Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2005 ve věci návrhu na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a na zrušení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

Ústavnímu soudu byl dne 21. srpna 2002 doručen návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatel“) na zrušení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v tehdy platném znění.

Navrhovatel rozebral obsah ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb. Uvedl, že toto ustanovení upravuje a demonstrativním výčtem definuje, co se rozumí pod pojmem veřejného prostranství. Tato zákonná úprava je nová, v předchozích úpravách obecního práva obdobné ustanovení chybělo. V § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, bylo v den podání návrhu definováno veřejné prostranství pro účely tzv. zvláštního užívání veřejného prostranství.

Rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem spatřuje navrhovatel v jejich kolizi s čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Obě napadená ustanovení podle navrhovatele výrazným způsobem zasahují do vlastnického práva garantovaného českým ústavním pořádkem. Definici veřejného prostranství v zákoně o obcích a v zákoně o místních poplatcích považuje navrhovatel za příliš širokou, neboť připouští, aby byl za veřejné prostranství prohlášen i soukromý pozemek, pokud splňuje zákonem stanovené podmínky, a to dokonce i bez souhlasu vlastníka dotčeného pozemku. Podle navrhovatele by takovéto prohlášení soukromého pozemku za veřejné prostranství mělo charakter protiústavního omezení vlastnického práva. Vlastnické právo je podle navrhovatele právem, které nesmí být nikterak porušeno. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Prohlášení pozemku za veřejné prostranství není ovšem s žádnou náhradou spojeno. Navrhovatel dále odkázal na skutečnost, že podle zákona o místních poplatcích obec sama pro účely poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa mající povahu veřejného prostranství, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.

Ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb. (pozn. ve znění v době podání návrhu) stanoví obecnou povinnost platit poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství. Určení míst, z jejichž zvláštního užívání vzniká poplatková povinnost, je výhradně na obci. Protože vlastník pozemku označeného obcí jako veřejné prostranství není od poplatku za zvláštní užívání takového pozemku osvobozen, není vyloučeno, že poplatková povinnost vznikne i samotnému vlastníkovi, který veřejné prostranství sám využívá způsobem odpovídajícím tzv. zvláštnímu užívání. „Pokud by byl vlastník povinen navíc platit ze svého pozemku za jeho užívání poplatek obci, která sama stanovila, že se jedná o veřejné prostranství, jednalo by se zřejmě o velmi absurdní situaci.“

Ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb. považuje navrhovatel za protiústavní dále proto, že porušuje princip rovnosti vlastnického práva. Podle Listiny má vlastnické právo stejný zákonný obsah a ochranu. Protože obec může vymezit jako veřejné prostranství i tzv. „jiné prostory“, je tím dána obci velká a nepřiměřená diskrece. Vzhledem ke skutečnosti, že tak může obec činit libovolně, je možné, že z obdobných pozemků jeden bude za vedlejší prostranství prohlášen, a jiný nikoli. Navíc tím může být podle navrhovatele též porušeno právo na podnikání, neboť by na soukromém pozemku prohlášeném za veřejné prostranství byli uživatelé nuceni platit poplatek, zatímco na jiných pozemcích nikoliv.

Závěrem navrhovatel zdůraznil, že napadené ustanovení § 34 zákona o obcích bylo přijato jako poslanecký pozměňovací návrh, tedy nešlo o úmysl zákonodárce způsobit tak výrazný zásah do vlastnického práva. Proto navrhl, aby Ústavní soud nálezem napadená ustanovení zrušil pro jejich rozpor s čl. 11 Listiny.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení II.

K výzvě Ústavního soudu podala podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) vyjádření Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky jako účastníci řízení.

Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je definice veřejného prostranství obsažená v § 34 zákona č. 128/2000 Sb. (dále též „zákon obcích“) nová, v předchozím obecním zřízení se nevyskytovala. Úmyslem zákonodárce při přijetí tohoto ustanovení bylo odstranit mezeru spočívající v neexistenci definice pojmu veřejného prostranství. Tento pojem je používán v přibližně 138 právních předpisech a vyskytoval se, bez bližšího vymezení, též v předchozím obecním zřízení [zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Napadená úprava není omezením vlastnického práva vlastníka takovéhoto prostoru. Zvláštní režim veřejného prostranství působí v zásadě vůči třetím osobám, kterým např. ukládá či zakazuje určité chování, upravuje platbu místního poplatku z jeho užívání, odstraňování komunálního odpadu z těchto prostor atd. Zákon o obcích byl schválen Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 8. března 2000 a Senátem Parlamentu České republiky dne 12. dubna 2000, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Zákonodárný sbor přijal tento zákon v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Z vyjádření Senátu Parlamentu České republiky vyplývá, že v průběhu obecné rozpravy v Senátu byla diskutována celá řada ustanovení zákona o obcích, ale ústavnost navrhovatelem napadeného § 34 nebyla nikým zpochybněna. Návrh zákona o obcích byl schválen dne 12. dubna 2000 hlasy 42 senátorů z přítomných 69. Vlastní zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, byl schválen Českou národní radou v roce 1990, tedy v době před ustavením Senátu Parlamentu České republiky. K obsahu návrhu Senát uvedl, že definice obsažená v § 34 zákona o obcích vymezuje pojem veřejného prostranství pro potřeby výkonu kompetencí, které jsou obcím svěřeny zákonem. Je to kupříkladu rozhodování obcí v souvislosti s označováním veřejných prostranství, oprávnění ukládat na základě obecně závazných vyhlášek povinnosti k ochraně místních záležitostí veřejného pořádku, k ochraně životního prostředí a udržování čistoty, jakož i oprávnění ukládat pokuty za správní delikty související s udržováním pořádku na veřejných prostranstvích. Obec zde vystupuje nikoliv jako právnická osoba soukromého práva, ale jako veřejnoprávní korporace ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), jejímž úkolem je chránit zájmy svých občanů a zájem veřejný. Podstatou těchto kompetencí je právní regulace chování osob v prostorách přístupných na území obce každému bez omezení, a to v případech, kdy, v souladu se zákonem, je na této regulaci veřejný zájem. Určení pozemku jako veřejného prostranství není ponecháno na libovůli obce. Pro označení pozemku jako veřejného prostranství nemůže být rozhodující vlastnický vztah, ale jedině jeho povaha umožňující fakticky přístup na pozemek každému z důvodu absence omezujících zásahů ze strany vlastníka. Pouze při splnění této podmínky jsou ze zákona naplněny znaky veřejného prostranství. Upřednostnění individuálního zájmu vlastníka veřejného prostranství by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na níž je veřejný zájem, a tak i k omezení výkonu územní samosprávy zaručené Ústavou. Slova „a další prostory přístupné bez omezení“, obsažená v napadeném ustanovení, nelze vyložit jinak, než že nejde o jakékoliv prostory, tj. „jiné prostory“, ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako „náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň“.

Účelem poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství, který má své historické kořeny, je zajistit prostřednictvím ekonomického tlaku obce, aby zvláštní, tj. omezené, užívání veřejného prostranství nebylo upřednostňováno před užíváním obecným. Je ovšem třeba připustit, že užívá-li vlastník veřejného prostranství pro svou vlastní potřebu veřejné prostranství zvláštním způsobem, placení poplatku by se nemuselo jevit „zcela spravedlivým“. Ale i vlastník takového pozemku by měl zvláštní způsob užívání pozemku volně přístupného každému omezit na nezbytně nutnou dobu nebo v souladu s právními předpisy změnit charakter pozemku jinými opatřeními. Na placení poplatku samotným vlastníkem pozemku lze též pohlížet jako na povinnost platit „zvláštní majetkovou daň“, od které může být za podmínek stanovených vyhláškou obce ve smyslu § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. poplatník osvobozen nebo mu může být poskytnuta úleva. Je na zvážení, zda takové osvobození či úleva by neměly být dány přímo zákonem.

III. Dikce napadeného ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, a zastavení řízení o návrhu na jeho zrušení III.

Navrhovatel napadl ústavnost § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. V době podání tohoto návrhu ustanovení § 4 odst. 2 uvedeného zákona znělo: „Veřejným prostranstvím podle tohoto zákona jsou zejména náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň, jakož i další prostory přístupné každému bez omezení.“.

Toto ustanovení bylo zrušeno zákonem č. 229/2003 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2004. Dosavadní odstavec třetí je, počínaje 1. 1. 2004, označen jako odstavec druhý. V době rozhodování Ústavního soudu ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. tedy zní:

Odstavec 1 téhož ustanovení pak zní:

Poznámka č. 4b) odkazuje na definici veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).

V důsledku vývoje právní úpravy po podání návrhu bylo ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. derogováno novelou zákona o místních poplatcích provedenou zákonem č. 229/2003 Sb. Účelem této novely bylo vztáhnout, počínaje její účinností, definici veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona o obcích i na zákon o místních poplatcích.

Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, jestliže zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. V tomto případě ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, bylo zrušeno před meritorním rozhodnutím Ústavního soudu. Současné ustanovení § 4 odst. 2 uvedeného zákona je ustanovením zcela jiným. Ústavní soud proto postupoval podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a řízení o této části návrhu zastavil.

Další řízení před Ústavním soudem se tedy zredukovalo toliko na řízení o ústavnosti § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).

IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele IV.

Návrh byl podán skupinou čtyřiceti tří poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a je tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Na straně navrhovatele jsou tedy splněny podmínky aktivní legitimace.

V. Ústavní konformita legislativního procesu V.

Ústavní soud je povinen, v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, v řízení o kontrole norem především posoudit, zda napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Podle údajů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, veřejně přístupných na internetových stranách Poslanecké sněmovny (http://www.psp.cz), byl návrh zákona o obcích předložen Poslanecké sněmovně vládou České republiky dne 17. listopadu 1999. Během projednávání návrhu zákona byl mj. předložen pozměňovací návrh poslance L. Š., kterým bylo do návrhu zákona vloženo ustanovení § 34. Návrh zákona byl schválen usnesením Poslanecké sněmovny č. 868 ze dne 8. března 2000. Z přítomných 184 poslanců se vyslovilo 149 pro návrh a 30 poslanců bylo proti. Návrh zákona o obcích byl poté schválen dne 12. dubna 2000 hlasy 42 senátorů z přítomných 69 senátorů (usnesení č. 333) a podepsán prezidentem republiky dne 4. května 2000. Návrh zákona byl publikován ve Sbírce zákonů jako č. 128/2000 Sb. Zákon č. 128/2000 Sb. včetně napadeného ustanovení § 34 tohoto zákona byl přijat a vydán předepsaným způsobem.

VI. Text ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), navrženého ke zrušení VI.

Napadené ustanovení § 34 zákona o obcích zní: