Nález Ústavního soudu ze dne 14. července 2005 ve věci návrhu na zrušení části zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky

Odůvodnění

I. I.

Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 2. 3. 2005, se navrhovatel domáhal zrušení:

1. a) části zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony, a to konkrétně v části týkající se jedné poloviny dalšího platu soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu za druhé pololetí roku 2004 [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 427/2003 Sb.],
2. b) části zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky, a to konkrétně § 1 písm. h) tohoto zákona.

Ústavní soud po přezkoumání podmínek projednání návrhu zjistil, že ve věci uvedené sub a), tj. v otázce návrhu na zrušení části zákona č. 427/2003 Sb., již bylo před Ústavním soudem zahájeno řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 43/04 byl přijat týž den jako tento nález, tj. dne 14. července 2005). V této části proto Ústavní soud usnesením ze dne 14. dubna 2005 č. j. Pl. ÚS 9/05-9 mimo ústní jednání návrh Městského soudu v Brně odmítl ve smyslu § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a to jako návrh nepřípustný.

Ústavní soud se tak v dalším řízení zabýval pouze návrhem uvedeným výše sub b), tj. návrhem na zrušení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky. Tento návrh podal navrhovatel podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností ve věci vedené pod sp. zn. 34 C 18/2005 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., jehož má být při řešení této věci použito, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Ve věci sp. zn. 34 C 18/2005 je Městským soudem v Brně rozhodováno o žalobě soudce téhož soudu, v níž se žalobce domáhá vůči České republice – Městskému soudu v Brně zaplacení dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 v celkové výši 47 000 Kč, přičemž svůj nárok zakládá na splnění podmínek § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů. Ve výplatním termínu 15. ledna 2005 mu však v důsledku opatření učiněných na základě zákonů č. 427/2003 Sb. a č. 590/2004 Sb. další plat za druhé pololetí roku 2004 vyplacen nebyl.

Odejmutím dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 došlo dle navrhovatele k nepřípustnému a opakovanému zásahu do soudcovské nezávislosti. Zákonem č. 427/2003 Sb. došlo k tomu, že soudcům byla odejmuta polovina dalšího platu náležejícího za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006 s tím, že se v uvedených letech použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu ke dni 31. prosince 2003 (což představuje „zmražení platu“). Podle § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. byl následně soudcům odňat další plat (druhá polovina) za druhé pololetí roku 2004.

Městský soud v Brně v této souvislosti rovněž poukázal na skutečnost, že nešlo v poslední době o ojedinělý zásah do soudcovské nezávislosti. Uvedl jako příklad zákon č. 420/2002 Sb., kterým se zkracuje doba, po kterou je představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům poskytován plat při dočasné neschopnosti k výkonu funkce, a kterým se stanoví některá opatření v nemocenském pojištění (péči) a v důchodovém pojištění, jímž byla soudcům výrazně zkrácena doba, po kterou je jim poskytován plat při dočasné neschopnosti výkonu funkce, a to z původních 6 měsíců na dobu 20 pracovních dnů, přičemž i institut poskytování plného platu při dočasné neschopnosti považuje za jednu ze součástí záruk materiálního zabezpečení soudce. Za další omezení platové úrovně soudců pak označuje i důsledky, jež vyplynuly ze zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003. Dle ustanovení § 1 uvedeného zákona se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené ke dni 31. prosince 2002, přičemž s ohledem na změnu právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedenou pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ačkoli tedy za normálního běhu událostí mělo dle navrhovatele od 1. ledna 2003 dojít ke zvýšení platu soudce v důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev, ad hoc přijatým zákonem k tomu u soudců nedošlo. Dále navrhovatel odkázal na důvodové zprávy k uvedeným zákonům č. 420/2002 Sb. a č. 425/2002 Sb., ze kterých plyne, že jimi zákonodárce sledoval cíl „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se zákonodárci jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální. Tento postup označil Městský soud v Brně za neústavní, stojící v rozporu s právem soudce na hmotné zabezpečení, které je jednou z garancí jeho soudcovské nezávislosti. Poukázal přitom na skutečnost, že zákonodárce požadavek na zachování „srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, uvedený ve zmíněných důvodových zprávách, později nedodržel, protože mimo jiné:

1. – novelizací nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 582/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 253/1992 Sb.,
2. – novelizací nařízení vlády č. 251/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 583/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 251/1992 Sb.,
3. – novelizací nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), ve znění pozdějších předpisů, provedenou nařízením vlády č. 584/2002 Sb., došlo s účinností od 1. ledna 2003 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 2 nařízení vlády č. 79/1994 Sb.,
4. – přijetím nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, došlo s účinností ode dne 1. ledna 2004 k navýšení stupnice platových tarifů podle platových tříd a platových stupňů pro zaměstnance uvedené v § 1 odst. 1 nařízení vlády č. 330/2003 Sb.

Tyto nepřípustné zásahy pokračovaly i v dalším období, kdy na základě zákona č. 427/2003 Sb., v tehdy platném znění, a zákona č. 590/2004 Sb. byl soudcům další plat za druhé pololetí 2004 zcela odňat. Roční příjem soudce proto nejen stagnuje, ale dokonce znatelně klesá, když v roce 2001 a 2002 soudce obdržel celkem 14 platů (12 měsíčních a 2 další platy), v roce 2003 to bylo 13 platů (12 měsíčních a 2 poloviny dvou dalších platů) a v roce 2004 jen 12 měsíčních a polovinu dalšího platu. Další plat nelze podle navrhovatele považovat za bonusy k běžnému měsíčnímu příjmu soudce, neboť se tak nepřípustně směšuje kalendářní a výplatní období. Proto odnětím byť i jen jednoho z dalších platů dochází automaticky i k celkovému snížení zákonem zaručeného ročního příjmu soudce. Platové otázky soudců jsou tak ponechány libovůli zákonodárce, ačkoli cílem zákona č. 236/1995 Sb. bylo vytvořit pevná pravidla pro stanovení výše platů (i soudců), aby se nestávaly předmětem politických kalkulací.

K těmto opatřením došlo v době, kdy zákonodárci bylo známo odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02), s jehož vývody se navrhovatel ztotožňuje. Poukázal zejména na závěr Ústavního soudu, podle kterého mají být platové poměry soudců v širokém smyslu stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však zákonodárce zjevně nedodržel. I v tomto případě změny v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům soudců překročily ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jak ji definoval nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/2000, publikovaný pod č. 321/2000 Sb., a bylo třeba vycházet z principiální argumentace, kterou Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99, publikovaném pod č. 233/1999 Sb. V této souvislosti navrhovatel poukázal na závěr nálezu č. 198/2003 Sb., podle kterého sice lze za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, tato relace obou principů neplatí však obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná.

Proto navrhovatel stojí na stanovisku, že i v tomto případě je napadená právní úprava v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s jejím čl. 82 odst. 1, z nichž plyne povinnost státu zajistit soudcům i materiálně nezávislost, a to jako garanci nestranného a spravedlivého rozhodování o právech osob. Rovněž tak se domnívá, že napadená část zákona je v rozporu s čl. 1 Listiny, který stanoví rovnost v právech, když se znovu opřel o stanovisko Ústavního soudu, podle kterého v daném případě zákonodárce upravil stejně poměry nestejných profesních kategorií s cílem přiblížit se k nivelizaci ve výsledku, což je nelegitimní.

II. II.

Ústavní soud nejdříve posoudil splnění podmínek, za kterých může o návrhu rozhodnout. Návrh podal oprávněný navrhovatel ve smyslu § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Jak vyplývá z návrhu, žalobní návrh se opírá o ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, přičemž toto ustanovení je podle názoru obecného soudu v rozporu s ústavním pořádkem. Je proto splněna podmínka čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť pro řešení věci je nutné, aby obecný soud použil § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., jelikož žalobce o toto ustanovení opírá svůj žalobní návrh. Návrh rovněž splňuje podmínku § 66 zákona o Ústavním soudu, když napadené ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. nebylo dosud změněno. Stejně tak tuto podmínku splňují čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny, což jsou ustanovení ústavního pořádku, se kterými má být § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. v rozporu. Ústavní soud konečně nezjistil důvody pro zastavení řízení ve smyslu § 67 zákona o Ústavním soudu.

Proto Ústavnímu soudu nic nebránilo, aby vyzval podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky, jako účastníky řízení, aby se k tomuto návrhu vyjádřily.

Ve svém vyjádření ze dne 31. května 2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek uvádí, že soudcovská nezávislost jako právní institut má své meze a nelze ji chápat absolutně. Soudce není izolován, ale existuje v rámci určitého systému. Konkrétní úprava nemůže tento systém ignorovat. Úsporná opatření v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců veřejných služeb a správy neumožnila již v 1. pololetí 2004 poskytnout další plat ani v poloviční výši, nýbrž jen ve výši deseti procent. Vzhledem k tomu, že představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům byl vyplacen za toto pololetí další plat v padesátiprocentní výši, jediné možné řešení, kterým bylo možno vyjádřit solidaritu se zaměstnanci veřejných služeb a správy, bylo přijmout zákon, kterým se nárok na další plat představitelům státní moci, některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům za druhé pololetí 2004 odejme. Smyslem přijaté úpravy bylo především vyjádření jisté solidarity se zaměstnanci placenými z veřejných zdrojů, a nikoli útok proti soudcovské nezávislosti. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dále potvrdil, že zákon č. 590/2004 Sb. byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, přičemž je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

K návrhu se rovněž vyjádřil předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka, který stručně zrekapituloval průběh projednávání předmětného zákona Parlamentem České republiky. Připomenul, že spolu s návrhem tohoto zákona byl projednáván návrh zákona o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování, jehož obsahem bylo s účinností od 1. ledna 2005 zrušit institut dalších platů a obdobných plnění ve vztahu ke všem osobám, jimž taková plnění byla poskytována (pozdější zákon č. 626/2004 Sb., o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování). Senát návrh zákona Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vrátil s pozměňovacím návrhem (Poslanecká sněmovna. 4. volební období. Tisk 679/4), kterým měla být vypuštěna z návrhu zákona ustanovení o odnětí dalšího platu soudcům a státním zástupcům. Z 60 přítomných pro tuto změnu hlasovalo 37 a proti bylo 7 senátorů. Protože jde o obdobnou problematiku jako v předchozích případech odnětí dalších platů soudcům, odkázal na vyjádření k těmto návrhům. Závěrem konstatoval, že je na Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.

III. III.

Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatel v podání ze dne 30. června 2005 a účastník řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 8. července 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne 30. června 2005, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

IV. IV.

Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis, příp. jeho jednotlivé ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i z vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky schválila návrh předmětného zákona na své 38. schůzi dne 23. listopadu 2004, když pro návrh zákona ve znění schváleném Senátem Parlamentu České republiky hlasovalo 46, proti hlasovalo 117 z přítomných 184 poslanců. Pro původní znění návrhu zákona z přítomných 184 poslanců hlasovalo 133 poslanců, proti nebyl žádný. Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 590/2004 Sb. řádně vyhlášen v částce 203 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 29. listopadu 2004, a dle svého § 2 nabyl účinnosti dnem vyhlášení, čili dnem rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů.