Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 12. července 1994 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 3 odst. 1, části ustanovení § 3 odst. 2 a části ustanovení § 5 odst. 2 a odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákonů jej měnících a doplňujících

Odůvodnění (podstatná část)

1. Skupina 53 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala návrh:
   1. 1. na zrušení části věty za čárkou, totiž slov „a má trvalý pobyt na jejím území“ v ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákonů č. 264/1992 Sb., č. 267/1992 Sb. a č. 134/1993 Sb., a v ustanovení § 3 odst. 2 téhož zákona, ve znění pozdějších předpisů, v části věty znějící „a mají trvalý pobyt na jejím území“, s poukazem na to, že jsou v rozporu:
      1. a) s ustanoveními čl. 1, 4 a 10 Ústavy České republiky,
      2. b) s ustanoveními čl. 1, 3, 4 a čl. 11 odst. 1 věta druhá, jakož i s čl. 36, 38 a 42 Listiny základních práv a svobod,
      3. c) s ustanovením čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Evropské konvenci (Úmluvě) o ochraně lidských práv a základních svobod;
   1. 2. na zrušení části ustanovení § 5 odst. 2 a odst. 4 téhož zákona, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „ode dne účinnosti tohoto zákona“. V doplňujícím podání ze dne 2. června 1994 se praví, že tato ustanovení jsou v uvedených slovech rozporná s týmiž ústavními předpisy, s nimiž jsou v rozporu napadené části § 3 odst. 1, 2 zákona č. 87/1991 Sb.

Poslanecká sněmovna Parlamentu ve svém vyjádření ze dne 8. dubna 1994 (podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny PhDr. Milanem Uhdem) uvedla, že přijatý zákon č. 87/1991 Sb. je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 21. března 1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Smyslem zákona je provedení alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, neboť četnost oblastí společenského života, ve kterých byly v naší republice majetkové a jiné křivdy v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 napáchány, a množství postižených osob do značné míry omezují možnosti komplexní právní úpravy, která by zahrnula nápravu následků všech křivd. Stejně tak není možné provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění všech, kteří byli v minulosti poškozeni. V souladu s tímto principem zákon stanovil u oprávněných osob jako podmínku státní občanství a trvalý pobyt na území republiky. Přijetí této zásady plně odpovídá mezinárodním zvyklostem.

Dne 29. dubna 1994 byl přijat zákon č. 116/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon nabyl účinnosti dnem 1. července 1994. Podle čl. I bodu 1 se v § 3 za odstavec 1 vkládají nové odstavce 2 a 3 a dosavadní odstavce 2 a 3 se označují jako odstavce 4 a 5. Touto zákonnou změnou je tedy dotčeno i číslování napadeného ustanovení § 3 odst. 2 zákona o mimosoudních rehabilitacích, který se nadále označuje jako odstavec 4.

Vlastní rozbor problematiky

1. 1. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou ústavnosti zúžení okruhu osob, jimž byly způsobeny některé majetkové a jiné křivdy z občanskoprávních a pracovněprávních úkonů a ze správních aktů, které byly v tzv. rozhodném období (tj. od 25. února 1948 do 1. ledna 1990) učiněny v rozporu se zásadami demokratické společnosti respektující práva občanů vyjádřená v mezinárodních dokumentech a smlouvách závazných pro náš stát (§ 1 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích). Zúžení okruhu oprávněných osob vyplývá z ustanovení § 3 odst. 1 citovaného zákona, podle něhož je oprávněnou osobou pouze fyzická osoba, jejíž věc přešla do vlastnictví státu v případech uvedených v § 6 citovaného zákona, pokud je státním občanem ČSFR a má trvalý pobyt na jejím území. V případě, že tato osoba již zemřela, je oprávněnou osobou ta fyzická osoba, která je jako právní nástupce uvedena v § 3 odst. 4 písm. a) až e) citovaného zákona [dříve v § 3 odst. 2 písm. a) až e)], pokud je státním občanem ČSFR a má trvalý pobyt na jejím území.

   Je nesporné, že i v procesech restituce vlastnictví je nezbytné posuzovat zásadu rovnosti před zákonem v souvislosti se specifiky oblasti, v níž má nalézt své naplnění. Je třeba uvážit, zda za existence pouze relativní rovnosti potencionálně zainteresovaných fyzických osob může ústavněprávní koncepce základních práv ČR tolerovat existenci zužujícího ustanovení co do okruhu subjektů práva podle kritéria trvalého pobytu na území ČR.

