Nález Ústavního soudu ze dne 7. září 2010 ve věci návrhu na zrušení části § 80 odst. 5 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)

Odůvodnění

I. Předmět řízení a argumentace navrhovatele I.

1. 1. Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 13. srpna 2009 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se kárný senát Nejvyššího soudu, za který jedná JUDr. Jiří Pácal, předseda kárného senátu, (dále jen „navrhovatel“) domáhal zrušení ustanovení § 80 odst. 5 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), v textu: „nesmí zastupovat účastníky soudního řízení nebo jako zmocněnec poškozeného nebo zúčastněné osoby v soudním nebo správním řízení, s výjimkou zákonného zastoupení a případů, v nichž půjde o zastupování dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i sám soudce“ (dále též jen „napadené ustanovení“).
2. 2. V návrhu navrhovatel uvedl, že rozhodnutím kárného senátu Vrchního soudu v Olomouci ze dne 16. února 2009 sp. zn. 1 Ds 7/2008 bylo rozhodnuto v kárném řízení proti JUDr. M. N., soudci Krajského soudu v Brně, (dále jen „kárně obviněný“) tak, že kárně obviněný je vinen, že v rozporu s napadeným ustanovením přijal dne 18. května 2007 zmocnění k nahlížení do soudního spisu (včetně pořizování opisů dokladů a podání) udělené mu ve věcech vedených u Krajského soudu v Brně Ing. E. Z., R. N., JUDr. D. N., M. N. a P. K. a následně toto nahlížením do spisů realizoval. Tedy zaviněně porušil povinnosti soudce a ohrozil důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů, čímž spáchal kárné provinění podle § 87 zákona č. 6/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za což mu bylo uloženo podle § 88 odst. 1 písm. a) tohoto zákona kárné opatření – důtka.
3. 3. Proti rozhodnutí kárného senátu Vrchního soudu v Olomouci podal kárně obviněný v zákonné lhůtě odvolání, ve kterém rovněž navrhl zrušení napadeného ustanovení. Kárný senát Nejvyššího soudu projednal tuto věc při ústním jednání konaném dne 27. května 2009 a rozhodl tak, že se kárné řízení podle § 224 odst. 5 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, se zřetelem na ustanovení § 25 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů, přerušuje a věc se předkládá Ústavnímu soudu, neboť má za to, že napadené ustanovení je v rozporu s ustanovením čl. 82 odst. 3 Ústavy, s čl. 44 větou první před středníkem Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) a dále s čl. 3 odst. 1, čl. 10 odst. 2, čl. 11 odst. 1 větou první a s čl. 37 odst. 2 a 3 Listiny, a to jak ve vztahu k osobám blízkým soudci, tak i ve vztahu k dalším osobám.
4. 4. Navrhovatel se domnívá, že napadené ustanovení nepřípustně a nad rámec právních norem vyšší právní síly (čl. 82 odst. 3 Ústavy, čl. 44 věta první před středníkem Listiny, jež mají stejnou právní sílu) vylučuje soudce z toho, aby v soudním řízení nebo jako zmocněnci poškozeného nebo zúčastněné osoby v soudním nebo správním řízení mohli v těchto řízeních učinit na základě plné moci jakýkoliv úkon při zastoupení jak osob jim blízkých (jak jsou tyto osoby definovány v § 116 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, za něž zákon považuje příbuzné v řadě přímé, sourozence a manžela, partnera, přičemž jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké, jestliže by újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťovala jako újmu vlastní), tak i dalších osob. S ohledem na takto formulovaný zákaz by se na soudce nevztahovalo ustanovení § 44 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (dále jen „o. s. ř.“), které stanoví, že účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do soudního spisu, s výjimkou protokolu o hlasování, a činit si z něho výpisy a opisy, a soudce by tak ani na základě plné moci udělené mu osobami jemu blízkými (případně jinými osobami) nemohl nahlížet do soudního spisu a činit si z něho výpisy a opisy v soudním nebo správním řízení, v němž jsou tyto osoby účastníky řízení.
5. 5. Podle tvrzení navrhovatele nelze v normách vyšší právní síly (v Ústavě a Listině) najít oporu pro to, aby zákon činil rozdíl mezi případy, kdy soudce zatupuje dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i sám soudce, případně jako zákonný zástupce, a případy, kdy by měl zastupovat účastníky soudního řízení nebo působit jako zmocněnec poškozeného nebo zúčastněné osoby v soudním nebo správním řízení, zejména pokud jde o osoby blízké, a stanovil pro první skupinu povolenou výjimku pro zastupování soudcem, neboť ani v případě této výjimky ani v ostatních uvedených případech nemůže dojít tímto chováním soudce k narušení důstojnosti soudcovské funkce a k ohrožení nebo narušení důvěry v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů. Nevykonává-li totiž soudce státní moc a vystupuje-li jako občan v soudním nebo správním řízení, není rozhodující, zda má postavení účastníka řízení, zákonného zástupce účastníka, zástupce dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i soudce, vedlejšího účastníka či obecného zmocněnce na základě plné moci udělené mu účastníkem řízení.

II. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele II.

1. 6. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel je v daném případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.
2. 7. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, o který se návrh opírá, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace napadeného ustanovení navrhovatelem. Návrh byl tedy podán oprávněným navrhovatelem.

III. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení a Ministerstva spravedlnosti III.

1. 8. Podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
2. 9. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček ve vyjádření ze dne 14. září 2009 podrobně popsal zákonodárnou proceduru přijetí zákona o soudech a soudcích a uvedl, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a ústavním pořádkem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
3. 10. Předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka ve vyjádření ze dne 30. září 2009 zdůraznil, že napadené ustanovení je součástí „nového“ zákona o soudech a soudcích, tj. zákona č. 6/2002 Sb., od samého počátku, s účinností od 1. dubna 2002 a přes více než dvě desítky uskutečněných legislativních zásahů do zákona o soudech a soudcích (mj. dvakrát nálezem Ústavního soudu) nebylo dosud dotčeno. Návrh zákona byl v Senátu podroben poctivé a rozsáhlé diskusi, ovlivněné vědomím, že Senát má před sebou nový ucelený legislativní počin, týkající se institucionální stránky soudcovské moci (především jejího personálního substrátu) a vykazující do určité míry reformní parametry. Podle návrhu zákona měla cesta ke zlepšení situace v soudnictví vést „přes osobu (osobnost) soudce“, což bylo podmíněno nejen přijetím soudcovského kodexu, nýbrž i především uzákoněním tzv. povinného celoživotního vzdělávání soudců a několikastupňového hodnocení jejich odborné způsobilosti. Právě poslední dva instituty se staly na 11. schůzi Senátu diskusní základnou, která však nasměrovala senátory spíše než k rozpravě nad jednotlivými instituty či ustanoveními návrhu zákona k úvahám obecné povahy. Představy řečníků o profilu českého soudce tak přerůstaly v hodnocení stavu české justice vůbec nebo k otázkám dělby moci, aniž by se blíže dotkly kupř. pravidel chování soudce v osobním životě, přičemž problematika působení soudce ve funkci rozhodce nebo zprostředkovatele řešení právního sporu ani zastupování soudcem tak, jak byla přijata v napadeném ustanovení, nebyla zmiňována. Legální zábrana zamezující soudci působit ve funkci rozhodce či zprostředkovatele řešení právního sporu, stejně jako zákaz zastupovat účastníky soudního řízení, popř. vystupovat v roli zmocněnce poškozeného nebo zúčastněné osoby, je součástí uceleného bloku ustanovení, vymezujících práva a povinnosti soudců a přísedících (79 až 83 zákona č. 6/2002 Sb.). Tato pasáž zákona, v právnickém žargonu známá též pod souslovím „soudcovský kodex“, se stala právním základem pro posuzování kárné odpovědnosti soudce za kárné provinění. Kárná odpovědnost soudců se stala v následujících letech několikrát předmětem parlamentních diskusí (jež koneckonců vyústily i v legislativní změny), přičemž středem pozornosti zákonodárce byla především kárná odpovědnost funkcionářů soudů, popř. její aspekty organizačně-procedurální. Jinými slovy, právní úprava obsažená v části ustanovení navrhované ke zrušení byla zákonodárcem dosud implicitně považována za vyhovující a stabilizovanou.
4. 11. Ústavní soud doručil v souladu s ustanovením § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh Ministerstvu spravedlnosti. Ministryně spravedlnosti JUDr. Daniela Kovářová ve vyjádření k návrhu ze dne 26. října 2009 uvedla, že nelze dovodit namítanou souvislost čl. 82 odst. 3 Ústavy a čl. 44 Listiny. Ustanovení čl. 82 Ústavy pojednává o nezávislosti a nestrannosti soudců při výkonu jejich funkce. Je tedy zřejmé, že neslučitelnost výkonu soudcovské funkce s dalšími činnostmi může zákon na základě čl. 82 odst. 3 Ústavy stanovit především v zájmu zachování nezávislosti a nestrannosti soudce, což také zákon o soudech a soudcích v § 85 jednoznačně deklaruje. Stanoví-li Listina v čl. 44 obecně, jaká práva může zákon soudcům omezit, nelze toto ustanovení posuzovat tak, jako by stanovilo bližší vymezení ústavního zmocnění podle čl. 82 odst. 3 Ústavy. Ministryně spravedlnosti neshledává ani důvodný rozpor napadeného ustanovení s čl. 37 odst. 2 Listiny, neboť v opačném případě by bylo nutno dovozovat i neústavnost jakéhokoliv omezení poskytování právní pomoci, které je obsaženo v procesních předpisech. Ministryně spravedlnosti je přesvědčena, že zamezení tomu, aby soudce zastupoval v řízeních před soudy a správními orgány, ani skutečnost, že se třetí osoba nemůže v řízení dát zastoupit soudcem, nepředstavuje libovůli, ale naopak garanci jeho ústavně zakotvené nestrannosti a nezávislosti. Zájem na ochraně nezávislosti a nestrannosti soudců má vyšší intenzitu než zájem na rovnosti v přístupu k právní pomoci. Pokud navrhovatel namítá rozpor s čl. 11 odst. 1 větou první Listiny, k tomu nelze přisvědčit, neboť bude-li se v řízení jednat o majetku vlastněném soudcem, měl by být tento soudce také účastníkem řízení, resp. má možnost se jím stát, a v tomto případě na základě platné právní úpravy zatupovat může. Závěrem ministryně spravedlnosti navrhla zamítnutí návrhu a podotkla, že k ohrožení nezávislosti nebo nestrannosti soudce může dojít jak v rámci výkonu funkce soudce, tak v rámci jeho osobního života, na což pamatuje jak zákon č. 6/2002 Sb. v § 80 odst. 1, 4 a 5, tak i Ústava tím, že stanoví, že nestrannost soudce nesmí nikdo ohrožovat – bez ohledu na to, zda k tomuto ohrožení dojde ve veřejné či soukromé sféře. Skutečnost, že soudce může zastupovat v řízení, v němž je sám účastníkem, je třeba dát do souvislosti s § 85 zákona č. 6/2002 Sb., podle kterého soudce může vykonávat správu vlastního majetku.

IV. Dikce napadeného ustanovení právního předpisu IV.

1. 12. Ustanovení § 80 odst. 5 zákona č. 6/2002 Sb. zní:

   „(5) Soudce je povinen ve svém osobním životě svým chováním dbát o to, aby nenarušovalo důstojnost soudcovské funkce a neohrožovalo nebo nenarušovalo důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů. Soudce zejména

   1. a) nesmí umožnit, aby jeho funkce byla zneužita k prosazování soukromých zájmů,
   2. b) nesmí působit jako zmocněnec nebo zprostředkovatel řešení právního sporu, zastupovat účastníky soudního řízení nebo jako zmocněnec poškozeného nebo zúčastněné osoby v soudním nebo správním řízení, s výjimkou zákonného zastoupení a případů, v nichž půjde o zastupování dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i sám soudce.“.

V. Ústavní konformita legislativního procesu V.

1. 13. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud – kromě posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem – zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 14. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat, a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
3. 15. Zákon č. 6/2002 Sb. byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 30. října 2001 a Senátem dne 30. listopadu 2001. Prezident zákon podepsal dne 20. prosince 2001 a zákon byl uveřejněn v částce 4/2002 Sbírky zákonů na str. 162. Ústavní soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
4. 16. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].

VI. Upuštění od ústního jednání VI.

1. 17. Podle § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Protože jak navrhovatel, tak i účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.