IX.

Předchozí stránka

1. 51. Přísnější požadavky na zákonodárce klade obiter dictum nálezu ze dne 23. května 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) ohledně stanovování hodnoty bodu ve zdravotnictví, podle kterého: „Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek. Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce, platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše nákladů při poskytování zdravotní péče atd.), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení podstaty a smyslu základního práva plynoucího z čl. 26 Listiny.“
2. 52. Těchto závěrů se Ústavní soud dovolává v nálezu ze dne 11. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), v němž shledal protiústavní extenzi působnosti kolektivních smluv. Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu zbavující adresáty možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, je podle závěru učiněného Ústavním soudem nutno považovat za rozpornou s principem právního státu (čl. 1 Ústavy), jemuž je imanentní dělba moci a soudní ochrana právům (čl. 81 a 90 Ústavy).
3. 53. V nálezu ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) ve věci zavedení odvodů a zdanění elektřiny z fotovoltaických (solárních) elektráren Ústavní soud připomenul své závěry obsažené v nálezu ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), podle něhož „je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody“.
4. 54. Ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 16 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, ve znění vyhlášky č. 432/2002 Sb., vydal Ústavní soud již zmíněný zamítavý nález sp. zn. Pl. ÚS 13/14, ve kterém vyložil, že soudci, advokáti či státní zástupci mají (nejen) v řízení před orgány veřejné moci zcela zjevně odlišné pozice i funkce, čemuž také obecně odpovídá charakter a obsah zákonné či dokonce ústavní úpravy jejich postavení a činnosti, včetně způsobu odměňování. Rovněž požadavky na činnost soudců a znalců mají zcela jiný charakter a obsah s tím, že u soudních znalců se jedná o činnost ve „veřejném zájmu“ pro účely řízení před orgány veřejné moci.
5. 55. Na přiměřenost odměn za dílčí exekuční úkony je třeba nahlížet v širších souvislostech, přičemž navrhovatelé neprokázali žádnou příčinnou souvislost mezi snížením odměn a případným ztrátovým hospodařením uvedených exekutorských úřadů.
6. 56. Ústavní soud tedy v prvních dvou krocích testu racionality, ve kterých zkoumal, zda nedošlo k zásahu do podstaty neboli esenciálního obsahu práva na podnikání a provozování jiné hospodářské soutěže, dospěl k závěru, že se napadená právní úprava nedotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Za dané situace nebylo tedy třeba přistoupit k testu proporcionality.
7. 57. Třetím krokem přezkumu v rámci testu racionality je posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
8. 58. Náklady exekuce se skládají ze dvou složek. První z nich je odměna exekutora (tarif), která pokrývá zejména fixní náklady na provoz (mzdy pracovníků, odvody, nájemné, software a IT vybavení, náklady na povinné videozáznamy, vybavení kanceláří, energie, nákup a provoz vozidel, bankovní služby, daňové a účetní služby). Druhou složku tvoří náhrada hotových výdajů (například nákladovým paušálem), která pokrývá přímé výdaje spojené s daným exekučním řízením (soudní a jiné poplatky, poštovné, cestovní výdaje, telekomunikační poplatky, odborná vyjádření, opisy, vložení či získání dat z informačních systémů).
9. 59. Jak vyplývá z jeho vyjádření, cílem Ministerstva spravedlnosti bylo nastavit výši odměn soudního exekutora tak, aby pokrývala jeho náklady a přiměřený zisk, a k přijetí napadených ustanovení o odměně a náhradách soudních exekutorů nedošlo bez předchozího důkladného projednávání a bez stanoveného legitimního cíle. Ústavní soud má za to, že přijaté řešení z ústavních hledisek obstojí, neboť po soudním exekutorovi lze požadovat, aby na změnu právní úpravy v průběhu řízení reagoval. Snížení tarifu a náhrady hotových výdajů nemá destruktivní dopady na vymahatelnost práva v České republice ani jeho účelem není snaha připravit exekutory o spravedlivou odměnu.
10. 60. V každém konkrétním případě je nutno zvážit společenský kontext a racionální smysl, účel a přínos výsledku střetu dvou či více základních práv či principů, jež jsou v kolizi. Ústavní soud má za to, že v předkládané věci není možné upřednostnit zájem soudních exekutorů na zisku nad ochranou základních práv účastníků exekučních řízení na nesení jen přiměřených nákladů. Napadená ustanovení sledují legitimní cíl, jímž je snížení některých nákladů účastníků řízení při provádění exekucí na přiměřenou míru.
11. 61. Zbývá tedy zodpovědět čtvrtou otázku, zda jsou napadená ustanovení k dosažení svého cíle racionálním prostředkem. Ministerstvo spravedlnosti upravuje odměny i jiných právnických profesí než soudních exekutorů, např. notářů, advokátů nebo insolvenčních správců. Ve svém vyjádření k návrhu vyjádřilo nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že přistupuje rozdílně k soudním exekutorům na jedné straně a notářům a insolvenčním správcům na straně druhé. Závěry o postavení soudního exekutora a jeho nárocích na odměnu jsou podle názoru ministerstva ve shodě i s právním názorem vysloveným Evropským soudem pro lidská práva ve věci Van der Mussele proti Belgii (rozsudek ze dne 23. listopadu 1983, stížnost č. 8919/80). V této věci, jež se týkala povinnosti advokátního koncipienta poskytnout služby v rámci systému právní pomoci bez nároku na odměnu [srov. též Siladin proti Francii (rozsudek ze dne 26. července 2005, stížnost č. 73316/01) a Stummer proti Rakousku (rozsudek velkého senátu ze dne 7. července 2011, stížnost č. 37452/02)], se Evropský soud pro lidská práva odvolal na Úmluvu o nucené nebo povinné práci č. 29 Mezinárodní organizace práce (506/1990 Sb.). Pro účely této úmluvy se termínem „nucená nebo povinná práce“ rozumí „každá práce nebo služba vymáhaná od kohokoli pod pohrůžkou jakéhokoli trestu, ke které se dotyčný nenabídl dobrovolně“. Evropský soud pro lidská práva tuto definici považoval za výchozí bod pro svůj výklad čl. 4 odst. 2 Úmluvy a rozvinul standardy hodnocení toho, co může být ve vztahu k povinnostem příslušníků určité profese považováno za normální. Tyto standardy zohledňují, zda poskytnuté služby spadají mimo rámec běžné profesní činnosti dané osoby, zda je za ně poskytnuta odměna či jiná náhrada, zda uložení povinnosti sleduje cíl sociální solidarity a zda je uložené břemeno nepřiměřené (srov. též Steindel proti Německu, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. září 2010, stížnost č. 29878/07, týkající se povinnosti lékaře sloužit na pohotovosti).
12. 62. Ve věci Graziani-Weiss proti Rakousku (rozsudek ze dne 18. ledna 2011, stížnost č. 31950/06) Evropský soud pro lidská práva k povinnosti advokáta vykonávat funkci opatrovníka, k námitce stěžovatele, že ti, kdo vystudovali práva, avšak pracovali v jiných profesích než jako advokáti a notáři (soudci, státní zástupci, státní úředníci a podnikoví právníci), nebyli povinni vykonávat funkci opatrovníka, ačkoli měli díky absolvování studia stejné právnické vědomosti, konstatoval, že mezi profesní skupinou advokátů, jejichž práva a povinnosti jsou stanoveny ve zvláštních právních předpisech, a skupinou dalších osob, které vystudovaly právo či dokonce absolvovaly i následné profesní vzdělávání, avšak nepracují jako advokáti, existují podstatné rozdíly. Pro účely ustanovování opatrovníkem v případech, kdy je právní zastoupení nezbytné, se profesní skupiny advokátů a notářů na jedné straně a ostatní osoby s právnickým vzděláním na druhé straně nenacházejí v relevantních ohledech v obdobných situacích. Evropský soud pro lidská práva uzavřel, že ti, kdo vystudovali právo, či případně absolvovali další profesní právní vzdělávání, avšak nepůsobí jako advokáti, nemohou v soudních řízeních, ve kterých je právní zastoupení povinné, účastníky řízení zastupovat. Je navíc možné, že takové osoby, i když vystudovaly právo či absolvovaly profesní vzdělávání, ani v oblasti práva nepůsobí. Proto rozhodl, že čl. 4 Úmluvy ani čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 4 Úmluvy nebyly porušeny.
13. 63. S námitkami vycházejícími z „veřejnoprávní“ povahy postavení soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti, jakož i z obav o „ekonomické přežití“ soudních exekutorů a o důsledky rozhodnutí o nákladech exekuce pro jejich faktickou nezávislost v řízení se Ústavní soud vypořádal mimo jiné ve zmíněném stanovisku pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 a v rozhodnutích ze dne 31. srpna 2004 sp. zn. II. ÚS 150/04, ze dne 29. června 2005 sp. zn. III. ÚS 118/05 (U 15/37 SbNU 767), ze dne 25. srpna 2005 sp. zn. III. ÚS 158/05, ze dne 26. října 2005 sp. zn. II. ÚS 294/05, ze dne 7. dubna 2006 sp. zn. III. ÚS 613/05, ze dne 10. července 2008 sp. zn. III. ÚS 863/06, ze dne 7. prosince 2009 sp. zn. IV. ÚS 2341/09 a dalších (vše dostupné na http://nalus.usoud.cz), ve kterých názor, že „exekutor vystupuje při své činnosti v postavení podnikatele“, doplnil tak, že funkce exekutora má, byť do jisté míry, rysy veřejnoprávní funkce, neboť úkony soudního exekutora v exekučním řízení se považují za úkony soudu v mezích jeho oprávnění. Vzhledem k tomu, že soudní exekutor nemůže pověření soudu k provedení exekuce odmítnout, je tedy správné a spravedlivé, aby mu příslušela odpovídající odměna za vykonanou práci. Z judikatury Ústavního soudu navíc vyplývá, že samotný fakt, že nejsou uspokojeny všechny nároky soudního exekutora, není protiústavní (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 1619/11 ze dne 14. března 2012).
14. 64. Osoba zapsaná do seznamu exekutorů svým návrhem na zápis a provedením zápisu do seznamu dala souhlas s prováděním činnosti soudního exekutora a s tím spojenými riziky, k nimž náleží i to, že ne ve všech případech dosáhne soudní exekutor uspokojení všech svých nároků. Rizika podstupovaná v souvislosti s výkonem určité profese, včetně rizika neuhrazení odměny za odvedenou práci, jsou vyvažována výhodami souvisejícími s touto profesí.
15. 65. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená ustanovení části vyhlášky č. 330/2001 Sb. nejsou výsledkem libovůle či zjevně iracionálního postupu Ministerstva spravedlnosti. Zákonná úprava sleduje legitimní cíl, není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv a zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně z hlediska soudních exekutorů nejlepší. Napadená ustanovení sledovala cíl snížení nákladů v exekučním řízení, tedy cíl, který nelze z hlediska uvedených základních práv považovat za nelegitimní, a protože obsaženou úpravu nelze označit za nerozumnou, obstála také ve třetím a čtvrtém kroku testu racionality.
16. 66. Nalezení optimálního způsobu stanovení náhrady nákladů exekuce a odměny soudního exekutora je v plné kompetenci Parlamentu České republiky a exekutivy. Náleží-li proto Ústavnímu soudu v rámci řízení o kontrole norem možnost určité ingerence, pak jejím smyslem není nahrazovat normotvůrce při hledání věcného řešení, nýbrž dbát o to, aby řádně plnil svou povinnost z ústavního pořádku vyplývající.
17. 67. Ústavní soud neshledal v posuzované věci důvody pro konstatování porušení práva podnikat či zásady legitimního očekávání na právo na provoz hospodářské činnosti, neboť předmětné snížení minimální odměny soudního exekutora a jeho náhrady hotových výdajů neznemožňuje soudním exekutorům výkon jejich činnosti. Ani nelze dovodit porušení principu rovnosti v právech ve smyslu čl. 1 Listiny, neboť rozdílný přístup státu vůči soudním exekutorům na jedné straně a notářům a insolvenčním správcům na druhé straně má své rozumné důvody.
18. 68. Za nepřípadnou pak považuje Ústavní soud námitku navrhovatelů ohledně zákazu nucených a povinných prací. K tomu lze poukázat na závěry Ústavního soudu ve shora citovaném stanovisku pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06, ve kterém bylo upozorněno i na riziko neuspokojení zákonem daných nároků a na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (body 70 a 71). Aby se jednalo skutečně o nucenou práci či službu, musel by být doložen nespravedlivý nátlak na obecný či konkrétní výkon činností exekutora, což se však nestalo.
19. 69. Argumentace navrhovatelů nebyla s to dovodit tvrzený nesoulad s ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu Ústavní soud podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení vyhlášky č. 330/2001 Sb. v celém rozsahu zamítl.

Následující stránka