Nález Ústavního soudu ze dne 28. června 2005 ve věci návrhu na zrušení § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Dne 5. 5. 2004 byl Ústavnímu soudu doručen návrh 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatelé“) na zrušení § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o vnitrozemské plavbě“) pro jeho rozpor s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 11, 35 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i s obsahem Úmluvy o ochraně evropských planě rostoucích rostlin, volně žijících živočichů a přírodních stanovišť, oznámené pod č. 107/2001 Sb. m. s. (dále jen „Bernská úmluva“).

Navrhovatelé uvádějí, že přijetím tohoto zákonného ustanovení překročil Parlament České republiky své postavení zákonodárce, ustanovení nemá normativní povahu a nemá ani návaznost na jinou normativní část zákona. Jedná se o předběžné výkladové rozhodnutí o budoucí otázce v individuální věci. Tím, že Parlament rozhodl, že konkrétní vodní cesta je ve veřejném zájmu, aplikoval neurčitý právní pojem na konkrétní případ, což však přísluší zásadně správnímu orgánu, eventuálně následně soudu, a došlo tak k porušení principu dělby moci. Parlament totiž není oprávněn jakkoliv do moci výkonné zasahovat, napadeným zákonným ustanovením Parlament odebral právo správním orgánům rozhodnout, co je veřejným zájmem a z jakého důvodu.

Napadeným ustanovením došlo podle názoru navrhovatelů rovněž k porušení práva na soudní přezkum, neboť jím bylo znemožněno přezkoumat v systému správního soudnictví, zda správní orgán správně aplikoval neurčitý právní pojem veřejného zájmu na konkrétní situaci. Tato otázka již totiž byla vyřešena zákonodárcem, přičemž obecné soudy přezkoumávají rozhodnutí orgánů veřejné moci z pohledu zákonnosti. Navrhovatelé u shora uvedených námitek odkazují na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/2000 a sp. zn. Pl. ÚS 40/02.

Rozpor napadeného ustanovení s Bernskou úmluvou spatřují navrhovatelé v tom, že součástí rozvoje a modernizace vodní cesty má být vybudování Vodního díla Prostřední Žleb a Malé Březno a Nový plavební stupeň Přelouč, kde se vyskytují živočišné druhy chráněné touto úmluvou, jež by byly vybudováním těchto vodních děl dotčeny. Ohroženými živočišnými druhy, chráněnými Bernskou úmluvou, jsou v daném případě vydra říční, ledňáček říční, orel mořský, orlovec říční, čáp černý, pisík obecný, morčák bílý, kulík říční, bobr evropský, losos obecný, modrásek bahenní, modrásek očkovaný, páchník hnědý, kuňka obecná, ropucha zelená, rosnička zelená, skokan ostronosý, skokan zelený, skokan skřehotavý, skokan hnědý a ještěrka obecná.

Napadené ustanovení přitom vyjímá stanovenou vodní cestu z ochrany stanovené Bernskou úmluvou. Jakkoliv tato úmluva umožňuje určité výjimky z ochrany živočichů a rostlin, uvedené vynětí rozhodně mezi tyto povolené výjimky nepatří.

Navrhovatelé rovněž uvádějí, že z parlamentní rozpravy vyplývá, že cílem napadené úpravy je upřednostnit výstavbu vodní cesty před vlastnickým právem a právem na ochranu životního prostředí, obejít případné neudělení výjimky z ochrany životního prostředí a chránit rejdaře, loďaře a stavaře před těmi, kteří by chtěli stavbám zabránit. Základní právo na životní prostředí přitom stojí na výrazně vyšší úrovni než blíže nedefinovaný veřejný zájem. V této souvislosti navrhovatelé odkazují na závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/93 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 1, nález č. 7; vyhlášen pod č. 49/1994 Sb.].

K otázce ochrany vlastnického práva navrhovatelé odkazují na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva v případu Sporrong a Lonnröth v. Švédsko (1982), ve kterém soud konstatoval, že konflikt veřejných zájmů s ochranou vlastnického práva musí být řešen v souladu s principem „fair balance“. Tato možnost vyvažování je ale napadeným ustanovením apriori vyloučena a řešena v neprospěch vlastnického práva.

II. II.

Ústavní soud si podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) vyžádal vyjádření k podanému návrhu od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.

Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že účelem ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě bylo umožnit plynulejší výstavbu vodní cesty v těch úsecích Labe a Vltavy, které jsou rozhodující pro podnikání v oblasti vnitrozemské plavby. Tato úprava nezasahuje do již probíhajících správních řízení, ale týká se pouze úpravy do budoucna, rovněž nezasahuje do pravomocí exekutivy, která v jednotlivých správních řízeních posuzuje věc samostatně s tím, že proces správního uvážení záleží jen na ní. Předseda Poslanecké sněmovny konstatoval, že zákon byl schválen po řádně provedeném normotvorném procesu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci předseda Poslanecké sněmovny vyjádřil stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem. Je ovšem na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě posoudil ústavnost uvedeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

Tehdejší předseda Senátu Parlamentu České republiky doc. JUDr. Petr Pithart ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že Senát se při projednávání napadené novely neztotožnil s původně navrženým vyloučením zákazů stanovených podle zákona o ochraně přírody a krajiny, v čemž spatřoval nepřípustné zasahování moci zákonodárné do moci výkonné. Proto schválil vypuštění předmětné části návrhu, s čímž se následně ztotožnila i Poslanecká sněmovna. Ve věci napadeného ustanovení však Senát většinově neshledal takové porušení ústavních principů, které by mělo vést k jeho neschválení. Napadené ustanovení nerozhoduje o preferenci určité činnosti před druhou, tj., konkrétně nepreferuje rozvoj a modernizaci vodní cesty před ochranou zvlášť chráněného území, ale povyšuje první z nich na veřejný zájem. V příslušných správních řízeních tedy budou příslušné orgány povolány posoudit, který z těchto veřejných zájmů má prioritu a za jakých podmínek. Ve smyslu § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích mohou být uděleny jen v případě, pokud jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. Je nicméně otázkou, zda označení rozvoje a modernizace konkrétně vymezené vodní cesty za veřejný zájem není v rozporu s principem dělby moci. K jejímu zodpovězení je však příslušný Ústavní soud.

Ústavní soud si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření Ministerstva dopravy a Ministerstva životního prostředí.

Ministr dopravy Ing. Milan Šimonovský ve svém vyjádření k podanému návrhu uvedl, že veřejný zájem rozvoje a modernizace vodní cesty uvedené v napadeném ustanovení zákona vyplývá z mezinárodních závazků České republiky, konkrétně z Evropské dohody o hlavních vnitrozemských vodních cestách mezinárodního významu (AGN), oznámené pod č. 163/1999 Sb. (dále jen „AGN“). Napadené ustanovení se týká vodní cesty mezinárodního významu, jež je do AGN zahrnuta, a je zcela obecné a normativní, neboť postihuje všechny případy rozvoje a modernizace, ke kterým může dojít na všech vodních cestách České republiky zahnutých dle AGN do vodní magistrály E 20. Toto ustanovení přitom nezasahuje do individuálního rozhodování správních orgánů v oblasti ochrany přírody a krajiny, neboť orgány ochrany přírody individuálně rozhodují, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody a krajiny (§ 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů). Předmětné ustanovení rovněž neporušuje žádné ustanovení Bernské úmluvy ani čl. 35 Listiny, neboť se týká pouze stanovení veřejného zájmu na rozvoji a modernizaci dané vodní cesty. Z těchto důvodů ministr dopravy navrhnul, aby Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě zamítnul.

Ministr životního prostředí RNDr. Libor Ambrozek k podanému návrhu uvedl, že napadené ustanovení upravuje konkrétní věc, což je v rozporu s požadavkem na obecnost zákona. Předmětná vodní cesta leží částečně v Chráněné krajinné oblasti Labské pískovce a jedná se o budoucí území NATURA 2000, která bude vyhlášena podle kritérií směrnic Rady 92/43/EHS a 79/409/EHS. Podle názoru ministra životního prostředí nelze paušálně stanovit, že rozvoj a modernizace vodní cesty je vždy důvodem pro udělení výjimky a taková úprava je v rozporu s citovanými směrnicemi. Ve věci Bernské úmluvy vyjádřil ministr životního prostředí pochybnosti, zda tato úmluva patří mezi mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 10 Ústavy, neboť nebyla ratifikována Parlamentem České republiky. Přesto však byla platně sjednána a orgány České republiky jí jsou vázány. Výjimku z povinností uvedených v Bernské úmluvě lze povolit jen individuálním právním aktem, a nikoliv paušálně zákonem. Ministr životního prostředí proto vyjádřil s návrhem skupiny senátorů na zrušení napadeného ustanovení souhlas.

III. III.

Účastníci řízení byli požádáni o sdělení, zda souhlasí podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu s upuštěním od ústního jednání, přičemž v přípise byli upozorněni na skutečnost, že pokud se ve stanovené lhůtě nevyjádří, bude jejich souhlas ve smyslu § 101 odst. 4 občanského soudního řádu předpokládán. Právní zástupkyně navrhovatelů i předseda Senátu Parlamentu České republiky souhlas s upuštěním od ústního jednání vyjádřili, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky své vyjádření k žádosti nezaslala.

IV. IV.

Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumal, zda zákon, jehož ustanovení je posuzováno z hlediska ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i z vyjádření účastníků řízení Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila vládní návrh novely zákona o vnitrozemské plavbě včetně nově vloženého ustanovení § 3a podle sněmovního tisku č. 343/0 na své 23. schůzi dne 12. 12. 2003 potřebnou většinou hlasů poslanců, když při kvoru 70 poslanců pro přijetí návrhu hlasovalo 82 a proti přijetí návrhu bylo 25 poslanců. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který jej projednal dne 21. 1. 2004 na své 13. schůzi a usnesením č. 338 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (při kvoru 28 senátorů hlasovalo pro vrácení návrhu Poslanecké sněmovně 37 senátorů, proti hlasovalo 7 senátorů).

Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona znovu projednala jako sněmovní tisk č. 343/5 a č. 343/6 a hlasovala o něm na své 27. schůzi dne 20. 2. 2004. Při kvoru 94 poslanců pro přijetí návrhu zákona ve znění schváleném Senátem hlasovalo 140 poslanců a proti přijetí návrhu 7 poslanců. Poté byla novela zákona o vnitrozemské plavbě podepsána ústavními činiteli a řádně vyhlášena ve Sbírce zákonů v částce 39 pod č. 118/2004 Sb.; účinnosti nabyla dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost (tj. dne 1. května 2004). Novela zákona o vnitrozemské plavbě tak byla přijata ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.

Ústavní soud konstatuje, že návrh splňuje všechny náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a nic nebrání jeho projednání plénem Ústavního soudu.

V. V.

Pro úplnost je třeba uvést, že napadené ustanovení bylo do vládního návrhu novely zákona vloženo pozměňovacím návrhem obsaženým v usnesení hospodářského výboru Poslanecké sněmovny č. 155 z jeho 23. schůze, uskutečněné dne 3. 12. 2003. V návrhu zákona schváleném Poslaneckou sněmovnou dne 12. 12. 2003 (sněmovní tisk č. 343/4) znělo ustanovení § 3a takto:

Pozměňovací návrh, který Senát schválil dne 21. 1. 2004, požadoval vypustit v ustanovení § 3a větu druhou, včetně poznámky pod čarou č. 1a). Jak již bylo shora uvedeno, Poslanecká sněmovna tento senátní návrh přijala.

Napadené ustanovení v platném znění obsahuje tento text: