Nález Ústavního soudu ze dne 9. března 2004 ve věci návrhu na zrušení části druhé zákona č. 229/2001 Sb., nazvané „Změna občanského zákoníku čl. II“

Odůvodnění

Okresní soud v Příbrami podal návrh na zrušení části druhé (čl. II) zákona č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a některé další zákony, pro rozpor s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“).

Učinil tak v souvislosti s rozhodováním o žalobě družstva J. (dále jen „žalobce“) proti žalované České republice, zastoupené Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 42, o určení vlastnického práva ke stavební parcele č. 99 - zastavěné ploše o výměře 361 m² v obci i k. ú. J., vedené u Okresního soudu v Příbrami pod sp. zn. 7 C 139/2001.

Podstatou uvedeného sporu je skutečnost, že žalobce jako vlastník budovy č. p. 26 (prodejny smíšeného zboží) v obci J. se cítí být zároveň vlastníkem shora označeného stavebního pozemku, který se částečně nachází pod uvedenou budovou. Jako vlastník tohoto pozemku je na listu vlastnictví č. 98, vedeném pro obec i k. ú. J., zapsána Česká republika s právem trvalého užívání ve prospěch žalobce. Žalobce se domáhá určení vlastnického práva k uvedenému pozemku, protože zastává názor, že se stal jeho vlastníkem podle zákona č. 103/2000 Sb. - konkrétně podle § 879c odst. 1 občanského zákoníku (dále též „ObčZ“). Podle tohoto ustanovení právo trvalého užívání pozemku podle § 70 hospodářského zákoníku, zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví osoby, v jejíž prospěch bylo zřízeno, které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. k datu 1. 7. 2000), se mění uplynutím jednoho roku od účinnosti zákona na vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch bylo zřízeno. Vzhledem k tomu, že žalobce požádal podle § 879c odst. 4 ObčZ ve lhůtě zde stanovené stát o změnu práva hospodaření na právo vlastnické, došlo ke změně jeho práva trvalého užívání pozemku na vlastnické právo. Na tom nic nemění ani skutečnost, že § 879c ObčZ byl zrušen částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb., protože toto ustanovení je normou retroaktivní, k níž nelze přihlížet.

Okresní soud v Příbrami (dále též „navrhovatel“) se ztotožnil s právním názorem žalobce a doplnil, že dnem 1. 7. 2000 bylo dáno subjektům uvedeným v § 879c ObčZ právo žádat o přeměnu užívacího vztahu na vlastnictví a toto právo trvalo až do 30. 6. 2001 včetně. Tím, že s účinností od 30. 6. 2001 bylo uvedené ustanovení zrušeno částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb., sice nedošlo k odejmutí vlastnického práva zmíněným subjektům (to by vzniklo až od 1. 7. 2001), ale se zpětnou platností jim bylo odňato právo žádat o přeměnu užívacího práva na právo vlastnické. Přitom se jednalo o právo již nabyté ve smyslu ustanovení čl. 1 Ústavy. Tuto změnu zákonodárce provedl podle názoru navrhovatele ústavně nepřípustnou formou tzv. retroaktivity, což je v rozporu s čl. 1 Ústavy. Všechny subjekty splňující podmínky § 879c ObčZ byly zrušením tohoto ustanovení znevýhodněny, protože jim bylo odňato právo již jednou zákonem přiznané, tj. právo na vznik práva vlastnického. Zrušením částí druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. nebude upřeno právo jiných subjektů [zejména fyzických osob, na něž byly převedeny byty a nebytové prostory podle zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů)] na vznik vlastnického práva k pozemku pod stavbou či domem v jejich vlastnictví podle § 60a a násl. zákona č. 229/2001 Sb. Naopak se obnoví pouze stav založený ustanovením § 879c ObčZ a podle § 879d a 879e téhož zákona.

Ústavní soud nejprve posoudil formální náležitosti podaného návrhu. Návrh byl podán Okresním soudem v Příbrami v souvislosti s jeho rozhodovací činnosti ve věci žalobce proti žalované České republice o určení vlastnického práva k pozemku. Při řešení věci má být použito zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb. a zákona č. 229/2001 Sb. Návrh byl tedy podán oprávněným navrhovatelem a splňuje podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Návrh splňuje rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 zákona o Ústavním soudu.

V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu si Ústavní soud vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.

Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky bylo úmyslem zákonodárce při přijetí zákona č. 229/2001 Sb. odstranit výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci § 879c ObčZ. Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde pozemek tak, jak je evidován pod parcelním číslem v katastru nemovitostí, či o nejasnosti u pozemků, k nimž 1. 1. 2001 vzniklo právo věcného břemene podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o otázku zvýhodnění jen některých subjektů v rámci skupiny právnických osob, které k 1. 7. 2000 užívaly pozemky ve vlastnictví státu, a nesrovnalosti spočívající v nevyloučení přechodu vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí např. jen velmi malá část. Přijetím zákona č. 229/2001 Sb. bylo umožněno relativně širokému okruhu subjektů využít zvýhodňující způsob získání pozemků do vlastnictví formou obligatorního uzavření darovací smlouvy ze strany státu. Předmětem darování jsou tak jednotně ty pozemky státu, které tvoří funkční celek s vyjmenovanými objekty. Jedná se o vymezení širší než podle § 879c ObčZ. Vlastnické právo k pozemku by podle § 879c ObčZ vzniklo až dnem 1. 7. 2001, takže zrušením uvedeného ustanovení vlastnické právo odňato nebylo.

V otázce retroaktivity odkázala Poslanecká sněmovna zejména na nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96, vyhlášený pod č. 63/1997 Sb. a uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 7, nález č. 13, a nález ze dne 13. 3. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, vyhlášený pod č. 128/2001 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 21, nález č. 42. Zákonodárce byl veden snahou o spravedlivé a vyrovnané řešení poskytující vyšší míru právní jistoty širšímu okruhu subjektů. Právní účinky napadeného ustanovení lze proto charakterizovat pouze jako nepravou retroaktivitu. Ustanovení právních předpisů mající tento charakter nejsou v rozporu s principy právního státu. Zákon č. 229/2001 Sb. byl zákonodárným sborem schválen dne 14. 6. 2001 v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že návrh napadeného zákona mu byl Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 28. 5. 2001. Senát projednal návrh zákona dne 14. 6. 2001 a za přítomnosti 53 senátorů a senátorek návrh zákona schválil 29 hlasy pro, 14 hlasů bylo proti. V diskusi zazněly hlasy, že zrušení § 879c a násl. ObčZ těsně před uplynutím uvedené jednoleté lhůty může vést k polemice o právní jistotě, důvěře v právo a o retroaktivitě. Nakonec převážil názor, že vlastnické právo dosud nepřešlo a Senát se vyslovil pro schválení zákona.

Pokud jde o retroaktivitu zmíněného ustanovení, je ve vyjádření Senátu uvedeno, že ustanovení částí druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. nespojuje žádné právní účinky s jakoukoli právní skutečností, která nastala před jeho účinností. Ke dni účinnosti tohoto zákona, tj. k 30. 6. 2001, žádné osobě nevzniklo subjektivní právo, resp. právo vlastnické. Proto zrušením § 879c nedošlo a ani nemohlo dojít k zásahu do tzv. nabytých práv. Nabytí vlastnického práva bylo podle § 879c ObčZ podmíněno jak podáním žádosti příslušnému státnímu orgánu, tak i uplynutím času. Druhá podmínka, tj. uplynutí času, nebyla v době nabytí účinnosti zákona č. 229/2001 Sb. splněna, i když jen o jediný den. To vyplývá z ustanovení § 122 odst. 2 ObčZ, podle kterého konec lhůty určené podle let připadá na den, který se pojmenováním nebo číslem shoduje se dnem, na který připadá událost, od níž lhůta počíná, v konkrétním případě tedy na 1. 7. 2001.

V této souvislosti Senát poukázal na skutečnost, že ustanovení § 879c a násl. ObčZ, byť je označeno jako přechodné, je ve smyslu nálezů Ústavního soudu č. 43/2001 Sb. (nález ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 14/2000, uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 21, nález č. 4) a č. 128/2001 Sb. (viz výše) ustanovením inkorporovaným do občanského zákoníku, a za takové lze považovat i jeho zrušení. Jen stěží lze proto uznat samostatnou existenci ustanovení částí druhé zákona č. 229/2001 Sb., neboť zrušení § 879c a násl. ObčZ se stalo součástí občanského zákoníku. Z judikatury Ústavního soudu obecně vyplývá, že zrušením určitého ustanovení nálezem Ústavního soudu nemůže dojít k „obživnutí“ ustanovení ve znění platném v den před vyhlášením zrušeného ustanovení ve Sbírce zákonů. V této souvislosti vzniká otázka, zda z formálně procesních důvodů je možný návrh, na základě kterého by měl Ústavní soud „zrušit“ „zrušovací ustanovení“. Jde totiž o negaci negace, jejíž výsledek by mohl vést „k pozitivu“, tedy k obnově předchozí úpravy, což by však nemělo být možné s ohledem na výše uvedené.

Senát ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že Ústavní soud rozhoduje podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Výsledkem jeho rozhodnutí je vakuum, resp. prostor pro eventuální rozhodování moci zákonodárné, a nikoli pozitivní právní úprava. Je vhodné vzít též v úvahu, že zákonodárce svůj záměr, jak naložit s majetkem státu po zrušení § 879c a násl. ObčZ, již vyjádřil novelou zákona o majetku státu vložením § 60a a 60b a ustanovením bodu č. 1 čl. IV zákona č. 229/2001 Sb.

Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V tomto řízení Ústavní soud posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Proto se Ústavní soud nejprve zabýval otázkou, zda zákon, ohledně jehož části navrhovatel namítá protiústavnost, byl přijat a schválen za podmínek uvedených v § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

Ze zprávy o průběhu 36. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 25. 5. 2001 Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna uvedeného dne schválila usnesení, jímž vyslovila souhlas s návrhem poslanců Zdeňky Horníkové a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona 492/2000 Sb., a některé další zákony, podle sněmovního tisku 828, ve znění schválených pozměňovacích návrhů. V hlasování pořadové číslo 491 z přítomných 171 poslanců pro hlasovalo 168 poslanců, proti nikdo.

Ze sdělení Senátu vyplývá, že návrh zákona mu byl doručen dne 28. 5. 2001 a Senátem schválen 14. 6. 2001.

Prezidentu republiky byl zákon doručen k podepsání dne 15. 6. 2001. Prezident zákon podepsal dne 26. 6. 2001. Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi dne 26. 6. 2001 a vyhlášen dne 29. 6. 2001 ve Sbírce zákonů, částce 85, pod číslem 229/1001 Sb., s účinností dnem 30. 6. 2001. Je tedy prokázáno, že napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Po tomto úvodním zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení částí druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. z hlediska jeho souladu či rozporu s ústavním pořádkem České republiky a dospěl k závěru, že návrh je důvodný.