejen dětského oblečení a dětské obuvi“;

   Výjimka stanovená v písm. ai): „vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob“.

1. 8. Bodem III usnesení vlády č. 53 bylo usnesení vlády č. 1376 zrušeno.
2. 9. Usnesením vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 23/2021 Sb., (dále též jen „usnesení vlády č. 57“) byl „s účinností ode dne 23. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod.“ zakázán „maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách“, a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až aj). Bod I./1 usnesení vlády č. 57 se od znění bodu I./1 usnesení vlády č. 53 odlišuje toliko v tom, že ze zákazu byla stanovena nová výjimka, která má následující znění:

   Výjimka stanovená v písm. aj): „provozoven péče o dítě do tří let věku v denním režimu“.

1. 10. Usnesením vlády ze dne 28. ledna 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 31/2021 Sb., (dále též jen „usnesení vlády č. 78“) byl „s účinností ode dne 30. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod.“ zakázán „maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách“, a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až aj). Bod I./1 usnesení vlády č. 78 je totožný se zněním bodu I./1 usnesení vlády č. 57. Bodem III usnesení vlády č. 78 bylo usnesení vlády č. 57 zrušeno.
2. 11. Plné znění nyní napadeného ustanovení bodu I./1 usnesení vlády č. 78 je následující: „Vláda s účinností ode dne 30. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod.
   1. I. zakazuje
      1. 1. maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách, s výjimkou těchto provozoven:
         1. a) prodejen potravin,
         2. b) prodejen pohonných hmot a dalších potřeb pro provoz motorových vozidel,
         3. c) prodejen paliv,
         4. d) prodejen hygienického zboží, kosmetiky a jiného drogistického zboží,
         5. e) lékáren, výdejen a prodejen zdravotnických prostředků,
         6. f) prodejen malých domácích zvířat,
         7. g) prodejen krmiva a dalších potřeb pro zvířata,
         8. h) prodejen brýlí, kontaktních čoček a souvisejícího zboží,
         9. i) prodejen novin a časopisů,
         10. j) prodejen tabákových výrobků,
         11. k) prádelen a čistíren,
         12. l) provozoven servisu a oprav silničních vozidel,
         13. m) provozoven poskytovatelů odtahů a odstraňování závad vozidel v provozu na pozemních komunikacích,
         14. n) prodejen náhradních dílů k dopravním prostředkům a výrobním technologiím,
         15. o) provozoven umožňujících vyzvednutí zboží a zásilek zakoupených distančním způsobem,
         16. p) prodejen zahrádkářských potřeb včetně osiva a sadby,
         17. q) pokladen prodeje jízdenek,
         18. r) květinářství,
         19. s) provozoven pro sjednání provádění staveb a jejich odstraňování, projektovou činnost ve výstavbě, geologické práce, zeměměřičství, testování, měření a analýzu ve stavebnictví,
         20. t) prodejen textilního materiálu a textilní galanterie,
         21. u) provozoven servisu výpočetní a telekomunikační techniky, audio a video přijímačů, spotřební elektroniky, přístrojů a dalších výrobků pro domácnosti,
         22. v) provozoven realitního zprostředkování a činnosti účetních poradců, vedení účetnictví, vedení daňové evidence,
         23. w) zámečnictví a provozoven servisu dalších výrobků pro domácnost,
         24. x) provozoven oprav, údržby a instalací strojů a zařízení pro domácnost,
         25. y) provozoven pohřební služby, provádění balzamací a konzervací, zpopelňování lidských pozůstatků nebo lidských ostatků, včetně ukládání lidských ostatků do uren,
         26. z) myček automobilů,
         27. aa) prodejen domácích potřeb a železářství, přičemž za domácí potřeby se nepovažují nábytek, koberce a jiné podlahové krytiny,
         28. ab) provozoven sběru a výkupu surovin a kompostáren,
         29. ac) provozoven zabývajících se zpracováním kamene (např. výroba pomníků, náhrobních kamenů a jejich instalace),
         30. ad) provozoven (včetně mobilních) s prodejem pietního zboží, např. věnce, květinové výzdoby na hroby, pietní svíčky apod.; pro tyto provozovny neplatí zákaz prodeje v mobilních provozovnách uvedený v bodě 1/7,
         31. ae) provozoven poskytujících službu úpravy a stříhání psů a koček,
         32. af) prodejen zbraní a střeliva,
         33. ag) papírnictví,
         34. ah) prodejen dětského oblečení a dětské obuvi,
         35. ai) vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob,
         36. aj) provozoven péče o dítě do tří let věku v denním režimu,

         s tím, že jiné zboží a služby je zakázáno v těchto prodejnách nebo provozovnách prodávat nebo poskytovat; tento zákaz se nevztahuje na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona; dále se tento zákaz nevztahuje na takové provozovny, ve kterých sice maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, nepředstavuje výlučnou činnost v provozovně, avšak část provozovny, ve které probíhá maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, je oddělena od ostatních částí provozovny, do kterých není zákazníkům umožněn přístup,“.

III. Argumentace navrhovatelky III.

1. 12. Navrhovatelka je přesvědčena, že napadenou právní úpravou stanovené omezení maloobchodu a služeb (dále také jen „zákaz“) je diskriminační, nepřiměřené a neracionální a porušuje práva garantovaná v čl. 3, 4, 11 a 26 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“), čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
2. 13. Konkrétně navrhovatelka namítá nerovný přístup k podnikatelům dle kritéria typu zboží prodávaného v provozovnách. Podle navrhovatelky vláda v napadených usneseních ani v souvislosti s jejich přijímáním nevysvětlila, proč přikročila k zákazu pro některé provozovny a proč jiné provozovny mají ze zákazu výjimku. Přitom navrhovatelka považuje za nepochopitelné, proč např. železářství či květinářství mají ze zákazu výjimku, ale jiné prodejny – jako např. prodejny obuvi, zimního oblečení, praček, lednic nebo počítačů – nikoliv. Pro navrhovatelku je obdobně nepochopitelné, v čem je nezbytnější prodej zbraní a střeliva či služby stříhání koček a psů oproti dalším kategoriím zboží a služeb. Zákazem tak podle navrhovatelky dochází bez jakýchkoliv objektivních podkladů a racionálních důvodů k omezení až znemožnění podnikání jedněm osobám, zatímco jiným toto znemožňováno není.
3. 14. Navrhovatelka obdobně shledává jako diskriminační zachování provozu pracovišť odlišných od maloobchodu a služeb, když k většině případů šíření onemocnění dochází na pracovištích nebo v domácnosti, nikoliv v provozovnách maloobchodu a služeb. Vláda podle navrhovatelky nijak nevysvětlila, proč se ve světle této skutečnosti rozhodla uzavřít provozovny maloobchodu a služeb místo alespoň částečného uzavření jiných druhů pracovišť. Pokud je důvodem uplatnění zákazu zamezení šíření nemoci, měl se zákaz vztahovat toliko na nejrizikovější oblasti podnikání, a primárně tak mělo dojít k uzavření velkých pracovišť, a nikoliv provozoven malých podnikatelů.
4. 15. Nerovný přístup k podnikatelům dle různého složení prodávaných výrobků spatřuje navrhovatelka v tom, že základním principem zákazu je, že míří na podnikatele a jejich provozovny dle jejich převládajícího charakteru prodávaného zboží, a to bez ohledu na to, jaké doplňkové zboží prodávají. Tímto postupem jsou podle navrhovatelky nepřípustně a nedovoleně diskriminováni menší maloobchodní prodejci s užším sortimentem zboží oproti velkým obchodním řetězcům, které v provozovně podléhající výjimce ze zákazu nabízejí rovněž zboží, jež je malým prodejcům znemožněno prodávat. I po ukončení platnosti zákazu bude trh trvale deformován tak, že privilegovaní podnikatelé s výjimkami v rámci zákazu převezmou zákazníky zaniklých podnikatelů, kterým výjimka udělena nebyla a kteří jednoduše zákaz vzhledem ke své podnikatelské situaci nepřečkali.
5. 16. Podle navrhovatelky nebyly pro vydání napadených usnesení, resp. pro uložení zákazu vůbec splněny právní podmínky, neboť podle § 5 písm. e) krizového zákona není možné omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která neohrožuje ani nenarušuje provádění krizových opatření. Navrhovatelka přitom tvrdí, že i bez zákazu by nedošlo k ohrožení provádění krizových opatření ani narušení nebo znemožnění jejich provádění a vláda nic takového ani netvrdí a nedokládá, jak podnikatelská činnost, na kterou zákaz dopadá, má ohrožovat nebo narušovat některé z přijímaných krizových opatření.
6. 17. Konečně navrhovatelka namítá také porušení zásady zákonnosti z důvodu neurčitosti zákazu, kdy jsou podnikatelé vystaveni výrazné nejistotě ohledně toho, zda podléhají zákazu nebo ne. K tomu navrhovatelka uvádí, že vláda udělila výjimku domácím potřebám, avšak v usnesení vlády ani v jiných právních předpisech není definováno, co se rozumí provozovnou domácích potřeb. Zákaz proto nelze považovat za přesný a jeho aplikace není předvídatelná, jak vyžaduje judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Navrhovatelka je přesvědčena, že postup, kdy napadená usnesení vlády nebyla zveřejněna dříve než v řádu hodin před jejich účinností, je nepřiměřený a nepřípustný i s ohledem na dopady zákazu na jeho adresáty, kteří nemají objektivní možnost se s jednotlivými svými povinnostmi seznámit a moci na ně v přiměřené době reagovat. Navrhovatelka také v těchto souvislostech pochybuje, zda je v případě zákazu splněna podmínka poskytnutí náležitého prostředku právní ochrany před svévolnými zásahy veřejné moci do vlastnického práva.
7. 18. Navrhovatelka závěrem uvádí, že trvá na projednatelnosti svého návrhu též v případě pozbytí platnosti napadených usnesení vlády. Jednak navrhovatelka konstatuje, že za předpokladu trvání nouzového stavu a platnosti krizového opatření – jakožto jiného právního předpisu v jeho rámci vyhlášeného, který obsahuje alespoň částečně totožnou materiální úpravu a vyvolává do té míry totožné právní důsledky – je tento návrh v souladu s rozhodovací praxí Ústavního soudu a ústavním pořádkem projednatelný a není možné řízení o něm před vydáním rozhodnutí zastavit, a to alespoň v té části, ve které bude obdobná právní úprava v okamžiku vydání rozhodnutí platná. Dále navrhovatelka zastává názor, podle kterého je Ústavní soud povinen vydat rozhodnutí ve věci a řízení nezastavit i v případě, že dojde ke skončení nouzového stavu a na něj navázaných krizových opatření, jejichž zrušení je v řízení navrženo. I v takovém případě, pokud je zásah natolik intenzivní, jako je tomu v nyní posuzované věci, je podle navrhovatelky třeba, aby i přes pozbytí platnosti napadených usnesení vlády Ústavní soud řádně rozhodl, neboť v jiném případě by došlo k odepření spravedlnosti a nebyla by poskytnuta ochrana ústavnosti.