Nález Ústavního soudu ze dne 14. července 2005 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony, ve znění pozdějších předpisů, v části týkající se jedné poloviny dalšího platu za první pololetí roku 2004 ve vztahu k soudcům okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

Ústavnímu soudu byl dne 26. srpna 2004 doručen návrh Městského soudu v Brně na zrušení „zákona č. 427/2003 Sb. v části týkající se jedné poloviny dalšího platu za první pololetí roku 2004 ve vztahu k soudcům okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 427/2003 Sb.]“.

Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že ustanovení § 1 písm. h) a § 2 zákona č. 427/2003 Sb., jehož má být při řešení věci sp. zn. 33 C 236/2004 použito, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

V uvedené věci sp. zn. 33 C 236/2004 je Městským soudem v Brně rozhodováno o žalobě soudce téhož soudu, v níž se žalobce domáhá vůči České republice – Městskému soudu v Brně zaplacení jedné poloviny dalšího platu za první pololetí roku 2004 v celkové výši 21 600 Kč, přičemž opírá svůj nárok o ustanovení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů, jehož předpoklady považuje za splněné. Ve výplatním termínu, stanoveném na den 15. července 2004, mu však v důsledku zákona č. 427/2003 Sb. polovina dalšího platu za první pololetí roku 2004 vyplacena nebyla.

Odejmutím dalšího platu za první pololetí roku 2004 došlo dle navrhovatele k nepřípustnému a opakovanému zásahu do soudcovské nezávislosti. Zákonem č. 427/2003 Sb. došlo k tomu, že byla odejmuta polovina dalšího platu náležejícího za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006, přičemž se v uvedených letech použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu ke dni 31. prosince 2003 (což představuje „zmrazení platu“). K tomuto opatření zákonodárce přistoupil v době, kdy mu bylo známo odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02, na jehož nosné důvody navrhovatel odkazuje.

Městský soud v Brně poukazuje dále na restrikce provedené zákonem č. 420/2002 Sb., kterým se zkracuje doba, po kterou je představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům poskytován plat při dočasné neschopnosti k výkonu funkce, a kterým se stanoví některá opatření v nemocenském pojištění (péči) a v důchodovém pojištění, jímž byla soudcům výrazně zkrácena doba, po kterou je jim poskytován plat při dočasné neschopnosti výkonu funkce, a to z původních 6 měsíců na dobu 20 pracovních dnů, přičemž i institut poskytování plného platu při dočasné neschopnosti považuje za jednu ze součástí záruk materiálního zabezpečení soudce. Za další omezení platové úrovně soudců pak označuje i důsledky, jež vyplynuly ze zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003. Dle ustanovení § 1 uvedeného zákona se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené ke dni 31. prosince 2002, přičemž s ohledem na změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ačkoli tedy za normálního běhu událostí mělo dle navrhovatele od 1. ledna 2003 dojít ke zvýšení platu soudce v důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev, ad hoc přijatým zákonem k tomu u soudců nedošlo.

Navrhovatel upozorňuje v této souvislosti na důvodové zprávy k zákonu č. 420/2002 Sb. a zákonu č. 425/2002 Sb., z nichž dle něj plyne, že jimi zákonodárce sledoval cíl „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se zákonodárci jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální. Tento postup považuje Městský soud v Brně za neústavní, stojící v rozporu s právem soudce na hmotné zabezpečení, které je jednou z garancí jeho soudcovské nezávislosti. Poukazuje přitom na skutečnost, že zákonodárce přitom požadavek na zachování „srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, uvedený ve zmíněných důvodových zprávách, později nedodržel, protože mimo jiné:

1. – novelizací nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 582/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 253/1992 Sb.,
2. – novelizací nařízení vlády č. 251/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 583/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 251/1992 Sb.,
3. – novelizací nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 584/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 79/1994 Sb.,
4. – přijetím zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, dojde s účinností od 1. ledna 2005 ke zvýšení platu příslušníků bezpečnostních sborů o cca 30 %,
5. – přijetím nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, došlo s účinností ode dne 1. ledna 2004 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 1 nařízení vlády č. 330/2003 Sb.

Městský soud v Brně nadto polemizuje i se záměrem zákona projednávaného v době podání návrhu, dle kterého mělo dojít ke zrušení dalších platů, což navrhovatel považuje za stojící v příkrém rozporu s již uvedeným nálezem Ústavního soudu.

V návrhu je dále obsažena námitka vůči eventuálnímu tvrzení, dle něhož další platy soudců jsou svojí povahou v podstatě bonusy vyplácené jednou za pololetí k běžnému měsíčnímu příjmu soudce. Dle názoru Městského soudu v Brně je tím nepřípustně směšováno kalendářní období s obdobím výplatním, výplatní období se totiž nemusí krýt s obdobím kalendářním, neboť jde jen „o určité celkové penzum finanční částky náležející soudci za zákonem přesně vymezené období“. Jestliže tedy dojde k odnětí byť pouze jednoho z dalších platů, dochází tím automaticky i k celkovému snížení zákonem zaručeného ročního příjmu soudce.

Odlišná interpretace pojmů „dalších platů“ však dle něj vede k tomu, že přístup zákonodárce k platovým otázkám týkajícím se soudců nutno hodnotit ve smyslu libovůle, a to jak v souvislosti se zákonem č. 427/2003 Sb., tak i v minulosti (zákon č. 287/1997 Sb., zákon č. 268/1998 Sb., zákon č. 308/1999 Sb., zákon č. 416/2001 Sb., zákon č. 425/2002 Sb.).

Odnětí poloviny dalšího platu za první pololetí roku 2004 se tudíž jeví navrhovateli jako neústavní v důsledku rozporu s právem soudce na materiální zabezpečení jeho soudcovské nezávislosti, které vyplývá z čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a s čl. 1 Listiny. Materiální zajištění nezávislosti je pak dle něj jednou z garancí nestranného a spravedlivého rozhodování o právech a právem chráněných zájmech osob.

Navrhovatel upozorňuje dále na obtížnost konstrukce petitu návrhu, která je způsobena tím, že ustanovení § 1 zákona č. 427/2003 Sb. nevyjmenovává pouze druhy funkcí, na které se vztahuje odnětí dalšího platu, nýbrž upravuje též ukotvení platové základny ve výši dosažené ke dni 31. prosince 2003 (tzv. zmrazení platu). Navrhovateli jde ale pouze o zrušení té části zákona č. 427/2003 Sb., která se týká soudců, a jen o odnětí dalšího platu ve výši jedné poloviny za první pololetí roku 2004.

Pro uvedené Městský soud v Brně navrhuje, aby Ústavní soud nálezem rozhodl, že „se zrušuje část zákona č. 427/2003 Sb. v části týkající se jedné poloviny dalšího platu za první pololetí roku 2004 ve vztahu k soudcům okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 427/2003 Sb.]“.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení II.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 5. října 2004 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek uvádí, že v době projednávání návrhu zákona, který byl později publikován pod č. 427/2003 Sb., si byla Poslanecká sněmovna vědoma toho, že daná problematika, tj. odejmutí části dalšího platu soudcům, byla již několikrát napadena pro neústavnost z důvodu nepřípustného zásahu do soudcovské nezávislosti. Přesto Poslanecká sněmovna setrvala na svém názoru, že nevyplacení části dalšího platu soudcům není v rozporu s ústavním pořádkem, neboť jeho částečné nevyplacení nemůže ohrozit nezávislost soudců, zejména proto, že nejde ani o překvapivý ani o hluboký zásah do jejich materiálního zabezpečení.

Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, že zákon č. 427/2003 Sb. byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. V závěru vyjádření pak konstatuje, že za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, přičemž je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 5. října 2004 jeho tehdejší předseda doc. JUDr. Petr Pithart rekapituluje průběh projednávání předmětného zákona Parlamentem. Uvádí, že návrh napadeného zákona předložila vláda Poslanecké sněmovně 7. července 2003 v rámci návrhů zákonů souvisejících s reformou veřejných financí. Návrh zákona, jehož část je navržena ke zrušení, byl po jeho schválení v Poslanecké sněmovně doručen Senátu dne 8. října 2003. V Senátu byl jako senátní tisk č. 173 projednán ve dvou výborech, a to

1. – ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který jako výbor garanční doporučil Senátu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou,
2. – ve výboru ústavně-právním, který doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které tento výbor přijal (jednalo se o pozměňovací návrhy týkající se stanovení platové základny a pozměňovací návrhy legislativně-technické povahy reagující na úpravy v jiných zákonech).

Senát předložený návrh zákona projednal na své 11. schůzi dne 6. listopadu 2003 a po obsáhlé rozpravě přijal usnesení, kterým jej schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Pro toto usnesení ze 69 přítomných senátorů hlasovalo 40, proti bylo 19 senátorů.

K projednání návrhu předmětného zákona se ve vyjádření dále uvádí, že v orgánech Senátu k němu byly uplatněny kritické výhrady z hlediska nesystémovosti úpravy, zejména pokud jde o další zmrazení platové základny. Diskutována byla rovněž otázka ústavnosti opětovné restrikce dalších platů týkající se i soudců. V této záležitosti vedle názorů zpochybňujících ústavnost navrhované úpravy zazněly i pochybnosti, zda návrh lze hodnotit jako protiústavní, existují-li rozdílná rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech týkajících se restrikcí dalších platů soudců. V závěrečném hlasování však nakonec potřebná většina přítomných návrh zákona schválila ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.

Jelikož navrhovaný petit je obsahově totožný s petitem uvedeným v návrhu na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, který je veden u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 34/04, předseda Senátu v dalším odkazuje na vyjádření Senátu ze dne 8. září 2004 č. j. 9654/04 podané k návrhu vedenému pod sp. zn. Pl. ÚS 34/04.

III. Upuštění od ústního jednání III.

Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatel v podání ze dne 15. června 2005 a účastníci řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 2. června 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne 9. června 2005, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

IV. Dikce napadeného právního předpisu IV.

Dle ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb., o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování, pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce „soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu“ se v roce 2004 použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu¹) k 31. prosinci 2003. Tímto zvláštním předpisem dle poznámky 1 je zákon č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003.

Dle uvedeného ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 427/2003 Sb., platného před jeho novelou provedenou zákonem č. 626/2004 Sb., tj. ve znění platném do 31. prosince 2004, se pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce „soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu“ použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu¹) k 31. prosinci 2003, a to nejen v roce 2004, nýbrž i v letech 2005 a 2006.

Podle ustanovení § 2 uvedeného zákona, ve znění čl. I bodu 5 zákona č. 626/2004 Sb. platí: „Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2004 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.“. Ve své původní dikci § 2 zákona č. 427/2003 Sb. před zmíněnou novelou upravoval identickým způsobem poskytování dalšího platu osobám uvedeným v § 1 předmětného zákona nejen za první a druhé pololetí roku 2004, nýbrž i let 2005 a 2006.