Nález Ústavního soudu ze dne 3. srpna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 38/09 ve věci návrhu na zrušení přechodných ustanovení k části první, čl. II bodů 3, 4, 5, 6 a 7 zákona č. 183/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 7/2009 Sb.

Odůvodnění

I. Obsah návrhu a argumentace navrhovatele I. Obsah návrhu a argumentace navrhovatele

1. 1. Dne 18. prosince 2009 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení přechodných ustanovení k části první, čl. II bodů 3, 4, 5, 6 a 7 zákona č. 183/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 7/2009 Sb. Jedná se o zákon, kterým byl mj. změněn zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zmíněný článek II, u něhož je navrženo zrušení bodů 3 až 7, zní celý takto:

1. 2. Důvodem návrhu na zrušení bodů 3 až 7 shora je podle navrhovatele skutečnost, že dnem účinnosti zákona č. 183/2009 Sb. převzal rozhodování v kárných věcech soudních exekutorů. Dne 13. července 2009 byl navrhovateli, v souladu s přechodnými ustanoveními zmíněného zákona, předán Exekutorskou komorou České republiky spis ve věci kárného řízení proti soudnímu exekutorovi JUDr. I. L. Exekutorská komora České republiky jej kárné obžaloby zprostila, rozhodnutí však nebylo přede dnem účinnosti zákona č. 183/2009 Sb. vyhotoveno písemně a spis byl, podle bodu 4 zmíněných přechodných ustanovení, předán k rozhodnutí navrhovateli. Ten usnesením ze dne 2. prosince 2009 č. j. 11 Kse 3/2009-51 přerušil v dané věci řízení a podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení části shora označených přechodných ustanovení zákona č. 183/2009 Sb. pro jejich rozpor s ústavním pořádkem.
2. 3. Navrhovatel poukázal na skutečnost, že Poslanecká sněmovna přijala zákon č. 183/2009 Sb. již při jeho prvním čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, (dále též jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“). Podle navrhovatele nebyly splněny podmínky pro novelizaci kárného řízení exekutorů podle citovaného ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, neboť se jedná o výjimečný postup, který musí být náležitě odůvodněn. Odůvodnění vlády se opíralo pouze o fakt nespuštění centrální evidence exekucí ze strany Exekutorské komory České republiky. Změna právní úpravy kárného řízení soudních exekutorů nesouvisela s důvodem vyjádřeným v důvodové zprávě pro zrychlenou legislativní proceduru, nebyla dostatečně naléhavá, a neprošla tak řádným legislativním procesem. Návrh zákona byl Poslanecké sněmovně předložen dne 14. dubna 2009 a již 16. dubna 2009 byl předložen další návrh na změnu kárného řízení exekutorů, který byl přijat v řádném legislativním procesu pod č. 286/2009 Sb. Podle předkládací zprávy byl návrh zákona č. 183/2009 Sb. projednán v připomínkovém řízení se všemi ministerstvy, dalšími správními úřady a soudy od krajského stupně výše, ale ve skutečnosti nebyly ani krajské ani vyšší soudy do připomínkového řízení zařazeny. K podání připomínek nebyl pozván ani Nejvyšší správní soud, ačkoli se ho tato nová právní úprava bezprostředně týkala. Změna právní úpravy kárného řízení soudních exekutorů, k níž došlo zákonem č. 183/2009 Sb., nesouvisela s důvodem vyjádřeným v důvodové zprávě pro zrychlenou legislativní proceduru, ani v sobě neobsahovala naléhavost pro takovýto způsob projednání. Jednalo se tedy o zneužití § 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, takže zmíněná právní úprava vlastně neprošla řádným legislativním procesem.
3. 4. Napadená zákonná úprava vyvolává nepřípustnou pravou retroaktivitu, neboť aplikace přechodných ustanovení k zákonu č. 183/2009 Sb. v již zahájených řízeních ve svém důsledku znamená vedení kárného řízení před Nejvyšším správním soudem znovu od počátku, bez možnosti přihlédnutí k úkonům, které již byly v řízení učiněny podle právní úpravy předchozí, do 25. června 2009. Takový postup je podle názoru navrhovatele v rozporu se zásadou ekonomie, efektivity řízení, právem na legitimní očekávání účastníků řízení ohledně dodržení zásady zákazu retroaktivity i právem na spravedlivý proces.
4. 5. Pochybnosti vzbuzuje rovněž právní úprava obsažená pod body 4 a 6 přechodných ustanovení, které zakládají pravomoc Nejvyššího správního soudu znovu vydat ve věci rozhodnutí, a to i v případech, kdy kárná komise či prezidium Exekutorské komory České republiky již ve věci rozhodly, ale rozhodnutí nebylo dosud písemně vyhotoveno nebo odesláno. Na již vydané a vyhlášené rozhodnutí se tak, v důsledku jeho nevyhotovení nebo neodeslání, hledí jako na dosud nerozhodnutou věc, v níž bude dále rozhodovat jiný orgán (Nejvyšší správní soud), za použití jiných pravidel. K uvedené situaci může dojít i v rámci probíhajícího odvolacího řízení, takže ve věci bude znovu rozhodováno v prvním stupni. Navrhovatel považuje za spornou rovněž úpravu bodu 5 přechodných ustanovení, neboť o podaném odvolání nemůže vést odvolací řízení. Uvedený postup je rovněž v rozporu se zásadou zákazu reformatio in peius, obsaženou v § 32 písm. c) a § 35 odst. 2 kárného řádu Exekutorské komory České republiky (pozn. red.: uvedená ustanovení kárného řádu byla zrušena), kterou podle nové úpravy již kárný senát není vázán.
5. 6. Aplikace přechodných ustanovení proto vede k porušení práva na spravedlivý proces, zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a v čl. 6 odst. 2 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Navrhovatel odkázal na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věci De Geouffre de la Pradelle proti Francii, Bellet proti Francii a Coeme proti Belgii. Uvedl, že rozhodování ve věcech soudních exekutorů, za současné aplikace exekučního řádu a zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů, odkazujícího dále na přiměřené použití zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, nelze označit za soudní řízení podle jasných procesních pravidel.

II. Vyjádření účastníků řízení II. Vyjádření účastníků řízení

1. 7. Předseda Poslanecké sněmovny ve svém vyjádření shrnul postup přijímání zákona č. 183/2009 Sb. a poukázal na to, že podmínka k postupu podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 47/2000 Sb., (podle kterého je Poslanecká sněmovna oprávněna k přijetí zákona již v prvním čtení), kterou je odůvodnění takového postupu v důvodové zprávě k jeho návrhu, byla v daném případě splněna. Posouzení dostatečnosti odůvodnění je na Poslanecké sněmovně, takže předložený návrh projednala za dodržení zákonných podmínek. Vláda ve sněmovním tisku č. 799, kterým zákon č. 183/2009 Sb. předložila, uvedla, že navrhovaná právní úprava odpovídá ústavnímu pořádku a neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká republika vázána. Zákonodárný sbor tedy jednal v přesvědčení, že přijímaný zákon je v souladu s Ústavou České republiky.
2. 8. Předseda Senátu zrekapituloval postup, kterým Senát na své 7. schůzi schválil návrh zákona č. 183/2009 Sb., ve znění již schváleném Poslaneckou sněmovnou. Uvedl, že v rámci projednávání návrhu se během rozpravy diskutující rozdělili na dvě skupiny. První podporovala urychlené přijetí novely s ohledem na liknavost Exekutorské komory České republiky při uplatňování kárné odpovědnosti soudních exekutorů. Druhá pak poukázala na určitou „zbrklost“ v procesu přípravy zákonné předlohy a jejím projednání v režimu § 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a požadovala odklad účinnosti projednávaného zákona. Navrhovatelem tvrzeným porušením práva legitimního očekávání, v důsledku nemožnosti kárně obviněného soudního exekutora dovolat se zákazu reformatio in peius, se Senát nezabýval kromě jiného i proto, že tento princip není v exekučním řádu upraven. Je zakotven až v kárném řádu vydaném Exekutorskou komorou České republiky, jímž však překročila rozsah zmocnění podle § 114 exekučního řádu, ve znění účinném před novelou, které dovolovalo upravit v kárném řádu pouze řízení před kárnou komisí.
3. 9. Návrh byl zaslán k vyjádření i Ministerstvu spravedlnosti, které uvedlo, že v době rozhodování o zmíněné novele zákona bylo naprosto zřejmé, že kárné orgány Exekutorské komory České republiky neplnily svou úlohu. Délka kárného řízení byla nepřiměřeně dlouhá, v některých případech trvala až 6 let. Počet nevyřízených věcí byl stále vysoký a rok od roku se zvyšoval. Ve srovnání s ostatními profesními komorami (notářskou a advokátní) nebyl účel kárných řízení vedených Exekutorskou komorou České republiky podle úpravy účinné do 25. 6. 2009 vůbec naplněn. O nezbytnosti okamžitého přechodu kárné agendy na jiný, nezávislý orgán byla tehdy zřetelná shoda napříč politickými stranami zastoupenými v Parlamentu České republiky.
4. 10. Průběh legislativního procesu charakterizoval široký souhlas poslanců „napříč politickými stranami“ a následně i senátorů. Po obecné rozpravě Poslanecká sněmovna odhlasovala (pod poř. č. 75) usnesení o projednání návrhu tak, aby s ním mohl být vysloven souhlas již v prvním čtení. Z přítomných 154 poslanců hlasovalo 145 poslanců pro, proti nebyl žádný. Po následné podrobné rozpravě proběhlo, pod poř. č. 77, hlasování o celém návrhu, kterého se zúčastnilo 160 poslanců, pro hlasovalo 151 poslanců, proti nebyl žádný. V této souvislosti ministerstvo poukázalo na argumenty v bodě 18 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (269/2010 Sb.).
5. 11. Cílem této nové právní úpravy bylo s okamžitou platností odejmout orgánům Exekutorské komory České republiky veškeré pravomoci v oblasti rozhodování o kárných proviněních. Aby byla garantována kvalita rozhodování o kárné odpovědnosti soudních exekutorů a obnovena důvěra v odpovědnostní systém, byl za rozhodující orgán vybrán speciální senát Nejvyššího správního soudu, který zaručí nezávislost a nestrannost daného procesu. Nová úprava obstojí i v testu ústavnosti, protože odpovídá kritériím účelnosti, potřebnosti a přiměřenosti.

III. Aktivní legitimace navrhovatele III. Aktivní legitimace navrhovatele

1. 12. Návrh je podán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. V posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace napadených ustanovení navrhovatelem, takže jeho aktivní legitimace je dána.

IV. Ústavní konformita legislativního procesu IV. Ústavní konformita legislativního procesu

1. 13. Návrh zákona č. 183/2009 Sb. byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 14. dubna 2009 jako sněmovní tisk č. 799 tak, aby s ním podle § 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny mohla vyslovit souhlas již v prvním čtení. Podle tohoto ustanovení: „Navrhovatel může, současně s návrhem zákona, navrhnout Sněmovně, aby s návrhem zákona vyslovila souhlas již v prvém čtení. Odůvodnění takového návrhu musí být uvedeno v důvodové zprávě. V případě, že důvodem je provedení závazků vyplývajících ze smluv, kterými je Česká republika vázána, předloží předkladatel k návrhu český překlad úplného znění těch právních norem, které mají být provedeny.“.
2. 14. Sněmovní tisk byl projednán v prvém čtení dne 29. dubna 2009 a návrh zákona byl přijat hlasováním č. 77 (pro hlasovalo 151 ze 160 přítomných poslanců), usnesením č. 1183. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 15. 5. 2009. Garančním výborem byl ústavně-právní výbor, který přijal k tomuto tisku dne 20. 5. 2009 usnesení č. 26 a dne 28. 5. 2009 usnesení č. 27 (senátní tisk č. 72/1). Senát zařadil tisk na svou 7. schůzi a projednal jej 28. 5. 2009 usnesením č. 186 vydaným po hlasování č. 9 (pro hlasovalo 55 z 69 přítomných senátorů) s výsledkem – schvaluje. Zákon byl tedy přijat a vydán v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

V. Upuštění od ústního jednání V. Upuštění od ústního jednání

1. 15. Účastníci řízení souhlasili s upuštěním od ústního jednání v této věci. Proto Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl bez ústního jednání.