Nález Ústavního soudu ze dne 19. července 2022 sp. zn. Pl. ÚS 30/21 ve věci návrhu na zrušení bodu 80 v části vymezené ve sloupci druhém přílohy č. 4 nařízení vlády č. 278/2008 Sb., o obsahových náplních jednotlivých živností, ve znění nařízení vlády č. 208/2021 Sb.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a znění napadeného ustanovení I.

1. 1. Veřejný ochránce práv (dále též jen „navrhovatel“) se návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) domáhá zrušení v záhlaví uvedeného ustanovení nařízení vlády č. 278/2008 Sb., o obsahových náplních jednotlivých živností, ve znění nařízení vlády č. 208/2021 Sb., (dále jen „nařízení č. 278/2008 Sb.“) pro rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 78 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s § 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a s § 2 v návaznosti na § 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o advokacii“).
2. 2. Vláda nařízením č. 278/2008 Sb., jehož součástí je napadené ustanovení, stanoví obsahovou náplň jednotlivých živností a oborů činností živnosti volné podle § 73a živnostenského zákona. Nařízení č. 278/2008 Sb. v bodu 80 přílohy č. 4 „Obsahová náplň živnosti volné podle jednotlivých oborů činností“ v části vymezené v sloupci prvním stanoví obor činnosti náležející do živnosti volné jako „Poskytování služeb pro právnické osoby a svěřenské fondy“. Napadené ustanovení (bod 80 přílohy č. 4 v části vymezené ve sloupci druhém) pak vymezuje jeho obsahovou náplň (pozn.: označení písmeny doplnil Ústavní soud) spočívající v:
   1. „a) Jednání za klienta při řízení nebo provozování obchodní korporace, podnikatelského seskupení nebo jiného jim obdobného útvaru.
   2. b) Jednání za klienta při získávání a shromažďování peněžních prostředků nebo jiných penězi ocenitelných hodnot za účelem založení, řízení nebo ovládání obchodní korporace, podnikatelského seskupení nebo jiného jim obdobného útvaru.
   3. c) Jednání za klienta při zakládání nebo správě svěřenského fondu nebo jemu svou strukturou nebo funkcemi podobného zařízení řídícího se právem jiného státu (dále jen „svěřenský fond“).
   4. d) Jednání za klienta při získávání a shromažďování peněžních prostředků nebo jiných penězi ocenitelných hodnot pro svěřenský fond za účelem jeho založení nebo správy.
   5. e) Zakládání právnických osob a s tím spojené služby, včetně zprostředkování sepsání zakládací listiny, společenské smlouvy nebo stanov, správy vkladů a zajištění zápisu do veřejného rejstříku.
   6. f) Zakládání právnických osob za účelem převodu podílů v nich klientovi.
   7. g) Služby spojené se vznikem svěřenského fondu, včetně zajištění zápisu svěřenského fondu do evidence svěřenských fondů, zprostředkování uzavření smlouvy o vyčlenění majetku jeho svěřením do správy svěřenského správce, sepsání takové smlouvy nebo pořízení pro případ smrti, jímž dochází k vyčlenění majetku jeho svěřením do správy svěřenského správce nebo sepsání statutu svěřenského fondu.
   8. h) Dočasné jednání za právnickou osobu související s jejím vznikem, včetně jednání jménem právnické osoby před jejím vznikem.
   9. i) Výkon činnosti správce vkladů.
   10. j) Dočasný výkon funkce svěřenského správce v souvislosti se vznikem svěřenského fondu.
   11. k) Poskytování prostor pro umístění sídla právnické osoby, nejedná-li se o prostory pro umístění skutečného sídla, administrativní služby spojené s umístěním sídla právnické osoby v těchto prostorách, jako je zápis sídla do veřejného rejstříku nebo přebírání pošty.
   12. l) Výkon akcionářských práv pro klienta, který není právnickou osobou, jejíž cenné papíry jsou přijaty k obchodování na evropském regulovaném trhu a která podléhá požadavkům na zveřejnění informací rovnocenným požadavkům práva Evropské unie.“

   Napadené ustanovení dále stanoví, že:

   „Obsahem činnosti není činnost notářů, osob oprávněných k výkonu advokacie podle zákona o advokacii, osob zabývajících se obhospodařováním nebo administrací investičního fondu anebo zahraničního investičního fondu, poskytování investičních služeb, poskytování platebních služeb, realitní zprostředkování, pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor.“

II. Argumentace navrhovatele II.

1. 3. Navrhovatel nejprve uvádí, že návrh podal z podnětu tehdejšího předsedy České advokátní komory (dále jen „ČAK“) JUDr. Vladimíra Jirouska. ČAK přitom v minulosti vyjádřila nesouhlas s napadeným ustanovením, neboť dovoluje tzv. vinklaření (pokoutnictví) v rozporu se zákonem o advokacii a je „útokem na nezávislé postavení advokacie“ (sc. „advokátů“). Stanovisko ČAK podpořily mimo jiné Exekutorská komora České republiky a Unie státních zástupců. Protože se navrhovatel ztotožňuje s ČAK a napadené ustanovení již je účinné, „bezprostředně“ využívá svého oprávnění podle zákona o Ústavním soudu a navrhuje zrušení v záhlaví uvedeného ustanovení nařízení vlády č. 278/2008 Sb.
2. 4. Navrhovatel zaprvé tvrdí, že vláda vydala napadené ustanovení mimo zákonné zmocnění a svou působnost, byť vycházela z výslovného zákonného zmocnění v § 73a živnostenského zákona a byla oprávněna vydat posuzovanou právní úpravu i na základě tzv. generálního zmocnění vyplývajícího přímo z čl. 78 Ústavy. Navrhovatel výslovně uvádí, že nezpochybňuje pravomoc vlády přijmout napadené ustanovení ani proces jeho přijetí. Tvrdí však, že obsahová náplň oboru činnosti náležejícího do živnosti volné definovaná napadeným ustanovením se „v převážné části (a ve vzájemných souvislostech i jako celek)“ obsahově překrývá s činností advokátů (poskytováním právních služeb). Již tím vláda vykročila z mezí své působnosti vymezené v § 3 živnostenského zákona. Napadené ustanovení proto podle navrhovatele odporuje jak uvedenému ustanovení, tak i § 2 zákona o advokacii, podle něhož za podmínek stanovených týmž zákonem právní služby poskytují výhradně advokáti. Ustanovení § 2 zákona o advokacii taxativně vymezuje, kdo je oprávněn poskytovat právní služby na území České republiky, a z jejich poskytování vylučuje další, zde neuvedené subjekty („v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny“). Na uvedeném nic nemění dovětek napadeného ustanovení, podle kterého „[o]bsahem činnosti není činnost notářů, osob oprávněných k výkonu advokacie podle zákona o advokacii ...“. V této části je napadené ustanovení „nesrozumitelné, neurčité a obtížně interpretovatelné“. Zákon o advokacii navíc v § 70 odst. 1 výslovně stanovil, že živnostenská oprávnění k poskytování právních služeb vzniklá podle zvláštních předpisů (živnostenského zákona) zanikají dnem účinnosti tohoto zákona.
3. 5. Dále, postrádá racionální základ, vytvořilo-li napadené ustanovení skupinu osob, kterým pro výkon totožné činnosti postačí na rozdíl od advokátů splnit toliko podmínky svéprávnosti a bezúhonnosti. To je rovněž v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny, poněvadž napadené ustanovení tím umožňuje obcházet zákonné podmínky pro výkon podnikání [srov. bod 22 nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2019 sp. zn. II. ÚS 3533/18 (N 111/94 SbNU 331)]. Smyslem a účelem omezení poskytování právních služeb podle zákona o advokacii (u advokátů splnění kvalifikačních předpokladů, povinnost mlčenlivosti, kárná odpovědnost stavovské organizaci, odpovědnost za újmu klientovi, povinnost pojištění) je zejména ochrana samotných klientů. Tomu ostatně odpovídá i § 52d odst. 1 zákona o advokacii, podle něhož je přestupkem, poskytne-li osoba právní služby opakovaně a za úplatu, ačkoli není k jejich poskytování oprávněna. Ve větším rozsahu hrozí v důsledku takového jednání i odpovědnost trestněprávní (trestný čin neoprávněného podnikání podle § 251 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník).
4. 6. Navrhovatel zadruhé tvrdí, že napadené ustanovení je zjevně nerozumné vzhledem k cílům, které sleduje. Navrhovatel poukazuje na to, že napadené ustanovení bylo do nařízení č. 278/2008 Sb. včleněno v souvislosti s přijetím zákona č. 527/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákony související s přijetím zákona o evidenci skutečných majitelů a zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 527/2020 Sb.“), kterým se provádí evropské právo k prevenci praní peněz a financování terorismu (tzv. AML — Anti Money Laundering).
5. 7. Napadené ustanovení je podle navrhovatele důsledkem nesprávné transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. 5. 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES (dále jen „čtvrtá AML směrnice“), podle jejíhož čl. 2 odst. 1 bodu 3 písm. a) a b) jsou povinnými osobami auditoři, externí účetní a daňoví poradci a dále notáři a jiní samostatně výdělečně činní právníci, účastní-li se, ať tím, že jednají jménem svého klienta nebo v zastoupení svého klienta při jakékoli finanční transakci nebo transakci s nemovitostmi, nebo že napomáhají při plánování nebo provádění transakcí pro svého klienta, které se týkají zde vyjmenovaných oblastí. Podle čl. 2 odst. 1 bodu 3 písm. c) čtvrté AML směrnice jsou dále povinnými osobami podle téhož předpisu poskytovatelé svěřenských služeb nebo služeb pro obchodní společnosti, nejsou-li již zahrnuti pod písmeny a) nebo b). Zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů, potom definici povinných osob čtvrté AML směrnice mechanicky přebírá, zakotvuje-li v § 2 odst. 1 písm. h) tzv. sběrnou kategorii osob, aniž zákonodárce uvažoval, zda v českém právním řádu dané služby může poskytovat někdo jiný než osoby oprávněné podle zákona o advokacii a jiných zákonů.
6. 8. Z důvodové zprávy k zákonu č. 527/2020 Sb. se podává, že aby český právní řád vyhověl požadavkům evropských tzv. AML směrnic, bylo potřeba vytvořit novou živnost. Navrhovatel tvrdí, že je „absurdní“, aby požadavky unijního práva byly vykládány tak, že je potřeba legalizovat tzv. vinklaření. Nikdo přitom neprovedl analýzu, zda kromě osob oprávněných k poskytování právních služeb podle zákona o advokacii mohou i jiné osoby poskytovat služby, které jsou rizikové ve smyslu evropských tzv. AML směrnic. Nadto, obsahové vymezení živnosti podle napadeného ustanovení přesahuje požadavky evropských tzv. AML směrnic, neboť zahrnuje i služby, které „přímo nesouvisí s potenciálně rizikovými finančními toky či transakcemi“.
7. 9. Zatřetí, navrhovatel uvádí, že napadené ustanovení odporuje právu na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny. Hrozí, že držitelé živnostenského oprávnění podle napadeného ustanovení budou vystupovat i v řízeních, na která dopadá čl. 37 odst. 2 Listiny, aniž by byli nezávislí, disponovali dostatečnou odborností, byli vázáni mlčenlivostí a za své jednání byli odpovědni. Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 2. 2009 sp. zn. I. ÚS 2428/08 (U 2/52 SbNU 751) je smyslem vyloučení obecného zmocněnce ze zastupování před soudem v občanském soudním řízení podle § 27 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., zájem na ochraně jednotlivců před nekvalifikovaným zastupováním osobami nenacházejícími se ve specifickém (profesionálním) postavení osoby práva znalé (především advokáta) a ochrana (v zásadě) výlučného postavení advokátů v systému ochrany práv. Podle obiter dicti uvedeného usnesení je ochrana proti tzv. pokoutnictví či vinklaření legitimní cíl demokratické společnosti, neboť výlučné a vázané poskytování právních služeb advokáty zaručuje jejich morální integritu a odbornost. Tzv. pokoutnictví může vést k daňovým únikům. Advokacie je nezastupitelná a směřuje ke zlepšení fungování justice jako celku. Navrhovatel konečně zdůrazňuje, že napadené ustanovení není projevem systému státem zajištěné (bezplatné) právní pomoci; jde tedy o to, že napadené ustanovení opravňuje poskytovat právní služby nikoli kvalifikovanými profesionály, a to za úplatu.