Nález Ústavního soudu České republiky ve věci návrhu na zrušení § 6, 11, § 12 odst. 3, § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákona č. 272/1993 Sb.

Odůvodnění

I. I.

Dne 14. dubna 1994 obdržel Ústavní soud České republiky návrh skupiny 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zahájení řízení o zrušení ustanovení § 6, 11, § 12 odst. 3, § 18 odst. 1 písm. a), c) a § 18a písm. a), b) zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákona č. 272/1993 Sb.

Protože podání návrhu splnilo podmínky uvedené v § 64 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a návrh byl přípustný podle § 66 téhož zákona, zahájil Ústavní soud řízení a požádal Parlament České republiky, aby se v zákonné lhůtě k návrhu písemně vyjádřil. Podle ustanovení § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal tento předmětný návrh k vyjádření Poslanecké sněmovně. Předseda Poslanecké sněmovny dr. Milan Uhde potvrdil stanovisko Poslanecké sněmovny vyjádřené jejím hlasováním. Uvedl, že smyslem přijatého zákona je - vzhledem ke vzniku samostatného státu - České republiky, upravit nově institut státního občanství a řešit ho komplexně. Poukazuje na to, že zákon vychází ze zásady, podle které by každý občan měl mít pouze jedno státní občanství, kdy takováto právní úprava existuje v mnoha dalších státech Evropy a není nová ani v našem právním řádu. Dále zdůrazňuje zásadu, že každý občan by měl mít možnost za dodržení zákonem stanovených podmínek nabýt nebo pozbýt státní občanství České republiky. Proto vedle stanovení podmínek bylo třeba co možná nejpřesněji stanovit důvody, ze kterých je možné některé podmínky pro státní občanství prominout. Ve vztahu ke státním občanům Slovenské republiky obsahuje potom zákon zvláštní postup, který umožňuje při splnění stanovených podmínek nabytí státního občanství České republiky. Přijatá novela zákona pak řeší situace vzniklé aplikací zákona, kdy ze získaných poznatků vyplynulo, že některá ustanovení zákona mohou být určitými skupinami občanů pokládána za příliš tvrdá. Závěrem uvádí, že přijatý zákon se úzce váže na vznik samostatného českého státu, obsahuje kompletní právní úpravu státního občanství v souladu s mezinárodně chráněnými lidskými právy a základními svobodami. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zároveň potvrdil z hlediska ustanovení obsaženého v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců dne 29. prosince 1992 a zákon č. 272/1993 Sb. byl stejným způsobem schválen dne 12. října 1993. Oba zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny.

Podle § 42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. soudce zpravodaj vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké sněmovny příslušné tisky v souvislosti s projednáváním uvedených zákonů (Česká národní rada, 1992, VII. volební období, tisk č. 208, Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 1993, I. volební období, tisk č. 473), obsahující projevy jednotlivých poslanců k předloze zákona.

Pro získání přehledu o praktickém uplatnění, příp. dopadu zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. a zákona č. 272/1993 Sb. vyžádal soudce zpravodaj také zprávu od Ministerstva vnitra o počtu osob, které zvolily státní občanství České republiky prohlášením ve smyslu ustanovení § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., příp. kolik jich bylo neúspěšných, dále potom zprávu o počtu udělených výjimek Ministerstvem vnitra z hlediska ustanovení § 11, § 12 odst. 3 cit. zákona a jejich skladbě a konečně i o sdělení, kolik občanů Slovenské republiky požádalo o státní občanství České republiky z hlediska ustanovení § 18 odst. 1 písm. a), c) cit. zákona a z hlediska ustanovení § 18a odst. 1 písm. a), b) zákona č. 272/1993 Sb., a kolik takových žadatelů státní občanství České republiky obdrželo.

Ze zprávy Ministerstva vnitra, a to vrchního ředitele II. sekce, plyne, že Ministerstvo vnitra a okresní úřady vyřídily v období 1992 až červen 1994 cca 319 tis. podání týkajících se státního občanství České republiky. Z hlediska ustanovení § 6 odst. 1 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. zpráva uvádí, že se jedná o zcela výjimečné případy, a to maximálně v počtu 10 osob za období 1993, 1994, kdy jde o osoby, které měly k 31. prosinci 1992 občanství České a Slovenské Federativní Republiky, ale narodily se v cizině, nikdy nežily v České republice ani v Slovenské republice a ani jejich rodiče před odchodem do ciziny neměli pobyt v České nebo Slovenské republice. Vzhledem k těmto skutečnostem proto nebylo možné podle zákona České národní rady č. 39/1969 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České socialistické republiky, určit, že jsou státními občany České republiky, a nebylo možné ani určit podle zákona Slovenské národní rady č. 206/1968 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství Slovenské socialistické republiky, že jde o občany Slovenské republiky.

Co se týče případů, kdy byla Ministerstvem vnitra prominuta podmínka stanovená v § 11 a § 12 odst. 3 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., zpráva uvádí, že evidence v tomto směru není vedena a vzhledem k počtu žádostí a rozsahu zjišťování požadovaných údajů je nereálné ji zpracovat. Pouze pokud jde o prominutí složení státoobčanského slibu podle § 12 odst. 3 cit. zákona se uvádí ve zprávě, že toto ustanovení se užívá zcela ojediněle a složení tohoto slibu je promíjeno jen osobám přestárlým a osobám zdravotně postiženým.

Ohledně případů využití volby státního občanství České republiky státními občany Slovenské republiky se ve zprávě praví, že tato volba probíhala do 30. června letošního roku a dosud bylo kladně vyřízeno cca 319 tis. podání. Takto nabylo státního občanství České republiky podle zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. (tj. žádosti podané koncem roku 1992) 65 tis. osob, podle § 18, 18a zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., tj. volbou občanství, 240 tis. osob a podle § 19 a 7 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., tj. udělením, 14 tis. osob. Současně bylo vydáno cca 100 zamítavých rozhodnutí ve věci udělení nebo volby občanství České republiky. Z těchto skutečností je zřejmé, že naprosté většině občanů Slovenské republiky, kteří požádali o české občanství, bylo vyhověno, neboť podmínky pro volbu a udělení občanství splnili.

II. II.

Z obecného hlediska lze státní občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný, na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti, spočívající zejména v právu fyzické osoby na ochranu ze strany státu na jeho území i mimo ně, v právu pobytu na jeho území a na právu účasti na jeho správě veřejných záležitostí. Povinností občana je především věrnost státu, závazek k jeho obraně, výkon určitých funkcí, ke kterým je povolán, a dodržování právních předpisů státu i mimo jeho území. Konkrétní obsah státního občanství je určen zákonodárstvím jednotlivého svrchovaného státu. Je výsostným právem státu určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství.

Státní občanství je jednoznačně institutem vnitrostátního práva, ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních věcí státu. Avšak důsledky státního občanství mají dopad i navenek vzhledem k tomu, že státní občanství zaručuje fyzické osobě, která je jeho nositelem, ochranu i na území jiného státu. V takovém případě samozřejmě může dojít ke střetu zájmů a institut státního občanství se tak dostává i do pozornosti mezinárodního práva. Mezinárodní aplikace uznání státního občanství v každém jednotlivém případě musí být založena na národním právu dotčeného státu, rozhodnutí státu o udělení svého vlastního občanství nemusí být mezinárodně přijímáno bez otázek. V případě Nottebohm Mezinárodní soudní dvůr judikoval, že „stát nemůže očekávat, že pravidla (upravující získání státního občanství), která zakotví, mají nárok na uznání jiným státem, pokud nejedná v souladu s všeobecným cílem právního závazku státního občanství, podle něhož je jedinec v „genuine“ (opravdovém) spojení se státem, který chrání své občany proti jiným státům“. (ICJ Rep, 1955 s. 23). Jinými slovy z mezinárodního pohledu nemusí být akceptován jiným státem případ udělení státního občanství fyzické osobě, která není v blízkém vztahu ke státu udělujícímu občanství. I když rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora zavazuje jen státy, které jsou účastny sporu, lze z pohledu obecného mezinárodního práva konstatovat, že s výjimkou aplikace některých mezinárodních smluvních závazků (úprava udělení občanství včetně stanovení kategorií osob, jimž může být občanství uděleno, podmínek a postupu udělování státního občanství, které musejí tyto fyzické osoby splnit), je záležitostí každého státu, který je určuje samostatně (Nottebohm case, ICJ Rep, 1955, s. 20).

III. III.

V souvislosti s ustanovením § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. navrhovatelé namítají jeho rozpor s čl. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky. Ustanovení § 6 cit. zákona upravuje způsob nabytí státního občanství České republiky prohlášením, a to osobami, které k 31. prosinci 1992 byly státními občany České a Slovenské Federativní Republiky, ale nebylo možné určit ani občanství České republiky ani občanství Slovenské republiky. Podle názorů navrhovatelů formulace § 6 cit. zákona připouští, aby podle něj české státní občanství pouhým prohlášením nabyli cizí státní příslušníci. Dále uvádějí, že „k 1. lednu 1969 a k 31. prosinci 1992 tedy bylo vyloučeno, aby někdo byl československým státním občanem a nebyl zároveň státním občanem České (nebo Slovenské) republiky. Neexistovala množina jednotlivců, kteří by byli československými státními občany a kteří by nebyli zároveň českými nebo slovenskými státními občany“. Toto tvrzení však neobstojí. Ustanovení § 6 cit. zákona totiž není ve svém znění aplikovatelné na cizince (tedy osoby s cizí státní příslušností), protože základní podmínkou pro použití tohoto ustanovení je státní občanství České a Slovenské Federativní Republiky existující k 31. prosinci 1992. V úvahu by připadala pouze taková právní situace, kdy by státní občan České a Slovenské Federativní Republiky byl současně i státním občanem jiného státu (tedy bipolita). Z hlediska ustanovení § 6 cit. zákona však nepřipadá v úvahu námitka cizího státního občanství, protože toto ustanovení neobsahuje nové nabytí státního občanství udělením cizinci, kdy musí být splněna podmínka propuštění z původního státního svazku, ale pouze potvrzení existujícího původního státního občanství České a Slovenské Federativní Republiky a jeho transformaci ve státní občanství České republiky. Existence druhého (cizího) státního občanství není v daném případě rozhodující.

Důležité je však odpovědět na otázku, zda k 31. prosinci 1992 mohly existovat fyzické osoby, které byly státními občany České a Slovenské Federativní Republiky, aniž bylo určeno jejich státní občanství České republiky nebo Slovenské republiky. Rozborem předchozích právních úprav ohledně nabývání a pozbývání státního občanství lze bezpochyby dospět k závěru, že takový právní stav byl reálně možný. Institut státního občanství České socialistické republiky byl konstituován zákonem České národní rady č. 39/1969 Sb. Podle § 2 odst. 1 cit. zákona byl státním občanem republiky ten, který měl k 1. lednu 1969 státní občanství Československé socialistické republiky, jestliže se narodil na území České socialistické republiky. Podle § 2 odst. 2 cit. zákona byl státním občanem České socialistické republiky i státní občan Československé socialistické republiky, který se narodil v cizině, jestliže byl k 1. lednu 1969 přihlášen k trvalému pobytu na území České socialistické republiky, eventuálně jestliže před odchodem do ciziny měl on anebo jeho rodiče na území České socialistické republiky poslední trvalý pobyt. Zákon České národní rady č. 39/1969 Sb. však obsahuje i ustanovení (ve svém § 3) řešící situaci fyzických osob, které měly státní občanství Československé socialistické republiky, ale státní občanství (České republiky nebo Slovenské republiky) nebylo možné určit. Uvedený právní stav, tedy existence státního občanství Československé socialistické republiky, aniž by bylo možno určit státní občanství České socialistické republiky nebo Slovenské socialistické republiky, mohl reálně existovat, neboť státní občanství národní republiky se tvořilo v roce 1969 dodatečně. Podle předchozích právních úprav (zákon č. 194/1949 Sb., o nabývání a pozbývání československého státního občanství) se státní občanství nabývalo narozením na území Československé republiky z rodičů, kteří jsou občany (základní způsob - § 1 odst. 1 cit. zákona), a to i tehdy, jestliže dle § 1 odst. 1 cit. zákona se dítě narodilo v cizině, byli-li otec i matka občany Československé republiky. Za této podmínky mohla fyzická osoba mít československé občanství (podle zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. i státní občanství Československé socialistické republiky a následně i České a Slovenské Federativní Republiky), ale nebyly splněny i podmínky trvalého pobytu u ní ani u rodičů. I u těchto rodičů totiž mohlo československé státní občanství vzniknout „zděděním“ po předcích. Podle ustanovení § 3 zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. mohly tyto fyzické osoby nabýt státního občanství České socialistické republiky prohlášením. Toto prohlášení je však právem fyzické osoby, v daném případě státního občana Československé socialistické republiky, nikoliv jeho povinností. Současně nutno ovšem zdůraznit, že citovaná právní úprava nestanovila žádnou lhůtu pro výkon tohoto práva a nestanovila ani právní následky pro případné nevyužití daného práva. Z těchto skutečností lze potom snadno vyvodit, že právo prohlášením nabýt státní občanství České socialistické republiky bylo stanoveno jako právo časově neomezené a plynutím času nezanikající. Je tedy zřejmé, že může existovat právní stav, kdy fyzická osoba má státní občanství Československé socialistické republiky (a posléze i České a Slovenské Federativní Republiky) a současně nemá státní občanství České republiky nebo Slovenské republiky, a kdy za současného práva tedy může prohlášením určit, zda jeho národní občanství je vázáno k České nebo Slovenské republice. Tuto právní úpravu potom beze zbytku převzal i zákon České národní rady č. 40/1993 Sb.

Nelze proto souhlasit s tvrzením navrhovatelů, že prohlášením podle § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. může státní občanství České republiky nabýt kterýkoliv cizinec. Vždy musí být vyjádřena vazba na původní stát (Českou socialistickou republiku, Československou socialistickou republiku, Českou a Slovenskou Federativní Republiku) a tato vazba musí být nepřetržitá a trvající i z hlediska zásady cives origo facit. V rámci prohlášení se nezkoumá otázka eventuálně jiného státního občanství, které mohla fyzická osoba získat, protože se zde vychází z právního základu existence státního občanství České a Slovenské Federativní Republiky a je pouze konkretizováno občanství nově vzniklé České republiky. Podmínka propuštění z jiného státoobčanského svazku, jak již řečeno výše, není zkoumána, protože se zde nejedná o nově udělované občanství. Nutno též připomenout, že zpráva Ministerstva vnitra potvrdila, že se jedná o zcela výjimečné případy (maximálně 10 osob v průběhu jednoho roku).

Z uvedených skutečností potom nelze nijakým způsobem dovodit, že ustanovení § 6 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. je v rozporu s ustanovením čl. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., protože k 1. lednu 1969 i k 31. prosinci 1992 existoval právní stav, který umožňoval podle § 3 zákona České národní rady č. 39/1969 Sb. státním občanům Československé socialistické republiky s časově neomezeným právem zvolit si prohlášením státní občanství České socialistické republiky.