Nález Ústavního soudu ze dne 10. září 2009 ve věci návrhu na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 26. srpna 2009, se stěžovatel domáhá zrušení rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kontrasignovaného předsedou vlády. Zároveň dle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, spolu s předmětnou ústavní stížností podává návrh na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny. Uvedeným rozhodnutím prezidenta se cítí být dotčen zejména v základním právu plynoucím z čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), z něhož dle judikatury Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) - pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 36, nález č. 17, str. 185, vyhlášen pod č. 140/2005 Sb.] plyne i právo na nerušený výkon veřejné funkce. Porušení tohoto základního práva pak spatřuje nikoli v protiústavním způsobu aplikace a interpretace právního řádu v ústavní stížností napadeném rozhodnutí prezidenta republiky, nýbrž v jeho právním základu, v ústavním zákonu č. 195/2009 Sb., jejž považuje za rozporný s čl. 21 odst. 2 a 4 a čl. 22 Listiny a s čl. 9 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 Ústavy České republiky (dále též jen „Ústava“).

Usnesením ze dne 1. září 2009 č. j. Pl. ÚS 24/09-16 (vyhlášeno jako sdělení Ústavního soudu pod č. 312/2009 Sb.) Ústavní soud vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, odložil. Následně pak usnesením ze dne 2. září 2009 č. j. Pl. ÚS 24/09-20 bylo řízení ve věci ústavní stížnosti stěžovatele M. M., vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 24/09, přerušeno a návrh na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, byl postoupen k rozhodnutí dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.

V odůvodnění svého návrhu stěžovatel uvádí, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. je zákonem ústavním toliko formálně, materiálně se však ústavnímu pořádku příčí, ve skutečnosti ústavní pořádek suspenduje - ad hoc, právě pro jedno funkční období odkládá jeho účinnost po dobu libovolně zvolenou momentální kvalifikovanou většinou poslanců a senátorů, pročež nejde v tomto smyslu o zákon, jenž Ústavu mění či doplňuje (dle čl. 9 odst. 1 Ústavy). Napadený ústavní zákon pak považuje za rozporný s ústavním pořádkem v tom smyslu, že mění podstatnou náležitost právního a demokratického státu, jež je dle čl. 9 odst. 2 Ústavy nezměnitelná. Touto náležitostí je podřízení volné soutěže politických sil stejným a zejména předem stanoveným pravidlům.

Navrhovatel dále ve prospěch pravomoci Ústavního soudu přezkoumat ústavnost předmětného ústavního zákona předkládá následující argumenty: Považuje za neudržitelnou doslovnou interpretaci čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, jež by vedla k absurdním důsledkům - k možnosti ústavním zákonem kodifikovat cokoli, a to mimo ústavní kontrolu. Z tohoto hlediska neshledává relevantní rozdíl mezi zkrácením volebního období prezidenta či poslanců sněmovny a kupříkladu prodloužením jejich mandátů doživotně, a to opět ad hoc, jen poslanců právě tohoto volebního období, přičemž překážkou v této „logice“ by nebylo ani ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny, neboť eventuální pozdější ústavní zákon má stejnou právní sílu jako Listina. Formalistické lpění na kvalifikaci napadeného zákona jako zákona ústavního toliko na základě jeho přijetí kvalifikovanou většinou je dle navrhovatele v rozporu s materiálním pojetím právního státu, se skutečností, že Ústava České republiky není hodnotově neutrální, je založena mimo nezadatelnosti základních lidských a občanských práv též na předpokladu, že „základní náležitosti demokratického právního státu“ jsou nezměnitelné. V tomto smyslu je navrhovatelem za součást ústavního pořádku považován nikoli jen zákon, přijatý kvalifikovanou většinou Parlamentu, ale současně „nevzpírající se - nezměnitelným - základním náležitostem demokratického a právního státu.“. Vyslovuje přesvědčení, že napadený „ústavní“ zákon tyto podmínky nesplňuje, pročež není součástí ústavního pořádku. Uvedený závěr plyne dle něj i z vybočení z rámce čl. 9 odst. 1 Ústavy, neboť napadený „ústavní“ zákon Ústavu nemění ani nedoplňuje, ale její určité ustanovení (o délce volebního období) pro určité volební období suspenduje, a to retroaktivně. Jinými slovy vyjádřeno, suspendovanou ústavní úpravu pak nahrazuje jen pro toto volební období pravidlem ad hoc na základě mocenské dohody určitých politických sil. Zastává názor, dle něhož vyloučení, resp. odložení účinnosti určitého ústavního ustanovení pro určitou dobu je přiměřené pro výjimečné situace v historii státu, jako je ohrožení jeho integrity, válečný stav či živelné pohromy, přičemž ani takových postupů nelze užít libovolně, ale jen na základě ústavních zmocnění. Vyslovuje přesvědčení, že neochota většiny politických sil dostát v určitém volebním období ústavním postupům při ustavení nové vlády však takovou situací není.

V návrhu je dále podrobně analyzován smysl a význam čl. 9 odst. 2 Ústavy, a to v souvislosti s garancemi demokratické svobodné soutěže politických sil. Odkazuje se na právní názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.), dle kterého „Volná a svobodná soutěž politických sil je založena především na tom, že se všechny politické subjekty řídí stejnými předem stanovenými pravidly, která vycházejí právě z těchto základních principů. ... Přitom nemůže jít o libovůli v jejím rozhodování, nýbrž musí být respektována ústavní kritéria, náležející do základních principů politického systému, ústavně garantovaného. Pokud by toto riziko libovůle nebylo vyloučeno a bylo by umožněno i jen obcházení zmíněných principů, vedlo by to nepochybně vždy k porušení ústavního pořádku, jeho účelu i smyslu a vynucovalo by si ingerenci Ústavního soudu, který je podle čl. 83 i čl. 87 soudním orgánem ochrany ústavnosti i zákonnosti.“. Stěžovatel za pojmovou vlastnost právní normy, počítaje v to Ústavu, samozřejmou pro pojetí materiálního právního státu, považuje její závaznost do budoucna, stejným způsobem, na všechny v budoucnu nastalé situace. Myšlenka, že zákonem stanovená pravidla lze účelově a jen pro určitý případ suspendovat, by dle něj znamenala akceptovat libovůli a porušení principu vlády zákona. Odkazuje na tomto místě i na právní názor Ústavního soudu, obsažený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.).

Napadeným ústavním zákonem podle navrhovatele došlo k porušení ústavního zákazu retroaktivity, a to zpětnou úpravou volebního období v jeho průběhu - volební období počalo jako čtyřleté (čl. 16 odst. 1 Ústavy) a zpětně bylo upraveno (zkráceno). Uvedenou zpětnou účinnost považuje navrhovatel za pravou retroaktivitu, jež se ocitá v rozporu i s principem legitimního očekávání, přičemž poukazuje na skutečnost, že výjimečná přijatelnost pravé retroaktivity v období po druhé světové válce ve veřejném právu je omezena na otázky vypořádání se s totalitní minulostí, čehož příkladem je zákon o protiprávnosti komunistického režimu či restituční zákonodárství. Obdobné důvody opodstatňující pravou retroaktivitu ale v předmětné věci dány nejsou.

Navrhovatel zdůrazňuje mimořádný význam vztahu voleb a fungování demokratického právního státu, předem stanovené volební období považuje za důležité pro uplatnění principů suverenity lidu, rovnosti šancí, otevřenosti politické soutěže, práva poslance na nerušený výkon mandátu po předem stanovenou dobu a zejména pak pro zaručení ochrany práv parlamentní menšiny. Možný průlom do těchto principů lze dle něj připustit toliko na základě Ústavy, za obecně Ústavou stanovených podmínek (jimiž jsou podmínky rozpuštění Poslanecké sněmovny). Odkazuje v této souvislosti i na řadu rozhodnutí, v nichž se Ústavní soud vyslovil k ochraně uvedených principů [nález sp. zn. II. ÚS 275/96 ze dne 15. 10. 1996 (N 103/6 SbNU 243), Pl. ÚS 24/04, Pl. ÚS 73/04]. Dovozuje-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 meze možností moci soudní zrušit volby pro volební delikt, a to z důvodu nepřípustnosti měnit vůli suveréna rozhodnutím soudní moci, tím méně dle stěžovatele je to přípustné pro moc zákonodárnou.

Argument, dle kterého lze Ústavou kodifikovat vše, co získá ústavní většinu, bez ohledu k ustanovení o nezměnitelnosti základních náležitostí demokratického právního státu, navrhovatel odmítá. Vyslovuje přesvědčení, že mezi tyto náležitosti nutno zařadit i předvídatelnost zákona danou jeho obecností, jakož i názor, že uvedenou tezi vyslovil již i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.): „Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.“. Upozorňuje dále - opět s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 73/04) - na důležitost férových podmínek politické soutěže. Akcentuje na tomto místě rozdíl mezi zkrácením volebního období Poslanecké sněmovny pro jeden případ a obecným pravidlem jejího rozpuštění. Je si přitom vědom různosti ústavních modelů rozpuštění parlamentů a vypsání předčasných voleb v demokratických zemích světa. Je dle něj možné z pohledu čl. 9 odst. 2 Ústavy takový model zakotvit obecnou změnou Ústavy, je však vyloučeno dovolávat se demokratického charakteru státu, postupovat formálně v intencích jeho Ústavy a současně suspendovat jeho podstatné, materiální náležitosti, které jeho demokratický a právní charakter garantují.

Navrhovatel analyzuje účel mechanismu rozpuštění Poslanecké sněmovny, spjatého s vyslovením nedůvěry vládě (resp. s odepřením vyslovení důvěry vládě), jak je zakotven v Ústavě, konstatuje, že tento mechanismus podmiňuje pád vlády vážně míněným rozhodnutím opozice se vlády ujmout, má za cíl vyloučit demonstrativní, nevážné pokusy o destabilizaci vlády, klade přesně váženou odpovědnost na účastníky politické soutěže.

Obejitím tohoto postupu zkrácením volebního období Poslanecké sněmovny je dle něj politická soutěž znerovněna a okruh soutěžících konzervován již proto, že nové politické strany či hnutí se nutně octnou v časové tísni, směřovaly-li vlastní angažmá v soutěži k termínu voleb pravidelnému. Zdůrazňuje, že není politicky neutrální, tedy z hlediska politické soutěže, kdy se konají volby do zastupitelského sboru - jde-li o volby předčasné, jen ten jejich termín je legitimní, plyne-li z Ústavou předem popsaných postupů. Pro uvedené napadený ústavní zákon považuje za porušený princip rovných šancí v politické soutěži [což podepírá poukazem na právní názor Ústavního soudu vyslovený v nálezu sp. zn. I. ÚS 53/2000 (pozn. red.: sic! - správně sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 - viz výše)]. Výslovně v této souvislosti uvádí: „Modus operandi ústavních delikventů spočívá v tom, že Ústava, resp. její podstatné náležitosti, garantující pravidla politické soutěže se pro danou chvíli nezruší, ale ignorují, suspendují. Přičemž nic nebrání momentální ústavní většině Ústavu změnit či doplnit - pro příště lze kodifikovat vypsání předčasných voleb jakkoli snadným způsobem. Bylo by založeno nové ústavní pravidlo, nahrazující napříště stávající, a znamenalo-li by volnou (rovnou a otevřenou) soutěž politických sil do budoucna, bylo by konformní ústavnímu pořádku, tedy základním náležitostem demokratického právního státu. To však nečiní; pro příště se opět hlásí k rigidní proceduře vypsání nových voleb; do okamžiku, než opět momentální většina usoudí, že je politicky výhodné - pro ni - znovu ústavní postup ignorovat a ad hoc zákonem se z politické soutěže vyvázat.“.

Z pohledu historického navrhovatel upozorňuje, že napadený ústavní zákon je obsahově shodný s týmž, přijatým v roce 1998, a obdobné jsou i jeho politické okolnosti. Argumentaci postupem v roce 1998 založenou „ústavní zvyklostí“ považuje za nepřijatelnou a dále předkládá nástin politicko-kulturních důsledků prolomení ústavních principů.

Jelikož dle jeho názoru ústavní zákon č. 195/2009 Sb. tím, že mění pravidla volné, rovné a otevřené politické soutěže, jež patří mezi základní náležitosti demokratického právního státu, suspendováním Ústavy pro jeden případ, a to retroaktivně a způsobem omezujícím suverenitu lidu, je tak v rozporu s čl. 21 odst. 2 a 4 a čl. 22 Listiny a čl. 9 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 Ústavy. Ze všech takto vyložených důvodů navrhuje ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, zrušit.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení II.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne 4. září 2009, předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček uvádí, že v rozpravě k návrhu posuzovaného ústavního zákona byla podrobně diskutována otázka přijetí zvláštního ústavního zákona, byly zmiňovány varianty řešení aktuální politické situace, byly zmiňovány a zvažovány výhrady některých odborníků a politiků proti navrženému věcnému řešení a byla zvažována možnost obecné ústavní změny úpravy rozpuštění Poslanecké sněmovny. Byla zdůrazněna nezbytnost respektovat podstatné náležitosti demokratického právního státu.

S poukazem na názor Ústavního soudu k funkci vyjádření účastníka v řízení o kontrole norem [nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (88/2008 Sb.)], nad rámec běžného vyjádření komory, předseda Poslanecké sněmovny sděluje, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. byl přijat na základě širokého politického konsenzu, ústavně předepsaným způsobem s ním vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Uvedený ústavní zákon dle něj svým obsahem neodporuje podstatným náležitostem demokratického právního řádu, jelikož zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny je spojeno s konáním nových voleb do Poslanecké sněmovny. Zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny nenarušuje princip suverenity lidu, naopak vede k nutnosti dřívějšího skládání účtů členů zákonodárného sboru občanům, což požadavkům demokracie ani právního státu neodporuje. Předmětný ústavní zákon nic nemění na skutečnosti, že se zákonodárný sbor konstituuje na základě řádně konaných voleb a ze své činnosti se pravidelně občanům ve volbách zodpovídá.

Ve vyjádření je dále obsažen osobní názor předsedy Poslanecké sněmovny, že Ústavnímu soudu podle platného znění Ústavy nepřísluší posuzovat „ústavnost“ ústavních zákonů a ústavní zákony zrušovat. Pokud by si Ústavní soud takové oprávnění osvojoval, nadřazoval by se tím nad ústavodárce. Je povinností samotného ústavodárce zajistit, aby přijímané ústavní zákony nevybočovaly z toho, co je ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy slučitelné s demokracií a s právním státem.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření, doručeného Ústavnímu soudu dne 4. září 2009, jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka rekapituluje průběh projednávání předmětného ústavního zákona v Senátu, rekapituluje zejména argumenty ve prospěch i v neprospěch jeho přijetí.

Z okruhu těch prvních uvádí názor, že jednorázový ústavní zákon sice vykazuje znaky nesystémovosti, avšak tato vada nedosahuje takové intenzity, že by jeho přijetí mohlo ohrozit nebo narušit principy demokratického právního státu. Jednorázové zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny není v našem právním řádu institutem novým, protože již jednou došlo k jeho „úspěšnému použití“ v ústavním zákonu č. 69/1998 Sb., o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny, a není proto prý důvodu, aby stejnou cestu nezvolil Parlament v současné době pro zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, jelikož toto řešení je s to urychleně otevřít cestu k předčasným parlamentním volbám a ukončit tak období politické nestability.

Z okruhu kritiků přijaté úpravy se ve vyjádření odkazuje na stanovisko Stálé komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury, přijaté na její 6. schůzi konané dne 27. května 2009, v němž komise dospěla k závěru, že navrhovaný ústavní zákon míří proti smyslu Ústavy jako řádu obecných a předem známých pravidel vládnutí, zasahuje do vztahů mezi poslanci a občany, jakož i do kompetencí Senátu, a jeho přijetí rozhodně není jedinou cestou, jak dosíci předčasných voleb do Poslanecké sněmovny.

Závěrem předseda Senátu konstatuje, že Senát projednal předmětný návrh ústavního zákona v mezích Ústavou stanovené kompetence a Ústavou předepsaným způsobem, napadenou ústavní úpravu schválil většinově s vědomím, že její obsah není v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy ani s jinými normami, které jsou součástí ústavního pořádku, přičemž posouzení námitek uplatněných stěžovatelem ponechává plně na úvaze Ústavního soudu.

Vzhledem k mimořádné naléhavosti věci Ústavní soud zkrátil lhůtu dle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. s tím, že obě komory Parlamentu České republiky zároveň upozornil na možnost neprodleně po obdržení návrhu k vyjádření sdělit, že tuto považuje za nedostatečnou. Účastník řízení postup Ústavního soudu akceptoval a vyjádření k návrhu zaslal ve stanovené lhůtě.

III. Ústní jednání III.

U ústního jednání nebyly předneseny žádné návrhy na doplnění dokazování a z vystoupení účastníků řízení a z jejich odpovědí na dotazy soudců nevyplynuly žádné nové skutečnosti nad rámec návrhu a písemných vyjádření k němu.