Nález Ústavního soudu ze dne 6. března 2002 ve věci návrhu na zrušení druhé, třetí a čtvrté věty § 10 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách

Odůvodnění

I. I.

Dne 2. 4. 2001 byl Ústavnímu soudu předložen návrh senátu Vrchního soudu v Praze (senát 6 A) ze dne 28. 3. 2001 na zrušení druhé, třetí a čtvrté věty § 10 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) tak obecný soud učiní, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem. V návrhu, podepsaném předsedou tohoto senátu JUDr. Bohuslavem Hnízdilem, je konstatováno, že vrchní soud vede pod sp. zn. 6 A 44/98 řízení o správní žalobě žalobce JUDr. V. S. proti žalovanému Ministerstvu dopravy a spojů, jíž se žalobce domáhá zrušení dále označených rozhodnutí žalovaného a Drážního úřadu Praha jako správního orgánu prvního stupně. Předmětem řízení před Vrchním soudem v Praze byla skutečnost, že Drážní úřad Praha nařídil žalobci, aby ze svého lesního pozemku odstranil zdroj ohrožení dráhy pokácením čtyř stromů. Učinil tak poté, když na jeden ze stromů, který z pozemku žalobce spadl na koleje, narazil osobní vlak. Drážní úřad uvedl, že hrozí opakování havarijní situace, což bylo potvrzeno místním šetřením i znaleckým posudkem, který zjistil, že k pádu stromu došlo za normálních povětrnostních podmínek. Majitel pozemku proti tomuto rozhodnutí uplatnil námitky, o nichž 4. 11. 1997 správní orgán prvního stupně rozhodl. Rozhodnutím ze dne 4. 11. 1997 č. j. 1112-97-DÚ/S/Su nařídil drážní úřad Českým dráhám odstranění zdroje ohrožení dráhy na náklady žalobce, který nevyhověl jeho předchozí výzvě k pokácení 4 stromů na svém pozemku. Ministerstvo dopravy a spojů dne 12. 1. 1998 pod č. j. 16 178/98-0210 odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí zamítlo a napadené rozhodnutí potvrdilo. Vrchní soud v Praze při projednávání správní žaloby v dané věci dospěl k závěru, že § 10 zákona o dráhách, podle něhož správní orgány postupovaly, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, pokud zmocňuje drážní správní úřad nařídit majiteli nebo provozovateli zdroje ohrožení dráhy jeho odstranění, resp. rozhodnout o odstranění zdroje ohrožení na náklady jeho vlastníka nebo provozovatele. Proto v souladu s § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu věc předložil Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení předmětného ustanovení v jeho větě druhé, třetí a čtvrté.

Vrchní soud v Praze argumentuje ve svém návrhu takto: Má-li vlastník nebo provozovatel zdroje ohrožení dráhy k výzvě drážního úřadu povinnost odstranit zdroj ohrožení, musí mu zákon rovněž ukládat odpovídající povinnost pečovat o svůj majetek, zejména pozemek nebo stavbu, tak, aby riziko vzniku zdroje ohrožení bylo co nejnižší, což zákon o dráhách nečiní. V této skutečnosti spatřuje navrhovatel rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Zákon o dráhách ani jiný zákon upravující povinnosti vlastníků nemovitostí totiž neurčuje, že vlastník nemovitosti je povinen provádět na své nemovitosti zásahy k ochraně cizího pozemku, stavby nebo zařízení, popřípadě tyto zásahy strpět a nést jejich náklady. To vlastníku uloží drážní úřad, když jej vyzve ke splnění této neexistující povinnosti, a pokud výzvě není vyhověno, rozhodne o provedení zásahu na náklady vlastníka. Přitom však § 10 zákona o dráhách nedává správnímu orgánu možnost uvážení: ze slov „nařídí“ a „rozhodne“ vyplývá povinnost úřadu při zjištění zdroje ohrožení dráhy postupovat pouze výše uvedeným způsobem. Dochází tím k takovému omezení vlastnického práva majitele „zdroje ohrožení“, jež nemá zákonný podklad a není prováděno za náhradu, jestliže vlastník sám nese náklady.

Povinnost ukládaná podle napadeného ustanovení je ukládána ve veřejném zájmu a neslouží k ochraně soukromého práva. Odstranění zdroje ohrožení dráhy by se proto nemělo provádět na náklad majitele zdroje ohrožení. Úpravou práv a povinností vlastníků sousedících nemovitostí se zabývá občanský zákoník v § 127. Tato povinnost je však soukromoprávního charakteru a nezakládá pravomoc správního úřadu řešit situaci vydáním správního aktu ukládajícího vlastníku nemovitosti povinnosti.

II. Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky II.

Ústavní soud zaslal v souladu s § 42 odst. 3 a 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, předmětný návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky a vyžádal si i písemné stanovisko Ministerstva dopravy a spojů. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ze dne 15. 6. 2001, podepsaném jejím předsedou, prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., je uvedeno, že posláním napadených zákonných ustanovení je ochrana dopravní cesty dráhy (především kolejového svršku, trolejového vedení a signalizačního či zabezpečovacího zařízení) před různými zdroji ohrožování, které se v řadě případů vyskytují právě na nemovitostech v ochranném pásmu dráhy (§ 8 a 9 zákona o dráhách), kde je provádění některých činností omezeno, aby nekolidovalo s potřebou bezpečného provozu dráhy. Tím podle názoru Poslanecké sněmovny zákon o dráhách stanoví potřebnou míru prevence, aby nedocházelo ke vzniku zdrojů ohrožení dráhy. Povinnost provozovatele nebo vlastníka zdroje ohrožení dráhy je v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny uložena zákonem. Drážní správní úřady, v jejichž působnosti je zjišťovat zdroje ohrožení dráhy, jsou zřízeny v souladu s čl. 79 odst. 1 Ústavy. Napadená právní úprava je tradičním veřejnoprávním institutem, který obsahoval již zákon č. 86/1937 Sb. z. a n., o drahách (železniční zákon), a poté jej v zásadě převzaly i právní úpravy z poválečného období. Obdobná ustanovení obsahují i některé další zákony z oblasti dopravy a energetiky. Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a uzavřela, že ponechává na Ústavním soudu, aby věc posoudil a vydal příslušný nález.

Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky

Za Senát Parlamentu České republiky se dne 22. 6. 2001 vyjádřil jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart, který konstatoval, že zákon o dráhách byl doposud čtyřikrát novelizován, žádná z novel se však nedotkla ustanovení, které je předmětem návrhu Vrchního soudu v Praze. Senát jako druhá komora Parlamentu projednal všechny čtyři novely, přičemž v rámci projednávání druhé z nich, později vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 23/2000 Sb., se na své 12. schůzi konané dne 9. 12. 1999 zabýval napadeným ustanovením. Přijal k němu pozměňovací návrh a vrátil návrh novely zákona o dráhách Poslanecké sněmovně, která však při jeho opětovném projednávání senátní návrh nepřijala a setrvala na jeho původně schváleném znění. Senát navrhoval § 10 doplnit o nový odstavec stanovící, že vlastník pozemku, na kterém se vyskytuje zdroj ohrožení dráhy, odpovídá za škody způsobené tímto zdrojem jen v případě, že vznik a působení tohoto zdroje sám vyvolal, a nikoliv tehdy, pokud k němu došlo působením přírodních sil nebo nahodilých událostí. Návrh vycházel z principu stanovení povinnosti provedení nezbytných opatření k zabránění vzniku škod tomu subjektu, v důsledku jehož jednání (činnosti nebo nečinnosti) by případné škody mohly vzniknout. Rovněž Senát své vyjádření uzavřel konstatováním, že je na Ústavním soudu, aby předmětný návrh Vrchního soudu v Praze posoudil a s konečnou platností o něm rozhodl.

Stanovisko Ministerstva dopravy a spojů České republiky

Ministerstvo dopravy a spojů (dále jen „ministerstvo“) ve svém stanovisku ze dne 26. 6. 2001 k návrhu Vrchního soudu v Praze uvedlo, že provozování dráhy, drážní dopravy a služeb s tím spojených představují složitý mechanismus staveb a zařízení, jejichž smyslem je vytvoření potřebné technické základny splňující přísná bezpečnostní kritéria. Jejich prostřednictvím plní stát jeden ze svých základních úkolů, kterým je vytvoření podmínek pro zajištění dopravních potřeb a dopravní obslužnosti na náležité kvalitativní úrovni za nutné garance předepsaných bezpečnostních parametrů. Tato povinnost vyplývá nejen ze samotného zákona o dráhách, kde se např. v § 20 ukládá vlastníku dráhy pečovat o její rozvoj a modernizaci v rozsahu nezbytném pro zajištění dopravních potřeb státu, ale i z příslušné komunitární legislativy, kterou se v rámci harmonizace našeho právního řádu s právními předpisy ES zavazuje Česká republika promítnout do svých předpisů. Vlastnictví dráhy je spojeno s řadou zvláštních povinností, které jsou odůvodněny zvláštním charakterem předmětu tohoto vlastnictví.

Aby na konkrétní dráze mohla být provozována bezpečná drážní doprava, musí být respektovány určité záruky bezpečnosti. K tomuto cíli slouží jednak v zákoně o dráhách vymezené zvláštní právní instituty obvodu dráhy jako zvláštního území určeného k umístění a údržbě dráhy a jednak ochranné pásmo dráhy, kde je odůvodněn zvláštní režim činností (§ 9 zákona o dráhách), které se zde mohou vykonávat pouze se souhlasem drážního správního úřadu a za podmínek jím stanovených. Provoz dráhy však může být ohrožen, poškozen nebo rušen zdroji, které není možno předem obecně vymezit, v důsledku čehož nelze zákonem přímo stanovit konkrétní povinnost vlastníkům nebo provozovatelům těchto zdrojů. Je zde ovšem veřejný zájem na tom, aby mechanismus dráhy a jejího provozu nebyl ohrožován. Tento veřejný zájem je podle názoru ministerstva nepochybně nadřazen vlastnickému právu. Po provedení potřebných odborných zjištění, která odhalí zdroj ohrožení provozu dráhy, není možno vystačit se soukromoprávními prostředky řešení sporu, tj. domáhat se ochrany u soudu, neboť veřejný zájem na zachování bezpečnosti provozu dráhy si vyžaduje operativní zásah vydáním správního aktu ukládajícího provozovateli nebo vlastníku zdroje ohrožení okamžité povinnosti k odstranění tohoto stavu. Uvedená operativa je uvedena právě ve větě druhé § 10 zákona o dráhách. Ministerstvo se dále odvolalo na čl. 11 odst. 3 Listiny, přičemž zdůraznilo zásadu „vlastnictví zavazuje“ a konstatovalo, že nelze vytrhovat jednotlivá ustanovení zákona o dráhách z kontextu, koncepce a cíle celého zákona. Drážní doprava je provozována za účasti veřejných rozpočtů, a tím se do ní promítá výrazný veřejnoprávní prvek. Zrušení napadených ustanovení by podle ministerstva mělo za následek nejen zatížení státního rozpočtu, ale také zvýhodnění soukromého vlastnictví na úkor ochrany veřejných statků ve veřejném zájmu.