Nález Ústavního soudu ze dne 23. listopadu 1999 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu

Odůvodnění

Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. března 1998 sp. zn. 28 Ca 317/97, kterým bylo zastaveno řízení ve věci jeho žaloby proti rozhodnutí prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen „NKÚ“) ze dne 20. května 1997 č. j. 1199/95-140/3-RK. Tímto rozhodnutím byl zamítnut navrhovatelův rozklad proti rozhodnutí NKÚ ze dne 12. prosince 1995 č. j. 95/22-SK/46 a bylo potvrzeno uložení pokuty ve výši 50 000 Kč podle § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Toto ustanovení stanoví:

Navrhovatel tvrdí, že usnesením Městského soudu v Praze byla porušena jeho práva na soudní ochranu včetně přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, jak mu je ústavně zaručuje čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). K tomuto porušení došlo podle jeho názoru v souvislosti s uplatněním § 248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu (dále jen „o.s.ř."). Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., ve znění zákona č. 519/1991 Sb., stanoví, že ve správním soudnictví soudy rovněž nepřezkoumávají:

Toto ustanovení je podle jeho tvrzení ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Navrhovatel využil možnosti dané mu § 64 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Vzhledem k tomu II. senát Ústavního soudu posoudil splnění podmínek podle § 74 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným navrhovatelem, který byl řádně zastoupen, návrh není nepřípustný a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný. Návrh nebyl shledán ani zjevně neopodstatněným.

Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé aplikace ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát Ústavního soudu k závěru, že jsou splněny podmínky § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Proto řízení o ústavní stížnosti svým usnesením z 21. října 1998 č. j. II. ÚS 254/98-24 přerušil a návrh na zrušení části předmětného ustanovení o.s.ř. postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).

I. I.

Navrhovatel uvádí, že v řízení před Městským soudem v Praze se domáhal zrušení rozhodnutí NKÚ, kterým mu byla uložena pořádková pokuta ve výši 50 000 Kč, když na něm podle jeho názoru NKÚ vyžadoval splnění povinnosti, která není uložena zákonem. Rovněž formálně nebyl postup NKÚ bez závad. Městský soud v Praze však rozhodl tak, že řízení v této věci zastavil, přičemž své rozhodnutí odůvodnil odkazem na § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., podle kterého soudy ve správním soudnictví nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.

Podle navrhovatelova názoru předmětné ustanovení o.s.ř. ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ v rozporu s ústavními předpisy vylučuje ze soudního přezkumu řadu rozhodnutí rozdílné povahy. Může se jednat o pořádkovou pokutu 200 Kč podle správního řádu, ale i o pokuty podle § 71 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve výši 10 000 Kč, obdobnou pokutu podle § 62 odst. 2 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, nebo dokonce pokutu do 500 000 Kč podle § 11 zákona č. 136/1994 Sb., o barvení a značkování některých uhlovodíkových paliv a maziv a o opatřeních s tím souvisejících. Všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny. Jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv individua, který může způsobit i ekonomickou likvidaci takto postiženého subjektu. Proto je třeba s ohledem na čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy chápat právo zákonodárce vyloučit možnost přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy velmi restriktivně. To plyne z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu.

Dle navrhovatelova právního názoru je proto neústavní paušální vyloučení soudního přezkumu všech tzv. pořádkových pokut bez jejich dalšího rozlišení. Na jedné straně chápe snahu zákonodárce zamezit neúměrně vysoký nápad soudům v těchto věcech, na druhé straně však řada takových pokut může na osobu delikventa velmi tíživě dopadnout. Postačí přitom zrušení slov „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“, neboť pak bude moci soud sám posoudit, zda určitá pokuta má povahu rozhodnutí povahy výlučně pořádkové (např. pokuty podle správního řádu), nebo zda vzhledem k okolnostem, intenzitě, výši sankce zasahuje též do práv hmotněprávní povahy. Nyní tuto možnost uvážení soud nemá a řízení musí zastavit bez přezkoumávání věci samé.

V této souvislosti též poukázal na zákon č. 36/1876 ř. z., který ve svém § 3 obsahoval podstatně užší výluky ze správního přezkumu, takže právní úprava do roku 1952 poskytovala občanům podstatně vyšší standard právní ochrany, než činí úprava dnešní.

II. II.

Na výzvu soudce zpravodaje se k návrhu vyjádřili účastníci řízení. Za Senát Parlamentu České republiky se vyjádřila jeho předsedkyně Libuše Benešová, která uvedla, že zákon č. 519/1991 Sb., kterým bylo předmětné ustanovení vneseno do o.s.ř., byl přijat na 18. schůzi Federálního shromáždění dne 5. listopadu 1991, když ve Sněmovně lidu pro něj hlasovalo 87 z 92 přítomných poslanců a ve Sněmovně národů v české části 55 poslanců a ve slovenské části 52 poslanců ze 107 přítomných. Senát se novelou o.s.ř. v této části nezabýval. Je věcí Ústavního soudu, aby posoudil ústavnost návrhu napadeného ustanovení o.s.ř.

Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky se vyjádřil její předseda prof. Ing. Václav Klaus, CSc., který uvedl, že zákon č. 519/1991 Sb. byl přijat potřebnou většinou poslanců a byl řádně vyhlášen. Z věcného hlediska připomněl obsah důvodové zprávy k tomuto zákonu, ze které vyplývá, že pravomoc soudů ve správním soudnictví je stanovena tzv. generální klauzulí. Okruh věcí, které by měly být vyloučeny z přezkumu, je vymezen v § 248 o.s.ř., přičemž jednotlivé výjimky jsou formulovány obecně, a vztahují se proto na všechna rozhodnutí bez ohledu na to, o jaký právní předpis se opírají. Jejich výklad by měl být restriktivní, neboť mají povahu výjimky z generální klauzule. Rozhodnutí o pořádkových pokutách je institutem, který má sloužit k tomu, aby např. kontrolní orgán měl účinný nástroj k tomu, aby mohl plnit povinnosti, k nimž je zákonem a Ústavou přímo určen. Není vyloučeno, aby rozhodnutí o pořádkové pokutě zasáhlo do ústavně zaručených práv a svobod. To ale není předmětem stížnosti, neboť stěžovatel napadá protiústavnost vyloučení přezkumu takového rozhodnutí soudem, nikoli protiústavnost pořádkového deliktu jako takového. Tento stěžovatelův názor předseda Poslanecké sněmovny nesdílí.

III. III.

Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních náležitostí podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným stěžovatelem za podmínek uvedených v § 74 zákona č. 182/1993 Sb. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. byly v daném případě splněny. Návrh byl shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat podle směrnic § 68 zákona č. 182/1993 Sb.