Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/23 ve věci návrhu na zrušení § 23a odst. 3 poslední věty zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Před Krajským soudem v Ostravě (dále „krajský soud“ nebo „navrhovatel“), za který jedná předsedkyně senátu 38 A JUDr. Monika Javorová, probíhá pod sp. zn. 38 A 6/2022 řízení o žalobě spolku Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu (dále „žalobce“) proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 30. 6. 2022 č. j. 10/2018-510-RK/76, kterým bylo částečně změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí Ministerstva dopravy, odboru infrastruktury a územního plánu, ze dne 25. 10. 2017 č. j. 564/2014-910-IPK/38, jímž byla povolena stavba „Silnice R48 Frýdek-Místek, obchvat“ v rozsahu pěti stavebních objektů.
2. 2. Z vyžádaného soudního spisu Ústavní soud zjistil, že stavební řízení bylo zahájeno 29. 8. 2014 a týká se části obchvatu města Frýdek-Místek v celkové délce 370 metrů. Prvostupňové stavební povolení Ministerstva dopravy bylo vydáno dne 24. 2. 2015, č. j. 564/2014-910-IPK/14.
3. 3. Ministerstvo životního prostředí vydalo dne 6. 2. 2017 pod č. j. 2143/580/16, 63940/ENV speciální závazné stanovisko podle § 23a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o EIA“). Institut speciálního závazného stanoviska pro tzv. prioritní dopravní stavby byl do právního řádu zakotven zákonem č. 256/2016 Sb., kterým se mění zákon o EIA s účinností od 5. 8. 2016.
4. 4. Prvostupňové stavební povolení bylo na základě rozkladu žalobce zrušeno rozhodnutím ministra dopravy ze dne 19. 7. 2017 č. j. 31/2015-510-RK/48 a věc byla vrácena Ministerstvu dopravy k dalšímu řízení.
5. 5. Nové (v bodě 1 uvedené) stavební povolení ze dne 25. 10. 2017 napadal žalobce rozkladem ze dne 27. 11. 2017. Ministr dopravy rozklad zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil rozhodnutím ze dne 19. 11. 2018 č. j. 10/2018-510-RK/33.
6. 6. Krajský soud následně rozsudkem ze dne 13. 8. 2019 č. j. 39 A 5/2019-86 zamítnul žalobu, kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017 a rozhodnutí ministra dopravy ze dne 19. 11. 2018.
7. 7. Žalobce podal dne 16. 9. 2019 kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 3. 2022 sp. zn. 5 As 333/2019-92 zrušil rozhodnutí krajského soudu ze dne 13. 8. 2019 i rozhodnutí ministra dopravy o rozkladu žalobce ze dne 19. 11. 2018.
8. 8. V mezidobí došlo přijetím zákona č. 413/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, k zakotvení nyní napadeného ustanovení § 23a odst. 3 věty poslední zákona o EIA.
9. 9. Ministr dopravy žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 30. 6. 2022 rozhodl opětovně o rozkladu žalobce ze dne 27. 11. 2017, přičemž rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017 částečně změnil a ve zbytku potvrdil.
10. 10. Žalobce v řízení před krajským soudem argumentuje mj. i neústavností § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA. Krajský soud se s žalobcovou argumentací týkající se tvrzené neústavnosti § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA ztotožnil, zároveň dospěl k závěru, že dané ustanovení zákona o EIA je v soudním řízení nucen aplikovat, a proto dne 20. 2. 2023 podal dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh na jeho zrušení.

II. Znění § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA II.

1. 11. Napadené ustanovení § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA zní: „Stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni.“ Ústavní soud pro přehlednost a kontext věci níže cituje znění celého § 23a s tím, že napadené ustanovení je zvýrazněno.

   㤠23a

   Odkaz 㤠23a

   (1) Pro účely tohoto zákona se prioritním dopravním záměrem rozumí záměr,

   1. a) který se nachází na transevropské dopravní síti¹⁴),
   2. b) pro který bylo vydáno územní rozhodnutí nejpozději 31. března 2015,
   3. c) pro který bylo vydáno souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, (dále jen „zákon č. 244/1992 Sb.“) a
   4. d) který stanoví vláda nařízením.

   (2) Příslušným úřadem je v případě prioritního dopravního záměru vždy ministerstvo.

   (3) Příslušný úřad vydá k prioritnímu dopravnímu záměru závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, které je podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. Závazné stanovisko podle věty první obsahuje opatření k prevenci, vyloučení, snížení, popřípadě kompenzaci nepříznivých vlivů na životní prostředí. Platnost závazného stanoviska podle věty první je 5 let. Stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni.

   (4) Při vydávání závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí příslušný úřad vezme v úvahu účinné právní předpisy v oblasti životního prostředí a veřejného zdraví.

   (5) Závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí se vydává na základě žádosti oznamovatele, jejíž součástí je podklad obsahující popis aktuálního technického řešení záměru a jeho vlivu na životní prostředí a veřejné zdraví; žádost lze podat nejpozději 31. ledna 2017. U prioritního dopravního záměru, který stanoví vláda nařízením, oznamovatel v podkladu podle věty první uvede i nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí. Při vydávání závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí se § 6 až 9 nepoužijí. Bylo-li vydáno souhlasné závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, stanovisko dle § 9a odst. 1 se v navazujících řízeních nevyžaduje.

   (6) Závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí a podklady k jeho vydání zveřejní příslušný úřad na internetu.

   (7) Řízení, ve kterém se vydává rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, které povoluje umístění nebo provedení prioritního dopravního záměru, pro který bylo vydáno závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, je navazujícím řízením.

   (8) V navazujícím řízení příslušný úřad ověří, zda nedošlo ke změnám prioritního dopravního záměru, které by mohly mít významný negativní vliv na životní prostředí. Při ověření podle věty první se použije obdobně § 9a odst. 4 a 5; změny se posuzují oproti záměru popsanému v podkladu podle odstavce 5. Jestliže bylo na základě ověření podle věty první vydáno nesouhlasné závazné stanovisko, správní orgán vedoucí navazující řízení žádost zamítne.

   (9) Správní orgán vedoucí navazující řízení do svého rozhodnutí zahrne opatření k prevenci, vyloučení, snížení, popřípadě kompenzaci nepříznivých vlivů na životní prostředí uvedené v závazných stanoviscích podle odstavců 3 a 8.

   (10) Na stanovisko o hodnocení vlivů vydané podle zákona č. 244/1992 Sb. pro prioritní dopravní záměr podle odstavce 1 se čl. II bod 1 zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, nepoužije.“

III. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení III.

1. 12. Pokud soud v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k závěru, že zákon či jeho jednotlivé ustanovení, které má být při řešení věci použito, jsou v rozporu s ústavním pořádkem, je oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení (čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Zákon musí být v dané věci používán bezprostředně a nevyhnutelně [viz např. usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)] a současně musí překážet tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku [například nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26, či nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 18].
2. 13. Krajský soud podal návrh na zrušení § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA, neboť má být použit v řízení vedeném u něj pod sp. zn. 38 A 6/2022. Žaloba směřuje proti stavebnímu povolení – shora označenému rozhodnutí ministra dopravy ze dne 30. 6. 2022, kterým bylo rozhodnuto o rozkladu směřujícím vůči shora označenému prvostupňovému rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017. Těmito rozhodnutími došlo k povolení stavby spadající pod tzv. prioritní dopravní záměr ve smyslu § 23a zákona o EIA. Ministerstvo dopravy při rozhodování vycházelo mimo jiné ze závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů záměru na životní prostředí ze dne 6. 2. 2017 č. j. 2143/580/16, 63940/ENV, vydaného podle § 23a odst. 3 zákona o EIA (tzv. závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí).
3. 14. Ustanovení § 23a odst. 3 zákona o EIA uvádí, že „platnost závazného stanoviska podle věty první je 5 let“. Novelizací zákona o EIA provedenou zákonem č. 413/2021 Sb. s účinností od 20. 11. 2021 bylo do § 23a odst. 3 vloženo nyní napadené ustanovení (poslední věta) stanovící, že „stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni“.
4. 15. Je nesporné, že prvostupňové rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017 bylo vydáno v pětileté lhůtě zakotvené § 23a odst. 3 zákona o EIA, jakož i to, že druhostupňové rozhodnutí (rozhodnutí ministra dopravy o rozkladu žalobce) bylo vydáno (po procesním průběhu rekapitulovaném shora v bodech 2–9) až dne 30. 6. 2022, tedy po uplynutí pěti let od vydání závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 6. 2. 2017.
5. 16. Žalobce v řízení před krajským soudem namítá, že žalobou napadené rozhodnutí ministra dopravy ze dne 22. 6. 2022 bylo vydáno v době, kdy závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 6. 2. 2017 již pozbylo platnosti. Žalobce tvrdí, že nebýt přijetí zákona č. 413/2021 Sb., kterým došlo ke změně § 23a odst. 3 zákona o EIA, „skončila by v souladu s dosavadním zněním § 23a odst. 3 zákona o EIA platnost citovaného závazného stanoviska EIA dnem 6. 2. 2022 a bylo by povinností žalovaného zajistit nový přezkum stanoviska EIA, resp. z uvedeného důvodu bylo namístě zrušit prvostupňové rozhodnutí“.
6. 17. Krajský soud se s návrhem žalobce v této části ztotožnil. Uvedl, že je v rámci soudního přezkumu nucen aplikovat přezkoumávané ustanovení § 23a odst. 3 zákona o EIA ve znění provedeném zákonem č. 413/2021 Sb., a pokud by byla shledána neústavnost uvedeného ustanovení, byl by nucen zrušit napadené rozhodnutí ministra dopravy pro nezákonnost podkladového závazného stanoviska, neboť ke dni vydání napadeného rozhodnutí pozbylo platnosti.
7. 18. Dospěje-li krajský soud k závěru, že závazný podklad pro správní rozhodnutí je nezákonný (již neplatný), zruší i na něj navazující přezkoumávané správní rozhodnutí (§ 75 odst. 2 věta druhá zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní) [k tomu blíže viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2003 č. j. 7 A 146/2001-29, publ. pod č. 2/2003 Sb. NSS, shodně také nález ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (N 134/95 SbNU 124; 225/2019 Sb.), část IV].
8. 19. Ústavní soud uzavírá, že krajský soud ve svém řízení napadené ustanovení používá, a pokud by bylo neústavní, měl by takový závěr dopad na výsledek řízení. Krajský soud je proto aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení přezkoumávaného ustanovení.
9. 20. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a je přípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu.
10. 21. Ústavní soud rozhodl o návrhu bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.

IV. Argumentace navrhovatele IV.

1. 22. Navrhovatel tvrdí, že napadené ustanovení porušuje právo na příznivé životní prostředí zaručené čl. 35 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“). Právní úpravu považuje za účelovou, neboť jejím cílem bylo dosáhnout toho, že se minimálně u dvou prioritních dopravních staveb nebude muset provést nové posouzení vlivů na životní prostředí. Napadenou právní úpravou dochází fakticky k prodloužení platnosti stanovisek k prioritním dopravním záměrům vydaných podle § 23a odst. 3 zákona o EIA na neurčito. Navrhovatel považuje aktuálnost stanoviska EIA za klíčovou vlastnost tohoto stanoviska. K podpoře tohoto argumentu cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2021 č. j. 1 As 326/2018-86 (č. 4292/2022 Sb. NSS), který navazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie a který aktuálnost posuzování vlivů na životní prostředí silně zdůrazňuje.
2. 23. Napadená právní úprava podle navrhovatele neobstojí v testu racionality, jehož optikou se zásahy do práva na životní prostředí posuzují, a to především v posledním čtvrtém kroku. Podle navrhovatele dochází v důsledku napadené právní úpravy k popření smyslu stanovení pětileté lhůty platnosti závazného stanoviska podle § 23a odst. 3 zákona o EIA, a to zejména co do aktuálnosti stanoviska. Navrhovatel připomíná důvodovou zprávu k zákonu č. 256/2016 Sb., kterým byl změněn zákon o EIA a včleněn právě nový § 23a. Podle důvodové zprávy „s ohledem na nezbytnost aktuálnosti tohoto stanoviska je jeho platnost omezena na 5 let, bez možnosti jejího dalšího prodloužení. Jedná se o promítnutí požadavků Evropské komise“. Tím, že byla nyní napadeným ustanovením zakotvena možnost vycházet bez ohledu na dobu, po kterou probíhá navazující řízení o prioritním záměru, ze závazného stanoviska EIA platného v době vydání prvostupňového rozhodnutí, aniž by byla jakkoli zajištěna povinnost aktualizace stanoviska, může dojít k realizaci záměrů bez zohlednění skutečných aktuálních negativních zásahů do životního prostředí, a tím i k porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny.