Ministerstvo práce a sociálních věcí má ze všech uvedených hledisek za to, že návrh skupiny senátorů na zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, není důvodný, a navrhuje proto jeho zamítnutí.
Ministerstvo pro místní rozvoj uvádí ve svém vyjádření, že návrh skupiny senátorů na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, není důvodný, a navrhuje, aby byl zamítnut.
Návrh především nebere podle jeho názoru v úvahu specifickou povahu bydlení, které jako jedna ze základních potřeb má svou nezastupitelnou hodnotu. Řešení bytových potřeb občanů je zájmem soukromým i veřejným a nelze je přenechat jen živelnému působení trhu. Proto musí být trh s byty státem usměrňován. Tento princip státní bytové politiky je v souladu s právem na bydlení, které je obsaženo zejména v Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, jakož i v dalších mezinárodních dokumentech. Deregulaci nájemného včetně cen za služby spojené s bydlením je nezbytné spojit s realizací celkové koncepce bytové politiky státu.
Ministerstvo pro místní rozvoj má za to, že regulaci nájemného je třeba posuzovat v kontextu s dosavadním vývojem a současným stavem právní úpravy nájmu bytu. V roce 1991 bylo v rámci rozsáhlé novelizace občanského zákoníku přistoupeno k nové právní úpravě nájmu bytu. Byl odstraněn dosavadní direktivní způsob hospodaření s byty, nerovné postavení vlastníků domů a provedeny další úpravy směřující k větší smluvní volnosti nájemních vztahů. Současně však bylo považováno za nezbytné umožnit jednostrannou úpravu výše nájemného s cílem dosažení rovnovážné tržní hladiny nájemného. Jiný přístup by s ohledem na smluvní charakter nájmu bytu vedl u transformovaných nájmů k zablokování stávajících cen bez možnosti další deregulace. Vzhledem k tomu, že nájemné nebylo v podstatě od roku 1964 zvyšováno, byla disproporce mezi nájemným vybíraným na základě platných nájemních vztahů a nájemným tržním značná. Účelem platné právní úpravy je umožnit nájemcům postupné překonávání rozdílu mezi výší původně sjednaného nájemného a výší přepokládaného rovnovážného nájemného při současném zohlednění zájmů pronajímatelů na postupném narovnávání cen. Protože občanský zákoník jako stabilní norma, která by neměla podléhat častým změnám, není optimální pro podrobnější úpravu sjednávání cen nájemného, bylo do zákona začleněno zmocnění k vydání zvláštního předpisu, který by oblast cen nájemného upravoval.
Toto pojetí se dle Ministerstva pro místní rozvoj zákonitě promítá i do oblasti ceny za bydlení, kterou je ve smyslu § 877 občanského zákoníku také nájemné. Za současné situace má pronajímatel na trhu nájemního bydlení svou nabídkou určité monopolní postavení. Pružnost nájemního sektoru s cenově dostupnými byty je pro nájemce velmi omezená, neboť zpravidla nenalezne jiné nájemní bydlení s nájemným odpovídajícím jeho možnostem, i když je ochoten svůj byt vyměnit za menší, odpovídající jeho možnostem. Tato situace, která u nás trvá několik desetiletí, neumožňuje nájemcům využít hospodářské soutěže ke sjednání ceny, která by odpovídala kvalitě služby a schopnosti poptávky. Bylo proto zapotřebí nezbytné míry zásahu státu do smluvní volnosti při stanovení cen nájemného. Regulace nájemného byla v minulosti prováděna direktivním způsobem jednak předpisy o tzv. stop nájemném, jednak pevnými a jednotnými cenami stanovenými podle kategorie bytu. Regulace sama o sobě však nemůže být protiústavní, regulace cen je uplatňována u celé řady dalších cen v našem právním řádu stejně jako v drtivé většině platných právních úprav v zahraničí. Typicky pak nájemné z bytů je i v zahraničí ve většině států v určité míře regulováno.
Současný způsob regulace nájemného neurčuje konkrétní ceny, které pronajímatel sjednává s nájemcem, ale stanoví pravidla pro jejich sjednávání v závislosti na způsobu financování výstavby a rozlišuje mezi dříve uzavřenými smlouvami a novými smlouvami, které se sjednávají s novými nájemci, kde regulace neplatí. U dříve uzavřených smluv bylo nutné respektovat požadavek právní jistoty účastníků existujících občanskoprávních vztahů a zajistit dostatečnou stabilitu těchto právních vztahů před zásahy státní moci a v neposlední řadě i jejich kontinuitu. Ta byla zajištěna ustanovením § 871 občanského zákoníku transformační povahy, na základě kterého se dosavadní právo osobního užívání k bytům přeměnilo na nájem bytu. Současně bylo třeba zajistit, aby nájem bytu byl chráněn do doby, než dojde k vytvoření plně fungujícího trhu s byty.
Ministerstvo pro místní rozvoj má za to, že z výše uvedeného vyplývá, že v žádném případě nejde o porušení rovnosti subjektů vlastnického práva ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť regulace cen je vázána na byty, a nikoli na osoby.
Pokud se jedná o rozpor s článkem 4 odst. 1, 2, 3 a 4, zákonné zmocnění obsažené v občanském zákoníku je právě tím ustanovením, které má na mysli zmíněný článek Listiny, aby byl zachován soulad právního řádu s Listinou.
Úprava nájemného v nájemních vztazích vzniklých z práva užívání bytů nezasahuje podle názoru Ministerstva pro místní rozvoj do podstaty práva vlastnit majetek, držet jej, disponovat s ním a brát z něj požitky. Vlastník, který disponuje s domem s nájemními byty, bere na sebe břímě povinností vyplývajících z platné právní úpravy nájemního vztahu. Tento vztah je chráněn, a jak již bylo výše uvedeno, postupná deregulace je v zájmu vlastníka, neboť neumožněním jednostranných úprav výše nájemného by došlo k jeho zmrazení.
Podle článku 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Souvislost s vyhláškou č. 176/1993 Sb. není v tomto případě zcela zřejmá. Podmínky uvolnění obsazených bytů jsou dány občanským zákoníkem, a nikoli vyhláškou a u volných bytů je jejich další využití zcela věcí vlastníka.
K otázce, zda je platná právní úprava v rozporu s čl. 30 odst. 2 Listiny, ministerstvo konstatuje, že regulace výše nájemného je vázána na byt, a nikoli na osobu, a proto nelze říci, že dochází ke zvýhodňování určité skupiny osob.
Potřebné zmocnění k vydání zvláštního předpisu k regulaci nájemného z bytů a úhrad za plnění poskytovaná s užíváním bytu obsahuje přímo občanský zákoník. Vydání napadené vyhlášky je v souladu se zákonem o cenách a zákonem o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. O tom, že v naší republice dosud neexistuje zcela funkční trh bytů, jistě nikdo nepochybuje. Proto třeba považovat za správné, že nájemné je regulováno zvláštním předpisem a zařazeno do Seznamu zboží s regulovanými cenami. Obdobná regulace je předmětem vyhlášky č. 176/1993 Sb. a vyhlášky č. 85/1997 Sb., o nájemném z bytů pořízených v družstevní bytové výstavbě a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním těchto bytů, i pro zmiňované družstevní byty.
Ministerstvo pro místní rozvoj upozorňuje na to, že není bez zajímavosti, že podle § 696 občanského zákoníku zvláštní předpis upraví případy, v nichž může pronajímatel zvýšit nájemné jednostranným právním úkonem. Bude-li tento zvláštní předpis zrušen, aniž by byl dosavadní systém nahrazen novou právní úpravou, pak zůstane nájemné z bytů prakticky zmrazeno na úrovni stávajících nájemních smluv. Nastane tedy situace, která je v přímém protikladu s cílem, kterého zcela zřejmě chtěli navrhovatelé dosáhnout.
Konečně pak argumentem, nikoliv právním, přesto však dokreslujícím, je podle názoru Ministerstva pro místní rozvoj skutečnost, že vláda připravuje v souladu s novou koncepcí bytové politiky schválenou dne 18. 10. 1999 návrh nového zákona o nájemném, který by s účinností od 1. 1. 2002 zrušil dosavadní administrativní a tvrdou (absolutní) regulaci nájemného z bytů a nahradil ji již standardním systémem smluvní ceny. Tento systém umožní samostatný a tržně autentický vývoj ceny nájemného, současně však účinnou ochranu nájemce jako spotřebitele před nepřiměřenými cenovými skoky a nepřiměřenými požadavky pronajímatele. Příprava zákona je inspirována německou právní úpravou.
Z těchto všech důvodů je Ministerstvo pro místní rozvoj toho názoru, že je nezbytné, aby Ústavní soud shora uvedený návrh senátorů zamítl.
Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. byla vydána na podkladě ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., podle kterého Federální ministerstvo financí, Ministerstvo financí České republiky a Ministerstvo financí Slovenské republiky vydají společně obecně závazné právní předpisy k metodice sjednávání cen, k vymezení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu získaného porušením cenových předpisů, k postupu při regulaci cen, cenové evidenci, poskytování cenových informací a k cenové kontrole. Zákonem č. 135/1994 Sb. bylo citované ustanovení § 20 sice vypuštěno, vypuštění tohoto ustanovení nemůže však mít samo o sobě za následek protiústavnost napadené vyhlášky proto, že již nemá oporu v zákonném zmocnění. Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu, a to zejména v situaci, kdy toto zmocnění, a to v tomto směru duplicitně, je obsaženo i v pozdějším zákoně České národní rady č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, a to v jeho ustanovení § 2 odst. 2.
Pokud jde o věcné aspekty, podle názoru Ústavního soudu cíl ochrany nájemníků, a to i pokud jde o zvyšování nájemného, je kontinuitně sledován již od 20. let (zákony č. 275/1920 Sb., č. 130/1922 Sb. a č. 44/1928 Sb. - plné znění posléze uvedeného zákona bylo vyhlášeno vyhláškou ministra sociální péče č. 62/1934 Sb.) a posléze i v poválečném období, kupř. vydáním občanského zákoníku č. 141/1950 Sb., č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V této souvislosti neobstojí jako relevantní odkaz navrhovatelů na to, že Parlament ČR nezařadil právo na bydlení do kategorie základních práv a svobod, naopak všechny dosavadní úpravy jeví se být v souladu s tím, co bývá v mezinárodních smlouvách o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika podle čl. 10 Ústavy bezprostředně vázána, označováno jako „právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek“ (čl. 11 odst. 1 Paktu). Obdobně řeší otázku bydlení i čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 4 Dodatkového protokolu k Chartě, jež byly Českou republikou ratifikovány a vyhlášeny (čl. 10 Ústavy). Právo na dostatečné (přiměřené) bydlení (čl. 11 odst. 1 Paktu) zahrnuje podle Obecných poznámek Výboru pro hospodářská, sociální a kulturní práva č. 4 z roku 1991 mimo jiné i aspekt schopnosti placení nájmu. Výše úhrady nájmu jednotlivcem nebo náklady na užívání bytu by měly být na takové úrovni, jež neohrožuje nebo nepodkopává uspokojování jiných podstatných potřeb. Smluvní státy by měly obecně postupovat tak, aby procento nákladů připadajících na bydlení nebylo v nepoměru k příjmům. Smluvní státy by proto měly upravit příspěvky na nájem ve prospěch těch, kteří nemají prostředky na placení nájmu, i modality a výši úhrady nájmu, které věrně reflektují potřeby v této otázce. V souladu s principem respektování schopnosti platit nájem by měli být nájemníci chráněni vhodnými opatřeními proti excesivním nájmům nebo proti excesivnímu zvyšování nájmu. Toto právo zakotvené v čl. 11 Paktu považuje Ústavní soud z uvedených důvodů za nezpochybnitelné, za cíl, k němuž ve znění tohoto článku i náš stát je povinen podnikat „odpovídající kroky“. Srovnatelná práva, byť zúžená ve prospěch rodiny, resp. starých osob, obsahují čl. 16 Evropské sociální charty (Právo rodiny na sociální, právní a hospodářskou ochranu), jež se stala pro Českou republiku platnou dne 3. 12. 1999 a byla vyhlášena pod č. 14 Sbírky mezinárodních smluv, a čl. 4 odst. 2 písm. a) (Právo starých osob na sociální ochranu) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě z 5. 5. 1998, který vstoupil pro Českou republiku v platnost dne 17. 12. 1999 a byl publikován ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 15/2000. Obdobnou problematikou se ostatně zabýval i Evropský soud pro lidská práva, a to konkrétně v případě Mellacher a ost. v. Rakousko (19. 12. 1989, A - 169). V rámci svého rozhodnutí, v němž neshledal porušení čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě v případě stížnosti několika vlastníků nemovitostí proti zavedení regulace, a tedy i faktickému snížení nájemného, tento soud vyslovil některé obecné závěry aplikovatelné i v daném případě. Především dospěl k závěru, že opatření směřující k regulaci nájemného nelze považovat za formální ani faktické vyvlastnění, neboť zde nedošlo ani k převodu majetku stěžovatelů, ani nebyli zbaveni práva jej užívat, pronajímat nebo prodávat. Napadená opatření, která je nepochybně zbavila části výnosu z jejich majetku, lze za daných okolností chápat jako kontrolu užívání tohoto majetku. Druhý odstavec čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 poskytuje státům právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem („general interest“). Takové zákony jsou obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, která se v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské politiky. Aby bylo možno takovou politiku uskutečňovat, legislativa musí mít široký prostor k úvaze (hodnocení) („margin of appreciation“), a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření. Jak soud zdůraznil v případě James and others, zasahování státu musí respektovat princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy („fair balance“) mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. Hledání této rovnováhy se promítá do struktury čl. 1 jako celku, a tudíž i do čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, jinými slovy, musí zde existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.
Je pravdou, že Listina, coby ústavní zákon, neuvedla mezi vyhlášenými sociálními právy výslovně právo na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení. Tato okolnost však nikterak nediskvalifikuje ústavní relevanci tohoto práva zakotveného v uvedených mezinárodních smlouvách. V souladu s ustáleným principem jsou ústavní a smluvní katalogy lidských práv komplementární a působí ve vzájemné harmonii. Tento princip explicitně vyjadřují jak jednotlivé mezinárodní smlouvy o lidských právech, tak i moderní ústavy. Lze uvést čl. 60 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který stanoví, že „Nic v této Úmluvě nebude vykládáno tak, jako by omezovalo nebo rušilo lidská práva a základní svobody, které mohou být uznány zákony každé Vysoké smluvní strany nebo každou jinou Úmluvou, jíž je stranou“, stejně jako čl. 32 Evropské sociální charty, podle něhož „Ustanovení této Charty nebudou na újmu těm ustanovením domácího práva nebo jakékoli dvoustranné nebo mnohostranné smlouvy, které již platí nebo vstoupí v platnost, podle kterých je chráněným osobám poskytováno příznivější zacházení“. Mezi ústavními texty lze uvést např. Ústavu Ruské federace z r. 1993, jejíž čl. 55 uvádí, že ústavní katalog základních práv a svobod nesmí být vykládán způsobem, který by popřel nebo omezil ostatní všeobecně uznané práva a svobody. Obdobná ustanovení obsahují např. čl. 43 arménské ústavy z r. 1996 nebo čl. 17 odst. 2 albánské ústavy z r. 1998. Z uvedeného principu plyne, že neuvedení určitého práva (v tomto případě práva na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení) v Listině nesmí být vykládáno jako omezení tohoto práva zaručeného jednotlivci podle mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, přičemž má jednotlivec zaručeno „příznivější zacházení“ (v tomto případě podle mezinárodní smlouvy).
Zcela stranou podstaty věci zde jde proto v této souvislosti argumentace navrhovatelů, že vyhláška č. 176/1993 Sb. chrání pouze skupinu nájemců v bytech s regulovaným nájemným, a zakládá tak rozdíl a nerovnost mezi vlastníky domů s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným, a vlastníky domů s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran, stejně jako mezi nájemci bytů v domech s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným, a nájemci bytů v domech s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran. To, že napadená vyhláška vzhledem k ustanovení § 2 odst. 2 písm. a), b) vylučuje regulaci nájemného v tomto ustanovení taxativně vymezených případech, lze považovat podle názoru Ústavního soudu za zcela přirozené a logické, neboť v obou zde vymezených případech jde o „vstupy“ do smluvního vztahu, vstupy řídící se v podstatě principem smluvní autonomie. Kdyby tomu tak v zásadě nemohlo a nesmělo být, potom by kupř. právo podnikat v oblasti nájemního bydlení, tedy právo, jež ve své všeobecné podobě je zakotveno v čl. 26 odst. 1 Listiny, bylo pouhým „právem na papíře“.
Podle názoru Ústavního soudu princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy byl však v projednávané věci dotčen v jednom ze základních momentů, jenž nelze oddělit od napadené vyhlášky jako celku, a to potud, že napadenou vyhláškou nebyl vzat zřetel na proces destrukce vlastnického práva po únoru 1948. Již občanský zákoník č. 141/1950 Sb. zavedl rozlišení mezi tzv. osobním a soukromým vlastnictvím (§ 105, 106) a v ustanovení § 110 zakotvil ideologický slogan o tom, že vlastnické poměry k půdě jsou založeny na zásadě „půda patří těm, kdož na ní pracují“. Proces destrukce vlastnického práva byl prohlouben přijetím občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., jenž zavedl institut tzv. osobního užívání bytů, jiných místností a pozemků, posunul úpravu soukromého vlastnictví mezi závěrečná ustanovení a i v dalších směrech omezil a zpochybnil vlastnické právo způsobem odporujícím obecným právním zásadám uznávaným civilizovanými národy. K uvedenému procesu destrukce výrazně přispěla i podzákonná úprava nájemného obsažená ve vyhláškách č. 411/1950 Ú. l., č. 371/1952 Ú. l., č. 60/1964 Sb. a č. 217/1988 Sb. Zatímco totiž prvorepublikové zákonodárství v této oblasti upravovalo pouze zvyšování nájemného, aniž by se jinak dotklo výše již smluveného nájemného, vyhláška Ministerstva práce a sociální péče č. 411/1950 Ú. l., o úpravě nájemného z bytů a jiných místností dokončených po 5. 5. 1945, v ustanovení § 2 kategoricky stanovila, a to jako základní ustanovení, že nájemné lze požadovat a platit toliko ve výši určené podle této vyhlášky. Vyhláška ministra financí č. 371/1952 Ú. l., o odvádění nájemného z budov na zvláštní účty u státních spořitelen, učinila pak z vlastníka spíše rukojmího v rukou státu, když v ustanovení § 1 stanovila povinnost vlastníka budovy za v tomto ustanovení blíže vymezených podmínek založit u státní spořitelny zvláštní účet nájemného, v ustanovení § 4 povinnost vlastníka odvádět vybrané čtvrtletní nebo měsíční nájemné spořitelně na tento zvláštní účet a v ustanovení § 5 s touto povinností vlastníka korespondující povinnost spořitelny s tím, že v ustanoveních § 10 a 11 byly současně stanoveny podmínky pro uvolňování částek potřebných na úhradu nákladů na opravy budovy, placení vlastníkových veřejnoprávních závazků apod. Povinnost odvádění nájemného na zvláštní účty nájemného byla ponechána i vyhláškou Ministerstva financí, cen a mezd České socialistické republiky č. 217/1988 Sb. Všechna tato omezení vlastnického práva, jež byla vyvolána tendencí politického systému zlikvidovat tzv. soukromé vlastnictví jako potenciální zdroj určité ekonomické autonomie, vedla k tomu, že od 50. let začalo v masivních rozměrech docházet k darováním, zejména nájemních, domů jejich vlastníky státu, což v podmínkách fungujícího demokratického státu je stěží představitelné. Naopak po listopadových událostech roku 1989 a po vydání zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, byly rovněž ve značném počtu případů uplatněny restituční nároky na vrácení těchto objektů jejich bývalým vlastníkům, resp. jejich právním nástupcům. Je všeobecně známou skutečností, že nespočet těchto nemovitostí byl těmto bývalým vlastníkům, resp. jejich právním nástupcům vydán ve značně zchátralém stavu, takže určité kategorie vlastníků, tedy zejména vlastníků nájemních domů, nemohly dostát ani své základní povinnosti pronajímatele obsažené v ustanovení § 687 odst. 1 občanského zákoníku. Při řešení disproporce mezi kontinuitní ochranou nájemníků a konstatovanými destruktivními vlomy do vlastnického práva v období 50. - 80. let postupovala tedy napadená vyhláška zcela jednostranně. Aby již konstatovaným povinnostem vlastníci nájemních domů mohli dostát a aby se tak reálně dostalo ke slovu i právo jednotlivce na řádné bydlení ve smyslu čl. 11 Paktu, mohla být kupříkladu zvolena cesta, kterou šlo již prvorepublikové zákonodárství, které v ustanovení § 9 odst. 4 zákona č. 32/1934 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňovalo zvýšení nájemného z důvodu úhrady nákladu učiněného na občasné nebo mimořádné nutné opravy a obnovy domu.
Následující stránka