Ze zákona č. 166/1993 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., pak přísluší Nejvyššímu kontrolnímu úřadu posuzovat také, zda „kontrolované činnosti ... jsou účelné a hospodárné“ (§ 4 odst. 1). Tato formulace rozšiřuje působnost vymezenou v § 18 novelizovaného zákona až do sféry libovůle, jež se může za určité konstelace stát zvůlí. Ponechání § 18 v plném rozsahu by zavedlo systém postavený na hlavu, protože mnohem spíše je úkolem politických stran zastoupených v Parlamentě vytýkat státnímu aparátu, co je účelné a hospodárné, než naopak.
V této souvislosti není zanedbatelné ani to, že základem pro zjištění nedostatků, jež opravňuje podnět ve smyslu § 15 zákona, není zpráva auditora o ověření roční účetní uzávěrky, ale výlučně zjištění, k němuž dospěje Nejvyšší kontrolní úřad, který je státním orgánem. Poznamenejme, že v evropských demokratických státech jsou kontroly výročních finančních zpráv politických stran vesměs svěřovány nikoli státu, ale nezávislým, soukromoprávním organizacím a zkušebním ústavům [v Německu a v Rakousku vykonávají tento úkol nezávislé zkušební společnosti a kontroloři (Wirtschaftsprüfer) na soukromoprávním základu].
Mohlo by se namítnout, že i při vyhovění návrhu skupiny poslanců a pouhém ponechání pouze části odstavce prvého § 18 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., lze činnost politické strany také pozastavit, anebo případně ji i rozpustit, jestliže tato strana nesplnila podmínky § 18 odst. 1. K tomu je však třeba uvést, že z odstavce prvého § 18 cit. zákona nevyplývá žádný jiný důvod pro pozastavení činnosti politické strany než ten, že strana výroční finanční zprávu nepředložila vůbec anebo ji nepředložila v úplnosti tímto odstavcem stanovené. Žádný jiný nedostatek výroční finanční zprávy nemůže být důvodem k pozastavení činnosti strany. Sankce za neúplné nebo nepravdivé údaje ve finanční zprávě je stanovena v § 20 odst. 10 tak, že výplata státního příspěvku na činnost se v takovém případě pozastavuje až do odstranění vady.
Je pravda, že i na základě § 18 odst. 1 lze dospět také k rozpuštění politické strany. Z § 14 odst. 2 však vyplývá, že k projednání návrhu na rozpuštění strany by logicky došlo až v době, kdyby strana ani v dalším roce nepředložila výroční finanční zprávu anebo neodstranila její nedostatky, což je skutečnost, která obsahuje prvek opakovaného porušení zákonných povinností, který by podle povahy věci mohl být kvalifikován jako nesplnění podmínky § 4 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.
Smyslem příspěvku ze státního rozpočtu je především částečná úhrada volebních nákladů stranami již vynaložených. Tomu odpovídá jak celková koncepce úprav v evropských zemích, tak i znění § 20 odst. 4 a 6, jakož i odstavec 7 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. Příspěvek se váže na volební výsledky v minulých volbách již docílené (počet hlasů, počet mandátů). Na tom nic nemění, že je výplata příspěvku rozdělena časově na celou dobu volebního období. Ostatně z § 17 odst. 3 písm. a) vazba na volební náklady vyplývá. Příspěvek na činnost dle § 17 odst. 3 písm. b) je v § 20 odst. 2 identifikován jako „stálý příspěvek“ a „příspěvek na mandát“ a v odstavcích 6 a 7 jsou oba příspěvky opět vázány na volební výsledky. Z povahy věci tudíž vyplývá, že účel těchto příspěvků by neměl být předmětem volné úvahy Nejvyššího kontrolního úřadu, ale je dán přímo zákonem, koneckonců jakožto částečná náhrada nákladů již vynaložených. Je určen činností politických stran, která je v Ústavě i v zákoně charakterizována především jako účast ve volbách.
Neméně významnou okolností je, že finanční zdroje stran pramenící ze státního rozpočtu a všechny ostatní zdroje politických stran jsou pro výkon kontrolní funkce Nejvyššího kontrolního úřadu v § 18 zákona smíšeny v jedno. Zákonodárce se pokusil změnou § 3 zákona č. 166/1993 Sb. překvalifikovat - a to pouze pro účely tohoto zákona - hospodaření politické strany s příspěvky ze státního rozpočtu na jakési „hospodaření se státním majetkem“. Námitkám Nejvyššího kontrolního úřadu však podle zákona podléhají všechny aspekty výročních finančních zpráv politických stran bez ohledu na původ jejich finančních zdrojů. Dilema zastánců této úpravy spočívá v tom, že chtějí připustit kontrolu hospodaření stran právě s prostředky ze státního rozpočtu, zatímco zákon jde mnohem dále a umožňuje státní kontrolu hospodaření stran v celém rozsahu a i z hlediska účelnosti a hospodárnosti, čímž zasahuje nepřípustně do výkonu vlastnického práva, neboť dle čl. 11 odst. 1 Listiny „vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu“.
Avšak i kdyby byla připuštěna kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu pouze vůči těm zdrojům stran, jež pocházejí ze státního rozpočtu, byl by praktický efekt nulový. Je nasnadě, že by politické strany právě ony kritizovatelné výdaje zařazovaly do přihrádek nestátní provenience.
Ze všech těchto důvodů pokládá Ústavní soud i návrh skupiny poslanců na zrušení úpravy rozpouštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí v souvislosti s nedostatky zjištěnými v její výroční finanční zprávě (§ 18 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.) za opodstatněný.
- 3. Přípustnost účasti politických stran a politických hnutí v podnikatelské činnosti
Návrh skupiny poslanců napadá dále zrušení přípustnosti účasti politických stran a politických hnutí v podnikatelské činnosti, jež bylo provedeno novelizací § 17 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. Předcházející úprava stanovila, že strana a hnutí nesmějí vlastním jménem provozovat podnikatelskou činnost, že se však mohou podílet na založení právnické osoby anebo se účastnit jako společníci nebo členové právnické osoby již založené. Podle úpravy, která předcházela novelizaci, mohly také samy právnickou osobu založit nebo se stát jedinými společníky právnické osoby, pokud zvláštní zákon jediného zakladatele nebo jediného společníka připouští. Podle nové úpravy § 17 odst. 2 zákona strana a hnutí nesmějí vlastním jménem provozovat podnikatelskou činnost a nesmějí založit žádnou právnickou osobu, která podnikatelskou činnost provozuje, ani se účastnit jako společníci nebo členové takové právnické osoby.
Z formulace § 17 novely nelze vyvodit vyskytující se závěr, že zákon v novém znění nezakazuje politickým stranám účast v akciových společnostech. Takový názor by mohl vycházet z gramatického výkladu čl. 17, dle něhož se nesmějí strany účastnit jako „společníci“ nebo „členové“ právnické osoby, provozující podnikatelskou činnost. I když u akciových společností nejde o „společníky“, ale o „podílníky“, tj. „akcionáře“, nelze mít za to, že tím vzniká volný prostor pro tuto formu podnikatelské spoluúčasti politických stran. Ústavní soud je názoru, že takový výklad nejen zkresluje záměr zákonodárce, ale neodpovídá ani materiálně právní situaci; § 17 klade generelně důraz na zákaz účasti na podnikatelsky orientované právnické osobě a nikoli na vymezení formy této účasti. „Společník“ a „člen“ se proto nevztahuje výlučně na určité typy obchodních společností, např. s. r. o., komanditní společnost anebo na družstva. Ve smyslu zákona jsou i podílníci či akcionáři v širším smyslu „společníky“, kteří se svým způsobem účastní na podnikatelské činnosti právnické osoby. Tento přístup podporuje i odstavec 1 § 17 novely, který hovoří obecně o jakékoli „právnické osobě, provozující podnikatelskou činnost“, aniž by akciovou společnost z tohoto pojmu vyloučil.
Navrhovatelé vidí v novele § 17 zákona č. 424/1991 Sb. porušení čl. 17 odst. 2 a čl. 22 Listiny, a tím omezení svobody projevu a informací, jakož i svobodné soutěže politických sil. V dalším navrhovatelé spojují požadavek účasti politických stran a politických hnutí na podnikatelské činnosti, zejména s potřebou zajistit pro jejich činnost materiální základ (tiskárny aj.), s rovnou příležitostí k veřejné formulaci programových cílů, s rovným přístupem k veřejným sdělovacím prostředkům apod.
Proti tomuto tvrzení stojí stanovisko Poslanecké sněmovny, které poukazuje na to, že státními příspěvky se mají strany a hnutí právě oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí od jejich poslání, a že v důsledku státních příspěvků také odpadá dosud často nezbytná potřeba jejich účasti na podnikatelských aktivitách, které občané mnohdy kriticky posuzují. Praxe evropských zemí však potvrzuje, že je iluzorní představa, že by státní příspěvek politické strany hospodářsky zajistil a přiměl k tomu, aby nehledaly finanční zdroje jinde.
Po zvážení této problematiky dospěl Ústavní soud k závěru, že zákaz jakékoli účasti politických stran a politických hnutí na podnikatelské činnosti nemá ani v Ústavě ani v Listině ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy dostatečnou oporu. Představu formulovanou ve stanovisku Poslanecké sněmovny, že státními příspěvky budou strany zbaveny potřeby získávat další prostředky i účastí na podnikatelské činnosti, pokládá Ústavní soud za jednostrannou. V problematice financování politických stran v Evropě se potvrzuje, že rostoucí potřeby politických stran vedou jednotlivé strany k trvalé snaze získávat vedle státních příspěvků i pomocí darů a účastí na podnikatelské činnosti nové zdroje svého financování.
Struktura finančních zdrojů jednotlivých politických stran je odlišná a některé čerpají své prostředky více z pravidelných příspěvků svých členů, jiné větší měrou z darů a také stálé roční i státní příspěvky a příspěvky na mandát se značně liší. Také představa, že se politickým stranám zakáže jakákoli činnost, a to i publikační a propagační činnost založená na podnikatelském principu, a tím se dosáhne jejich rovných „startovacích pozic“ a „mravnějšího chování“ v politické soutěži, odporuje svým formálně rovným přístupem k fakticky nerovným subjektům samotnému principu rovnosti, neboť povaze různorodých politických stran odpovídají i různorodé prostředky legálního financování jejich nákladů. Tuto problematiku nelze odbýt poukazem na poskytované státní příspěvky.
Proto Ústavní soud pokládá generelní zrušení účasti politických stran a politických hnutí na podnikání za zásah, který odporuje zásadě přiměřenosti práva v právním státu v tom smyslu, že není opatřením ani vhodným ani nutným k tomu, aby bylo dosaženo cílů, jež si zákonodárce od tohoto opatření slibuje.
Na druhé straně však ani generelní uvolnění jakékoli podnikatelské činnosti politických stran a politických hnutí bez omezení, což by bylo důsledkem event. zrušení celého bodu 24 čl. I zákona č. 117/1994 Sb., nereflektuje základní směrnice Ústavy a zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, týkající se smyslu a úlohy politických stran v demokratické společnosti, ani ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny připouštějící omezení základních práv za předpokladu (a také tím), že je šetřeno jejich podstaty a smyslu. Neomezená účast stran na podnikání by nevyloučila utváření politických stran, jež by se zabývaly více podnikatelskou činností než svým ústavním posláním.
Navrhovatelé se ve svém návrhu na zrušení § 17 odst. 2 a 3 cit. zákona dovolávají dřívějšího ustanovení § 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., který přiznával stranám a hnutím právo účasti pouze v tomto rozsahu: a) provozování rozhlasových a televizních stanic, vydavatelství, nakladatelství a tiskáren, b) publikační a propagační činnost, c) loterie a tomboly, d) výroba a prodej předmětů propagujících program a činnost příslušné strany a hnutí, e) pořádání kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí. Tuto úpravu, jež existovala před novelizací, pokládají navrhovatelé za přiměřenou. Z ní vycházel také vládní návrh novely pozměněný později ve společné zprávě výborů Parlamentu. V souvislosti s tím navrhují, aby ustanovení § 17 odst. 2 a 3 byla zrušena k pozdějšímu termínu ve snaze „umožnit Parlamentu České republiky, aby do té doby nově upravil hospodaření politických stran a hnutí“.
Také v tomto ohledu pokládá Ústavní soud návrh skupiny poslanců za opodstatněný. Okamžité zrušení zákazu podnikatelské činnosti by odporovalo principu přiměřenosti v materiálním právním státu, protože užitek plynoucí z tohoto rozhodnutí by mohl být zastíněn nežádoucími důsledky absolutního uvolnění podnikatelské činnosti politických stran a hnutí. Proto Ústavní soud rozhodl odložit účinnost zrušení § 17 odst. 2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., na dostatečně dlouhou dobu, totiž na dobu cca 14 měsíců od vyhlášení tohoto nálezu, aby poskytl Parlamentu České republiky čas k přiměřené úpravě rozsahu a mezí pro podnikatelskou činnost politických stran a politických hnutí. Dosavadní absolutní zákaz podnikatelské činnosti ještě na dobu 14 měsíců se jeví Ústavnímu soudu jako přijatelnější než okamžité uvolnění prostoru pro podnikání bez jakéhokoli omezení.
Proto po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k rozhodnutí zrušit ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., až ke dni 1. ledna 1997.
Ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., se zrušuje pro rozpor s ustanovením čl. 5 Ústavy zaručujícím volnou soutěž politických stran, čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a pro rozpor s čl. 20 odst. 3 a 4 Listiny, podle nichž výkon sdružovacího práva prostřednictvím politických stran a politických hnutí lze omezit, jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých. Ustanovení § 17 odst. 2 a 3 cit. zákona - kromě toho - není opatřením ani přiměřeným ani vhodným k umožnění a ochraně svobodné soutěže politických sil, k čemuž zavazuje zákonodárce čl. 22 Listiny.
Pokud jde o § 18 odst. 4, je právo podnětu k rozpuštění nebo pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí také v rozporu s požadavkem právní stability a jistoty v materiálním právním státě, protože pověřuje Nejvyšší kontrolní úřad k podání podnětu z důvodů, které zákon sám v § 4 nepřipouští.
Ustanovení § 18 odst. 1 vyjádřené slovy „a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu“ a dále § 18 odst. 2, 3, 4 a 5 téhož paragrafu zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů České republiky pro rozpor s ústavním principem oddělení politických stran a politických hnutí od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny), dále pro rozpor s čl. 97 odst. 1 Ústavy, podle něhož je ústavním úkolem Nejvyššího kontrolního úřadu kontrola hospodaření pouze se státním majetkem a plnění státního rozpočtu, a konečně i pro rozpor s ustanovením čl. 11 odst. 1 Listiny poskytujícím stejnou ochranu všem vlastníkům.
Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se zrušuje také ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., pro rozpor s čl. 97 odst. 1 a 3 a čl. 9 odst. 1 Ústavy. Zmocnění k tomu, aby v rozporu s obecným chápáním byl pro potřeby cit. zákona za státní majetek považován i majetek politických stran a hnutí, by mohlo být uděleno pouze změnou, resp. doplněním Ústavy cestou ústavního zákona.