   V prvé řadě je nutné posoudit interpretační význam samotné preambule zákona č. 87/1991 Sb., z níž vyplývá, že cílem právní úpravy je „snaha zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd“, k nimž došlo v období let 1948 až 1989. Jde tedy o vymezení obsahu pojmu „některých“ majetkových a jiných křivd. Vzniká otázka, zda lze tento pojem chápat nejen ve vztahu k okruhu a intenzitě majetkových zásahů, zejména do vlastnictví občanů v rozhodném období, či zda je možné v něm spatřovat i zákonný prostor pro zúžení okruhu oprávněných subjektů s ohledem na to, zda mají trvalý pobyt v ČSFR (od 1. ledna 1993 v ČR). Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. Slovní spojení „některé majetkové a jiné křivdy“ lze považovat za vyjádření vůle zákonodárce zmírnit nikoli všechny křivdy co do jejich obsahu a rozsahu, nýbrž - a to pouze v tomto směru - jen křivdy nejzávažnější. Prostor pro vyloučení určitých subjektů z okruhu těch, které znaky některého restitučního titulu naplní, však z uvedené formulace preambule zákona dovodit nelze. Z toho je možné usuzovat, že mezi definicí pojmu „oprávněné osoby“ podle ustanovení § 3 odst. 1 a odst. 4 (dříve odstavce 2) napadeného zákona a textem i smyslem jeho preambule není souladu.

   Možnost výslovného omezení nabývání určitých věcí do vlastnictví pouze některými subjekty obsahuje čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který uvádí, že „zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice“ (od 1. ledna 1993 v ČR). Ve vazbě na čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod pod pojmem „občan“ se rozumí státní občan ČSFR (ČR). Tato úprava se však u fyzických osob týká pouze podmínky státního občanství ČR, a to ještě nikoli obecně, nýbrž jen ohledně určitých věcí v zákoně stanovených. Listina základních práv a svobod v uvedeném ustanovení pak nezmocňuje zákonodárce k stanovení dalších podmínek nabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního procesu či obecně), totiž podmínky trvalého pobytu na území ČR. Takové zmocnění nelze nalézt ani v jiných ústavních předpisech českého státu.

   Sám výraz „trvalý pobyt“ je upraven v ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů. Trvalým pobytem je pobyt v místě stálého bydliště občana, to je zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Z ustanovení § 1 citovaného zákona vyplývá, že účelem citovaného zákona je úprava a zabezpečení řádného a včasného hlášení a evidence pobytu československých státních občanů na území tehdejší ČSSR. Jde tedy o zákon z oblasti práva veřejného, který má povahu toliko evidenční a policejní; to je ostatně patrno i z ustanovení § 3 odst. 3 tohoto zákona, podle něhož trvalý pobyt mohou mít občané jen v objektech, které jsou označeny číslem podle zvláštních předpisů. Pojem „trvalého pobytu“ by proto neměl mít relevanci v normě, která upravuje soukromoprávní vztahy, jakou je ve zkoumaném případě zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákonů jej měnících a doplňujících.

   Při řešení otázky ústavnosti podmínky trvalého pobytu ve smyslu napadeného zákona je dále nutno zvážit ustanovení čl. 14 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod, i když se jej návrh skupiny poslanců výslovně nedovolává. Podle tohoto článku svoboda pohybu a pobytu je zaručena. Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území ČSFR (nyní ČR), má právo svobodně ji opustit. Jestliže tedy napadené ustanovení zákona č. 87/1991 Sb. (§ 3 odst. 1, 2 - nyní 4) považuje za oprávněnou osobu jen fyzickou osobu, která (mimo další podmínky) má trvalý pobyt na území ČSFR (ČR) - a jestliže zákon jen této osobě umožňuje s úspěchem žádat o vydání odňatých věcí - pak tato zákonná podmínka ve svých důsledcích ústavně zaručenou svobodu pobytu a pohybu ignoruje.

   1. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení napadené části ustanovení § 3 odst. 1, odst. 2 (nyní odstavce 4) zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákonů jej měnících a doplňujících, je důvodný, pokud poukazuje na rozpor:
      1. - s čl. 1 Ústavy, který prohlašuje Českou republiku za právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana,
      2. - s čl. 1 Listiny základních práv a svobod, zaručujícím rovnost v právech,
      3. - s čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, zakazujícím diskriminaci v oblasti základních práv a svobod,
      4. - s čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stanovícím zásadu, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem,
      5. - s čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který určuje, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky,
      6. - s čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Evropské konvenci (Úmluvě) o ochraně lidských práv a základních svobod, určujícím, že každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek,