Nález Ústavního soudu ze dne 22. ledna 2008 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 37 odst. 5 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákona č. 386/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci a argumentace navrhovatelů I.

1. 1. Skupina senátorů Senátu České republiky doručila Ústavnímu soud návrh na zrušení části zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), a to konkrétně ustanovení § 37 odst. 5 věty druhé a třetí tohoto zákona, obsahující postup při určování výše náhrady důlních škod. Napadená právní úprava ukládá v případech, kdy se organizace provádějící hornickou činnost s vlastníkem poškozené věci na způsobu odškodnění nedohodne, stanovit výši odškodnění znaleckým posudkem, přičemž vypočtenou výši nelze krátit o koeficient prodejnosti, je-li nižší než jedna. Navrhovatelé mají za to, že napadená právní úprava odporuje obsahu Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). Konkrétně podle nich porušuje princip rovnosti obsažený v čl. 1 a princip stejného zákonného obsahu vlastnického práva obsažený v čl. 11 odst. 1 Listiny, a dále též nerespektuje pravidla spravedlivého procesu zakotvená v čl. 36 a násl. Listiny.
2. 2. Navrhovateli napadenou podobu získal § 37 odst. 5 horního zákona v důsledku novelizace provedené zákonem č. 386/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelé upozorňují, že napadený zákonný text se do vládního návrhu zákona dostal jako poslanecký pozměňovací návrh a Senát jej kritizoval již v průběhu legislativního procesu. Zákon č. 386/2005 Sb. proto také vracel Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, mimo jiné též s návrhem na vypuštění nyní napadeného textu. Poslanecká sněmovna ovšem setrvala na původně schváleném znění.
3. 3. Nejprve navrhovatelé připomínají námitky, které byly proti předmětnému ustanovení vzneseny v průběhu projednávání návrhu zákona v Senátu. Senátoři poukazovali na nesystémovost úpravy spočívající v povinnosti stanovit výši odškodnění znaleckým posudkem. Předně byl opomenut odkaz na právní předpis, podle kterého by měl být takový posudek vypracováván, když zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), s ohledem na dikci první věty jeho § 1, která zní »Zákon upravuje způsoby oceňování věcí, práv a jiných majetkových hodnot (dále jen „majetek“) a služeb pro účely stanovené zvláštními předpisy.«, použít nelze. Oproti předchozí právní úpravě, která ohledně způsobu odškodnění předpokládala dohodu organizace provádějící hornickou činnost a vlastníka dotčeného objektu bez eventuální povinnosti znaleckého ocenění, byla opuštěna smluvní volnost coby základní zásada soukromého práva, a to navíc také omezením možnosti krátit zjištěné ceny koeficientem prodejnosti. Pojem „koeficient prodejnosti“ pak dokonce není v horním zákoně vůbec definován. Napadená právní úprava podle Senátu nepřípustně zvyšuje ochranu vlastnického práva vlastníků, jejichž nemovitosti jsou na území dobývacích prostorů.
4. 4. Na uvedené výhrady nyní navrhovatelé navazují konkrétní ústavněprávní argumentací.
5. 5. Zásah do principu rovnosti spatřují v následující skutečnosti. Původně odškodňování důlních škod žádný zvláštní režim nemělo; nedohodl-li se provozovatel důlní činnosti s poškozeným, rozhodoval o náhradě škody soud v občanskoprávním řízení, aniž by ovšem byl omezen ve volbě důkazních prostředků směřujících ke zjištění výše škody a jejich hodnocení, jak je tomu v případě napadené právní úpravy nové. Nová právní úprava zavedla privilegovaný způsob nápravy škod jen pro některé dotčené vlastníky, neboť § 37 odst. 5 horního zákona se týká škod na stavbách nebo zařízeních ležících v území stavební uzávěry nebo na území, kde se mohou i nadále dlouhodobě projevovat vlivy důlních činností, a stavbu nebo zařízení proto nelze uvést do předešlého stavu. Tito vlastníci mají výhodnější postavení oproti těm, jejichž poškozené věci leží mimo stavební uzávěru nebo na území, kde se vlivy důlní činnosti projevily jen jednorázově či krátkodobě. Není také důvod zvýhodňovat vlastníky dotčené důlní činností oproti těm, jimž škodu způsobila jiná provozní činnost. Protiústavní nerovnost vytváří také vyloučení používání koeficientu prodejnosti tam, kde by to vedlo ke snížení ceny zničené či poškozené věci. Užitý pojem „koeficient prodejnosti“ totiž podle navrhovatelů nevyhovuje tradičnímu požadavku na kvalitu zákonů, které by měly používat pojmy obecně známého obsahu a vysvětlit případné pojmy neznámé. Pojem „koeficient prodejnosti“ tomu neodpovídá, neboť jen norma nižší právní síly - vyhláška Ministerstva financí č. 540/2002 Sb. - stanoví jeho výši a obsahový základ, ten navíc ještě jen nepříliš jasně. Napadené zákonné ustanovení dále předpokládá, že koeficientem se upraví cena vypočtená posudkem, ve skutečnosti ale znalec musí ke koeficientu přihlížet již při stanovení ceny věci. Konečně napadená úprava přehlíží, že koeficient prodejnosti je použitelný jen při oceňování stavby nákladovým způsobem, a nelze ho aplikovat na ocenění prováděné způsobem výnosovým či porovnávacím.
6. 6. Obligatorní vyžadování znaleckého posudku je podle navrhovatelů v rozporu s pravidly spravedlivého procesu. Bez racionálního důvodu se vyžadováním znaleckého posudku jako důkazu, který musí být v řízení proveden, vylučuje například možnost rozhodnout spor o náhradu škody rozsudkem pro zmeškání či rozsudkem pro uznání, anebo možnost, aby se soud spokojil pouze s odborným vyjádřením o výši škody.
7. 7. Umělým zvyšováním ochrany vlastnického práva některých vlastníků (vlastníků věcí na území dobývacích prostorů) došlo k vytvoření rozdílů v obsahu a intenzitě ochrany vlastnictví jednotlivých subjektů. To je v rozporu s tím, jak k institutu vlastnictví a jeho ochraně přistupuje Listina.

II. II.

1. A) Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
   1. 8. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) účastníkům řízení - Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
   2. 9. Senát ve svém vyjádření připomněl, že již při projednávání návrhu novely horního zákona nesouhlasil s modifikací dosavadního režimu náhrady důlních škod. Nově navrhované řešení již tehdy Senát považoval za nesystémové a účelové, které znamená ve svých důsledcích nepřípustné zvyšování ochrany vlastnického práva vlastníků dotčených těžební činností. Senát dále poukazoval na to, že novela neřeší způsob odškodnění (peněžité či naturální plnění), ale pouze jeho výši. Vytýkal jí také nedůslednost, neboť není stanoveno, kdo má povinnost zajistit vypracování znaleckého posudku a na kom je jeho úhrada. Uvedené výhrady proti napadenému ustanovení zastává Senát i nadále, přičemž nynější argumentace navrhovatelů se podle něj s těmito výhradami do značné míry shoduje. Její posouzení však nechává na Ústavním soudu.
   3. 10. Poslanecká sněmovna ve vyjádření po stručné rekapitulaci okolností projednávání předmětné novely horního zákona uvedla, že zákon č. 386/2005 Sb. byl řádným způsobem schválen, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Cílem napadeného ustanovení bylo posílení ochrany vlastníků nemovitostí ve specifické situaci. Předkladatel pozměňovací návrh zdůvodnil tak, že by nemělo nadále trvat nerovnoprávné postavení vlastníka nemovitosti a těžební soukromé společnosti, která svou hornickou činností ohrožuje funkčnost nemovitosti, přičemž v případě demolice objektu jako následku důlní činnosti je vlastníku nabídnuta cena ve výši jen několika desítek procent jeho odhadní ceny, neboť se použije koeficient prodejnosti. K vytýkanému zásahu do práva na spravedlivý proces Poslanecká sněmovna uvádí, že obligatorní vyžadování znaleckého posudku jej vyvolat nemůže. Nesouhlasí ani s tvrzením, že novela neústavně zasahuje do obsahu a ochrany vlastnického práva. Naopak, nová právní úprava ochranu vlastnického práva u všech vlastníků, byť jen v určitých právních situacích, zvyšuje. Napadená právní úprava nerozlišuje mezi vlastníky, ale mezi právními situacemi, v nichž se mohou vlastníci stejných nemovitostí ocitnout. Jejím zrušením by se právní postavení žádného vlastníka nezlepšilo, ale u některých by se jen zhoršilo a u ostatních zůstalo beze změny. Poslanecká sněmovna tedy při projednávání a schvalování předmětné novely horního zákona jednala v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

1. B) Stanovisko Českého báňského úřadu
   1. 11. Ústavní soud považoval za vhodné požádat o stanovisko k podanému návrhu ještě Český báňský úřad (dále jen „Úřad“) jakožto ústřední orgán státní správy v oblasti hornictví.
   2. 12. Úřad nejprve zdůraznil, že text napadeného ustanovení nenavrhoval, a do horního zákona byl vložen v důsledku poslanecké iniciativy při projednávání vládního návrhu jeho novely. Obecně přisvědčil výhradám navrhovatelů, neboť sám je taktéž názoru, že předmětné ustanovení je v rozporu s Listinou a právními předpisy upravujícími náhradu škod vyvolaných povahou provozní činnosti. Dále Úřad ve vyjádření stručně charakterizoval právní úpravu odpovědnosti za důlní škody a pravidla jejich náhrady. Dle jeho názoru neexistuje žádný ústavně konformní důvod k tomu, aby vlastníci majetku vypočteného v ustanovení § 37 odst. 5 horního zákona měli výhodnější postavení při výpočtu náhrady škody než jiné subjekty. Napadené ustanovení konstruuje nerovnost jednak mezi subjekty poškozenými důlní činností a subjekty poškozenými činností jinou, a jednak jsou podmínky pro výpočet náhrady méně výhodné v případech škod vzniklých mimo území stavební uzávěry a v územích, kde se vliv důlních činností projevuje pouze krátkodobě. K námitkám proti vyloučení možnosti použít koeficient prodejnosti se připojuje. Stejně tak Úřad souhlasí s navrhovateli, že obligatorní vyžadování znaleckého posudku je neodůvodněným zásahem do výkonu soudní moci. V této části považuje zákon za nejasný, poněvadž není stanoveno, která ze stran má vypracování znaleckého posudku zajistit a nést náklady s tím spojené.
   3. 13. Celkově Úřad podpořil návrh, aby Ústavní soud označenou část zákona zrušil.

III. Dikce napadeného ustanovení III.

1. 14. Napadená část ustanovení § 37 odst. 5 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákona č. 386/2005 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, zní:

   „Pokud se obě strany nedohodnou na způsobu odškodnění, stanoví se jeho výše znaleckým posudkem. Takto vypočtená výše odškodnění nesmí být krácena o koeficient prodejnosti, pokud je jeho hodnota nižší než 1.“.

IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele, ústavní konformita legislativního procesu IV.

1. 15. Návrh na zrušení části ustanovení § 37 odst. 5 horního zákona byl podán skupinou sedmnácti senátorů Senátu Parlamentu České republiky, a tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. V předmětné věci lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace na straně navrhovatele.
2. 16. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v řízení o kontrole zákonů nebo jiných právních předpisů povinen posoudit, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
3. 17. Z obsahu návrhu, obsahu vyjádření účastníků, jakož i webových stránek obou komor Parlamentu České republiky bylo zjištěno, že návrh novely horního zákona předložila Poslanecké sněmovně vláda České republiky. Původní vládní návrh text, jehož ústavní konformita je nyní napadána, neobsahoval. Byl obsažen v pozměňovacím návrhu poslance Jaroslava Gongola. Tento pozměňovací návrh, označený jako D3, přijala dolní komora během projednávání návrhu novely horního zákona ve třetím čtení dne 24. 6. 2005 většinou 92 poslanců ze 167 přítomných. Usnesením č. 1753 schválila téhož dne Poslanecká sněmovna i vlastní novelu horního zákona, a to většinou 160 poslanců ze 167 přítomných, proti návrhu nehlasoval nikdo.
4. 18. Senát postoupený návrh projednal dne 28. 11. 2005 a v usnesení č. 181 se většina 57 ze 66 přítomných senátorů vyslovila pro jeho vrácení Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.
5. 19. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 19. 8. 2005. Návrh zákona ve znění schváleném Senátem přijat nebyl, neboť pro něj hlasovalo ze 176 přítomných poslanců pouze 39, proti návrhu pak 58. Dolní komora pak hlasovala o návrhu zákona ve znění postoupeném Senátu, a tak byl následně většinou 171 poslanců ze 176 přítomných přijat; proti návrhu nehlasoval nikdo.
6. 20. Prezident republiky zákon podepsal dne 9. 9. 2005.
7. 21. Dne 1. 10. 2005 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 133 pod číslem 386/2005 Sb.
8. 22. Ústavní soud konstatuje, že k přijetí a vydání návrhem napadeného zákonného ustanovení došlo předepsaným způsobem.