Za Senát zaslal vyjádření ze dne 7. února 2001 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart, který zrekapituloval projednání návrhu novely zákona o ČNB v orgánech Senátu. Uvedl, že zejména byly diskutovány otázky § 2 odst. 1 a § 6 odst. 3, kde bylo vesměs konstatováno, že nejsou v souladu s Ústavou a s právem Evropských společenství. Podle názoru některých senátorů je pojem „měnová stabilita“ pojmem širším než péče o stabilitu cen, a je proto nepřípustné, aby „prostý zákon“ definoval cíl České národní banky úžeji než Ústava, a to i přesto, že nová formulace plně odpovídá čl. 105 Smlouvy o Evropských společenstvích. Převládl též názor, že jmenování členů bankovní rady podle § 6 odst. 3 zákona o ČNB není v souladu s Ústavou, neboť ta předpokládá výlučnou pravomoc prezidenta republiky (na rozdíl od jmenování funkcionářů Nejvyššího kontrolního úřadu). Pokud jde o § 5 odst. 2 písm. b), bylo v diskusi konstatováno, že rozdělení rozpočtu na uvedené dvě části je proti nezávislosti centrální banky a je odmítáno Evropskou komisí jako neslučitelné se Smlouvou o Evropských společenstvích. Totéž se promítá do protiústavnosti § 47. Změně těchto ustanovení měla předcházet změna Ústavy, což nakonec byl názor, který sdílela i vláda, když Poslanecké sněmovně postupovala návrh novely zákona o ČNB i s návrhem novely Ústavy. Rovněž ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB podle názoru některých senátorů odporuje principu nezávislosti České národní banky a není v souladu s čl. 108 Smlouvy o Evropských společenstvích. Diskuse v Senátu se nedotkla dalších ustanovení, jejichž neústavnost prezident republiky namítá, tj. § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB. Senát nakonec návrh novely zákona o ČNB zamítl v poměru 26 ku 11 hlasům ze 48 přítomných senátorů.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních náležitostí podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem v souladu s § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. byly v daném případě naplněny. Návrh byl shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat ve smyslu směrnic § 68 zákona č. 182/1993 Sb. Konstatoval, že návrhem napadená ustanovení zákona o ČNB byla do zákona o ČNB vložena zákonem č. 442/2000 Sb. Tento zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence Parlamentu České republiky a ústavně předepsaným způsobem.
V případě návrhu na zrušení § 1 odst. 3 ve slovech „a zvláštními právními předpisy1)“ a § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech „a podle zvláštních právních předpisů1)“ pro rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 Listiny dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh není důvodný, a proto jej podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.
Pokud jde o soulad obsahu ustanovení § 2 odst. 1 věty první, v § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a ve slovech „sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“, § 6 odst. 3, § 35 písm. a) a § 47 odst. 2 až 4 zákona o ČNB s Ústavou, došel Ústavní soud k závěru, že tato ustanovení nejsou v souladu s dále uvedenými ustanoveními Ústavy.
Tuto část výroku svého rozhodnutí odůvodňuje Ústavní soud následujícím způsobem.
- Obecně konstatuje, že předložený návrh prezidenta republiky se dotýká problematiky zvláštního postavení centrální banky v ústavním systému demokratického právního státu. Ústavní soud jako východisko pro hodnocení důvodnosti předloženého návrhu bere v literatuře již vyjádřené stanovisko, podle kterého lze z čl. 98 Ústavy dovodit, že Ústava zakotvuje institucionální záruku existence České národní banky jako:
- • ústřední banky státu,
- • pověřené funkcí péče o stabilitu měny, tj. koruny české,
- • nezávislé při plnění ústavních funkcí na exekutivě a legislativě v míře, která zajišťuje splnění jejího hlavního poslání,
- • vybavené možností měnově-politického uvážení při volbě nástrojů a opatření k dosažení cíle,
- • banky, která vykonává dozor nad ostatními bankami.
Z toho plyne, že povinností státu je takovou banku zřídit, ustavit její orgány a ustanovit jejich funkcionáře, upravit její postavení, působnost a pravidla fungování v ústavně vymezeném rámci, nechat ji jako takovou fungovat a chránit ji případně i soudní mocí před neústavními [v rozporu s čl. 1, čl. 62 písm. k) a čl. 98 Ústavy] a nezákonnými zásahy do její činnosti ze strany zákonodárné a výkonné moci (čl. 98 odst. 1 a 2 Ústavy).
Při celkovém pohledu na podaný návrh je třeba zdůraznit, že Ústavní soud si byl při posuzování otázky ústavního zakotvení České národní banky vědom, že zde právo navazuje na ekonomickou teorii, a proto je možné využití ekonomických kategorií pro výklad neurčitých pojmů a generálních klauzulí v ústavním právu. Politologickým východiskem ústavní konstrukce postavení České národní banky je pak teorie dělby moci, podle které nejdůležitější obranou proti přirozené tendenci ke koncentraci moci je oddělování a vzájemná kontrola nejvyšších orgánů státu. Historická zkušenost ukazuje, že oslabování demokracie způsobené nadměrným posilováním vládní moci je možné i cestou měnových manipulací. Klasický příklad překonávání finančních potíží vlád prostřednictvím inflačních emisí peněz má v moderní historii mnoho dalších variant. Reakcí na tyto zkušenosti je oddělování rozhodovacích procesů o měnových otázkách od exekutivy. Tento vývoj začíná fakticky převládat ve všech demokratických státech s tržním hospodářstvím. Ústavní zakotvení samostatného postavení ústřední banky však nalézáme jen v nejnovějších ústavách. Do této skupiny patří i Ústava České republiky a je za to v mezinárodních srovnáních pozitivně hodnocena. Při rozhodování o daném návrhu má tudíž Ústavní soud usnadněnou cestu v tom smyslu, že obsahové složky ústavního postavení ústřední banky státu se dají dovodit přímo z Ústavy samotné, a tak ukázat, kdy zákonodárce zmocněný k úpravě podrobností nemůže jít mimo tento obsah. Není sporu o tom, že do činnosti České národní banky lze zasahovat zákonem, jak se uvádí ve vyjádření Poslanecké sněmovny, tento zákon však nesmí být v rozporu s obsahem hlavního cíle této banky.
Toto rozšiřování počtu „pilířů státní moci“ je přirozené, a proto neobstojí protiargumenty založené na srovnávání se staršími „klasickými“ ústavami, ve kterých se o nezávislé bance nepíše prostě proto, že ekonomická teorie v době, kdy byly přijímány, ještě dostatečně nepopsala nebezpečí monetárních manipulací exekutivou. Toto rozšiřování a změny konstitucionability (potřeby a vhodnosti regulace ústavními předpisy) pokračuje s ekonomickým a technologickým vývojem. Obdobně je možno předvídat, že se například v nejbližší době dočkáme i diskuse o potřebě ústavního zakotvení nějaké „nejvyšší mediální rady“. Mocenský význam hromadných informačních prostředků je nepochybný, a proto vývoj práva musí reagovat na vývoj reálného života. Také ve světle těchto všeobecných úvah de lege ferenda je třeba vidět posuzovaný návrh.
Obecným kritériem rozhodování Ústavního soudu v otázce ústavnosti dotčených ustanovení zákona o ČNB byl jejich soulad s výše uvedenými ustanoveními ústavní úpravy ústřední banky státu. Funkcí Ústavního soudu je podle čl. 83 Ústavy ochrana ústavnosti prostředky vlastními orgánům soudního typu. Součástí ústavnosti v tomto směru je rovněž ochrana postavení ústřední banky státu při plnění jejího hlavního úkolu, kterým je de constitutione lata péče o stabilitu měny podle čl. 98 odst. 1 Ústavy, a oddělení jejího hlavního orgánu - Bankovní rady - od bezprostředního vlivu politických činitelů cestou specifické úpravy jmenování jejích funkcionářů a členů podle čl. 62 písm. k) Ústavy, aniž je tím vyloučena nezbytná spolupráce mezi ní a zákonodárnou a výkonnou mocí.
Ústavní soud zastává stanovisko, že úprava postavení ústřední banky státu v Ústavě vychází ze závěrů moderní konstitucionalistiky konce 20. století, kdy se postupně docházelo k závěrům o potřebě regulace postavení ústřední banky nejen v ústavách federativních států, kde to bylo spjato s vertikální dělbou působnosti mezi federací a jejími členskými státy, ale i v unitárních státech, z důvodů uvedených výše. Ústavní teorie inspirovaná ekonomickou teorií se projevila v tom, že přibývá ústav (čl. 99 odst. 2 Ústavy Švýcarska, čl. 111 Ústavy Estonska, čl. 227 Ústavy Polska, čl. 373n. Ústavy Kolumbie, čl. 261n. Ústavy Ecuadoru, čl. 53 Ústavy Chorvatska, čl. 56 odst. 1 Ústavy Slovenské republiky), kde je upraveno postavení ústřední banky a její funkce. Tam, kde to není v ústavách výslovně zakotveno (v případě většiny členských států Evropské unie, kde se již uplatňuje Amsterodamská smlouva), dochází k těmto závěrům judikatura.
V tomto směru jdou rovněž některé smluvní dokumenty práva Evropských společenství (čl. 108/ex - čl. 107 Smlouvy o založení Evropského společenství), které se posléze promítají do interpretace „domácích“ ústavních textů (srov. komentář k čl. 88 Základního zákona SRN in: Maunz-Dürig: Grundgesetz Kommentar, Stand Juni 1998, s. 6). Novela zákona o ČNB tento záměr ústavodárce plně nerespektuje. Evropské právo v čl. 108 Smlouvy o založení Evropského společenství (ve znění Amsterodamské smlouvy) výslovně stanoví, že při výkonu pravomocí a uskutečňování úkolů a povinností, svěřených jim touto smlouvou, nebudou ani Evropská centrální banka, ani národní ústřední banka, ani žádný člen jejích orgánů s rozhodujícími pravomocemi požadovat nebo přijímat pokyny od orgánů společenství, od žádné vlády členského státu nebo od jakéhokoli jiného orgánu. Orgány společenství a vlády členských států se zavazují respektovat tento princip a neusilovat o ovlivňování členů orgánů Evropské centrální banky s rozhodujícími pravomocemi či národních ústředních bank při plnění jejich úkolů.
Ústava v roce 1992 reagovala na poznatky ekonomické teorie, podle které je úspěšnost ústřední banky státu při zajišťování stability měny, jejího kursu a kontroly míry inflace výrazně ovlivněna její nezávislostí na exekutivě, která je zpravidla jednou za tři až čtyři roky nucena ucházet se o znovuzvolení před voliči. Něco jiného jsou proto záměry vlády před volbami, po volbách nebo uprostřed volebního období, a něco jiného jsou potřeby zajištění stability ekonomického růstu, nutnost zadlužování při provádění dlouhodobých investic atd.
Ústava sice výslovně o nezávislosti České národní banky nehovoří, nicméně historickým výkladem okolností přijetí Ústavy (viz výše), teleologickým výkladem pojmu „péče o stabilitu měny“ a systematickým výkladem hlavy šesté Ústavy, kde je úprava České národní banky oddělena od úpravy mocí zákonodárné a výkonné, lze dojít k závěru, že smyslem zakotvení ústřední banky státu v Ústavě vůbec a ve zvláštní hlavě Ústavy zvláště bylo právě vytvoření ústavního rámce pro její fungování nezávisle na moci zákonodárné a výkonné. Je však možno poukázat na tu okolnost, že již při projednávání návrhu zákona o Státní bance československé (zákon č. 22/1992 Sb. ), jehož obsah byl převzat do nyní platného zákona o ČNB, se vycházelo při jednání z prokázání závislosti výše inflace na míře nezávislosti centrální banky.
Zásahy do jejího postavení sice Ústava připouští (čl. 98 odst. 1 věta druhá in fine), ale podle názoru Ústavního soudu nelze dovodit, že by zákon mohl přijmout řešení, které by bylo zásahem nebo které by bylo možno vykládat jako zásah do nezávislosti banky v oblasti plnění její hlavní ústavní funkce. Tím by ústavní úprava postavení ústřední banky ztratila svůj původně zamýšlený účel. Ústavní soud zastává stanovisko, že ústavní základ nelze negovat bez ohledu na zmocnění zákonodárce k další zákonné úpravě, obdobně jako je tomu v případě základních práv v čl. 4 odst. 4 Listiny (záruka podstaty a smyslu). Tento přístup k vztahu ústavního a zákonného předpisu již vyjádřil v nálezu ze dne 15. 2. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 1, nález č. 7, str. 51; vyhlášen pod č. 49/1994 Sb. ] a neshledává důvod se od něj v projednávané věci odchýlit.
Nezávislost jakékoli instituce je možno vykládat jako stav, který má více aspektů. Některé z nich již byly zdůrazněny při projednávání původního zákona č. 22/1992 Sb., o Státní bance československé (Federální shromáždění ČSFR, 6. volební období, tisk č. 1024).
V případě České národní banky tak lze hovořit o aspektu institucionální nezávislosti, která spočívá v její nepodřízenosti vládě při zajišťování stability měny.
Česká národní banka plní rovněž úkoly jako správní úřad. V tomto postavení je součástí orgánů výkonné moci. To však neplatí pro její hlavní funkci podle čl. 98 odst. 1 Ústavy. V této funkci musí zákon respektovat nezávislost jejího rozhodování, kdy se na ni nevztahuje čl. 67 odst. 1 Ústavy o vrcholném postavení vlády v soustavě orgánů výkonné moci ani zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů. Z hlediska oprávnění, kterými Česká národní banka disponuje při plnění svého hlavního cíle (aspekt instrumentální), jde o možnost volby nástrojů měnové politiky a možnost měnově-politického uvážení při volbě těchto nástrojů a opatření k dosažení ústavně zakotveného cíle.
Konečně je to nezávislost v personálním či organizačním smyslu, která spočívá ve způsobu jmenování a odvolatelnosti vedení banky. Dalším možným aspektem nezávislosti každé instituce je nezávislost či spíše autonomie hospodářská či finanční, která před novelizací zákona o ČNB spočívala v oddělení rozpočtu této banky od státního rozpočtu. Novelizace zákona o ČNB se v různé intenzitě dotýká všech těchto aspektů. Ústavní soud se však zabývá pouze těmi z nich, které mají svůj ústavní základ, takže odchylná zákonná úprava se s nimi dostává do rozporu.
- Pokud jde o jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení se navrhuje, je třeba uvést následující:
V případě návrhu na zrušení § 1 odst. 3 ve slovech „a zvláštními právními předpisy1)“, v § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech „a podle zvláštních právních předpisů1)“ se Ústavní soud nemohl ztotožnit s názorem, že se jedná o neústavní ustanovení zákona o ČNB. Lze mít výhrady proti ustanovením legislativních pravidel vlády (příloha usnesení vlády ze dne 19. března 1998 č. 188), která ukládají při přípravě právních předpisů používat právě tuto formu odkazu i tam, kde je ústavně vyloučeno použití jiné formy právního předpisu, než je forma zákona (zde čl. 98 odst. 2 Ústavy). Možnost zásahu Ústavního soudu je však v takovém případě dána jedině v případě, že k použití podzákonného právního předpisu skutečně došlo. Tak tomu ale v projednávané věci není, neboť právní úprava je provedena cestou zákona. Proto byl v této části návrh jako nedůvodný zamítnut.
Ústavní soud shledal důvodným návrh na zrušení § 2 odst. 1 věty první zákona o ČNB, který stanoví, že „hlavním cílem České národní banky je zabezpečovat cenovou stabilitu“. Ustanovení čl. 98 odst. 1 věty druhé Ústavy však definuje hlavní cíl činnosti jinak, jako péči o stabilitu měny. Tento na druhém místě uvedený pojem je širší, takže cestou obyčejného zákona dochází k omezení rozsahu hlavního úkolu ústřední banky státu. Tento postup je z hlediska právního státu (čl. 1 Ústavy), z hlediska ústavně předepsaného způsobu změn a doplňování ústavních zákonů (čl. 9 odst. 1 a čl. 39 odst. 4 Ústavy), stejně jako z hlediska samotného čl. 98 odst. 1 Ústavy nepřijatelný. Jde o obdobnou situaci, která je výslovně upravena v § 3 odst. 4 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, podle kterého podzákonné právní předpisy mohou být vyhlášeny nejdříve dnem, v němž je vyhlášen zákon, k jehož provedení jsou vydány; účinnosti mohou nabýt nejdříve dnem, k němuž nabývá účinnosti zákon, k jehož provedení jsou vydány. Ve vztahu Ústavy a obyčejného práva musí být takový postup zachován tím spíše.
Ústavní soud zde pouze konstatuje, že jde o porušení základního pravidla hierarchické výstavby právního řádu, podle kterého zákon nižší právní síly nesmí odporovat právnímu předpisu vyšší právní síly. Vláda, která předložila návrh novelizace zákona o ČNB, si byla této situace vědoma, neboť v důvodové zprávě svého návrhu (Poslanecká sněmovna, 3. volební období, tisk č. 537) v souvislosti s návrhem nového znění § 2 výslovně uvedla, že „Návrh novely zákona o České národní bance tudíž předpokládá změnu Ústavy.“. Tato změna čl. 98 odst. 1 Ústavy měla být provedena ústavním zákonem, jehož návrh vláda předložila jako součást širšího návrhu (Poslanecká sněmovna, 3. volební období, tisk č. 541), kde se v bodě 15 navrhovalo znění: „Česká národní banka je ústřední bankou státu. Do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona.“. Tento návrh ústavní změny však byl Poslaneckou sněmovnou na její 25. schůzi dne 17. května 2000 zamítnut ve 2. čtení, kdežto návrh novely zákona o ČNB, doplněný řadou dalších změn, nakonec schválen byl jako zákon č. 442/2000 Sb.
Následující stránka