Nález Ústavního soudu ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ve věci návrhu na zrušení částí ustanovení § 192 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, § 68 odst. 3 písm. a) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, § 124 odst. 5 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, § 34 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, § 73 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 48 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 53 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, § 111 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správním úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a § 65 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Argumentace navrhovatele I.

1. 1. Ústavní soud obdržel dne 9. prosince 2010 návrh skupiny 45 poslanců (dále jen „navrhovatel“) na zrušení shora uvedených předpisů s tvrzením, že institut tzv. karenční doby, po kterou se v případě dočasné pracovní neschopnosti neposkytuje osobě v zaměstnaneckém nebo služebním poměru náhrada mzdy nebo platu, případně plat či jiný příjem, je v rozporu s právem občana na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci podle čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a se zásadou závaznosti vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu pro všechny orgány a osoby podle čl. 89 odst. 2 Ústavy.
2. 2. Navrhovatel argumentoval nálezem ze dne 23. dubna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), kterým Ústavní soud zrušil část ustanovení § 15 odst. 1 a 3 a § 16 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o nemocenském pojištění zaměstnanců“), s tím, že zrušení poskytování nemocenských dávek za prvé tři dny pracovní neschopnosti za současného ponechání povinnosti platit pojistné a regulační poplatky představuje porušení práv zaměstnanců na ústavní úrovni. V citovaném nálezu Ústavní soud mimo jiné upozornil, že změna ve vyplácení nemocenských dávek zasahuje do řady dalších zákonů vyjmenovaných v částech 27 až 35 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů; jejich zrušení však nebylo navrženo, a proto se jimi Ústavní soud nemohl zabývat.
3. 3. S odkazem na rozhodovací důvody citovaného nálezu Ústavního soudu navrhovatel dále uvedl, že zákonodárce reagoval na nález novelou zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců provedenou zákonem č. 305/2008 Sb., kterou upravil výši nemocenského za prvé tři kalendářní dny pracovní neschopnosti nebo karantény. Od 1. ledna 2009 však došlo k obnovení protiústavního stavu, neboť zákon o nemocenském pojištění zaměstnanců (zákon č. 54/1956 Sb.) byl zrušen zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, a institut tzv. karenční doby byl obnoven uplatněním příslušných ustanovení obsažených v souvisejících zákonech. Návrhy na odstranění tohoto stavu cestou novel příslušných zákonů zákonodárce nepřijal.
4. 4. Navrhovatel upozornil, že zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, dále zužuje zákonný rozsah práva občana na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci podle čl. 30 odst. 1 Listiny, neboť v čl. I bodech 13 a 14 trvale snižuje výši nemocenského u déletrvajících nemocí na 60 % denního vyměřovacího základu z původních 66 % od třicátého prvního do šedesátého kalendářního dne trvání dočasné pracovní neschopnosti nebo nařízené karantény a ze 72 % od šedesátého prvního kalendářního dne trvání dočasné pracovní neschopnosti nebo nařízené karantény. Tytéž důsledky jako zrušená karenční doba v zákoně č. 54/1956 Sb. má podle navrhovatele i třídenní karenční doba podle § 192 odst. 1 zákoníku práce, a protože je karenční doba v dalších zákonech týkajících se zejména vojáků, příslušníků bezpečnostních sborů, představitelů státu a územních samosprávných celků a osob ve služebním poměru stanovena obdobně, jsou i tato ustanovení navrhována ke zrušení.

II. Vyjádření účastníků řízení II.

1. 5. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 2. února 2011, podepsaném předsedkyní sněmovny Miroslavou Němcovou, konstatovala, že třídenní karenční doba v podobě, jak je napadena navrhovatelem, byla zavedena do právního řádu zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Citovaný zákon byl podroben ústavnímu přezkumu, Ústavní soud však námitkám, že zákon nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem, nepřisvědčil [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše)]. Původní úprava karenční doby v ustanoveních, jež jsou navrhována ke zrušení, byla dotčena zákonem č. 305/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony; úpravě byla podrobena dotčená znění, nikoliv však podstata třídenní karenční doby. Ustanovení v zákoníku práce navržené ke zrušení je dotčeno i zákonem č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability; také v tomto případě šlo o doplnění bez změny podstaty třídenní karenční doby. Poslanecká sněmovna uvedla, že zákony č. 261/2007 Sb., č. 305/2008 Sb. a č. 326/2009 Sb. byly řádně přijaty, podepsány příslušnými ústavními činiteli a vyhlášeny ve Sbírce zákonů s tím, že posouzení ústavnosti institutu karenční doby ponechává na Ústavním soudu.
2. 6. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 21. ledna 2011, podepsaném předsedou Milanem Štěchem, uvedl, že změnami přijatými v reakci na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše) se zabýval v červenci 2008 při projednávání návrhu novely zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, a některých dalších zákonů. „Z návrhu zákona postoupeného do Senátu k záležitosti týkající se tzv. karenční doby z hlediska důsledků vyplývajících z nálezu Ústavního soudu vyplývalo, že bude-li navrhovaná úprava přijata, pak od 1. září 2008 do 31. prosince 2008 bude poskytována náhrada mzdy (platu, odměny) za první tři dny dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény na té úrovni, jak tomu bylo v době předcházející zavedení tzv. karenční doby (25 % denního vyměřovacího základu), a od 1. ledna 2009, kdy nabude účinnosti zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, za první tři dny dočasné pracovní neschopnosti náhrada mzdy (platu, odměny) náležet nebude, takže bude uplatňována úprava karenční doby původně přijatá v rámci zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, s tím, že od uvedeného data zároveň dojde ke snížení platby pojistného o 0,1 % (u zaměstnance, osoby samostatně výdělečně činné účastné nemocenského pojištění a zahraničního zaměstnance), s tím, že karenční doba se nebude vztahovat na nařízenou karanténu,“ uvedl výslovně Senát. Návrh zákona byl projednán ve výboru pro zdravotnictví a sociální politiku a výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu s doporučením ke schválení ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou; Senát návrh projednal dne 17. července 2008. Po vystoupení zástupce předkladatele, místopředsedy vlády a ministra práce a sociálních věcí Petra Nečase, ke změnám, kterými bylo reagováno na nález Ústavního soudu, senátorský klub ČSSD prezentoval svoje výhrady k úrovni dávek nemocenského pojištění a k navrhovanému řešení tzv. karenční doby a po ukončení obecné rozpravy byl zákon přijat; z přítomných 62 senátorů hlasovalo 45 pro návrh, 3 senátoři byli proti.

III. Stanovisko vlády České republiky III.

1. 7. Vláda České republiky ve vyžádaném stanovisku k návrhu ze dne 14. 3. 2011 podepsaném předsedou Petrem Nečasem nejprve připomněla, že zaměstnavatelé převzali od 1. ledna 2009 povinnost zabezpečit svoje zaměstnance po určitou dobu trvání dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény ze svých prostředků namísto nemocenského.
2. 8. S poukazem na argumentaci navrhovatele výlučně odkazující na odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše) vláda odmítla tvrzení o zrušení třídenní karenční doby. Z legislativně-technického hlediska byla karenční doba zavedena až formou novelizace provedené v části devatenácté zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a to pro rozličné situace v bodech 3, 4, 5 a 6. Návrhu na zrušení celé části devatenácté zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů Ústavní soud citovaným nálezem nevyhověl a zrušil pouze právní úpravu odpovídající bodům 3, 4 a 6, úpravu odpovídající bodu 5 ponechal beze změny, z čehož lze mít podle vlády za to, že Ústavní soud karenční dobu nezrušil, pouze omezil její použití (v určitých situacích) a změnil její věcný charakter (z absolutní na relativní).
3. 9. Vláda rovněž odmítla tvrzení navrhovatele o rozporu existence karenční doby s Listinou. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny, který Ústavní soud v citovaném nálezu výslovně zmínil, platí, že práv uvedených v čl. 26 a 30 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Uvedený text navozuje dojem, jako by zákonodárce mohl právo na zabezpečení v nemoci (na dávku) pouze upravit či omezit, nikoli však již vyloučit. Tak tomu však není, neboť jak vyplývá z předchozí i současné úpravy nemocenského pojištění, je podle obecně respektovaných zásad možné, aby pojištěnec oprávněně a důvodně nebyl v době pracovní neschopnosti zabezpečen dávkou. Dochází k tomu při vyloučení nároku na nemocenské [podle ustanovení § 25 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, nemá nárok na nemocenské pojištěnec, který si úmyslně přivodil dočasnou pracovní neschopnost; podle § 24 zákona č. 54/1956 Sb. byl okruh těchto situací ještě širší] a při odnětí nemocenského (podle § 125 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, je odnětí nemocenského sankcí, kdy při porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce je možné na základě rozhodnutí správního orgánu nemocenské snížit nebo i zcela odejmout).
4. 10. Dále se vláda vyjádřila k pojetí „nemoci jako obdoby pojistné události“ v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše). Zdůraznila přitom, že je běžnou zásadou v pojistných systémech (komerčních i nekomerčních), aby si drobné škody (újmy) nesl pojištěnec sám, a pojistný systém jej pojišťuje pouze od škody (újmy) určitého rozsahu (míry, intenzity). Jako příklad lze uvést např. důchodové pojištění, kde vzniká nárok na invalidní důchod pro invaliditu prvního stupně až od určité míry poškození zdraví, zatímco menší újma nárok na pojistné plnění nezaloží. V oblasti nemocenského pojištění je pak menší újmou ztráta příjmu po určitou krátkou dobu. Karenční doba je z hlediska pojistného systému založena na konstatování, jaká je ještě společensky akceptovatelná míra škody (újmy), kterou může právem nést pojištěnec (resp. zaměstnanec).
5. 11. Podle vlády tudíž současná existence karenční doby neodporuje pojistným principům nejen proto, že zaměstnanec již pojistné na nemocenské pojištění neplatí, ale také proto, že karenční dobu Ústavní soud nezrušil a tato v oblasti nemocenského pojištění již z mezí daných čl. 30 odst. 1 Listiny nevybočuje a navíc je opatřením tradičním i v mezinárodním měřítku.
6. 12. Vláda upozornila, že návrh na zrušení vyjmenovaných ustanovení celkem v osmi zákonech nepředstavuje úplný výčet souvisejících ustanovení, neboť pokud by byla karenční doba zrušena, musela by se tato změna promítnout i do některých dalších ustanovení, která na ni reagují, a to nejen v uvedených zákonech. V závěru svého vyjádření vláda uvedla, že při rozhodování o třídenní karenční době v případě dočasné pracovní neschopnosti postupovala v souladu s ústavním pořádkem i mezinárodněprávními závazky, a důvody ústavní stížnosti (správně návrhu) označila za nepodložené.