Sdělení Ústavního soudu o stanovisku pléna Ústavního soudu ze dne 6. prosince 2016 sp. zn. Pl. ÚS-st. 44/16 k interpretaci § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů a o změně zákona č. 39/2000 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945

Odůvodnění

I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí I.

1. 1. Ústavní soud obdržel ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), kterou se stěžovatelé domáhají zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. listopadu 2013 č. j. 3 Ads 115/2012-29. Stěžovatelé tvrdí, že napadeným rozsudkem bylo porušeno jejich právo na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a princip uvedený v čl. 1 odst. 1 Ústavy.
2. 2. Z ústavní stížnosti a vyžádaného soudního spisu, vedeného Krajským soudem v Ostravě (dále též jen „krajský soud“) pod sp. zn. 38 Ad 1/2010, se podává, že L. Ž., jehož potomky a právními nástupci jsou stěžovatelé, uplatnil dne 7. 11. 2002 nárok na jednorázovou peněžní částku podle zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů a o změně zákona č. 39/2000 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945, ve znění zákona č. 458/2011 Sb. (dále jen „zákon č. 261/2001 Sb.“). Ustanovení § 1 odst. 3 tohoto zákona, vložené do poslaneckého návrhu zákona (tisk č. 859/2001, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, III. volební období) v průběhu jeho projednávání, stanoví, že „za účastníky národního boje za osvobození se podle tohoto zákona považují též občané České republiky, kteří v době od 15. března 1939 do 8. května 1945 byli z rasových nebo náboženských důvodů soustředěni do vojenských pracovních táborů na území Československa v jeho hranicích z 29. září 1938 nebo se z týchž důvodů na tomto území ukrývali po dobu celkem nejméně tří měsíců a pokud za tuto dobu již neobdrželi jednorázovou peněžní částku podle zákona č. 217/1994 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky některým obětem nacistické persekuce“.
3. 3. L. Ž. v návrhu uvedl, že byl z rasových důvodů pronásledován, ukrýval se v lese a později byl umístěn v několika vojenských pracovních táborech. O nároku L. Ž. rozhodovala Česká správa sociálního zabezpečení jako příslušný správní orgán celkem čtyřikrát a čtyřikrát žádost zamítla. Rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení celkem třikrát z procesních důvodů zrušil Krajský soud v Ostravě. I proti poslednímu rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení podal L. Ž. správní žalobu, avšak v průběhu řízení před krajským soudem o této žalobě zemřel. Na základě usnesení krajského soudu ze dne 12. srpna 2011 č. j. 38 Ad 1/2010-58 vstoupili do řízení stěžovatelé jakožto jeho právní nástupci.
4. 4. Dne 24. září 2012 krajský soud žalobu rozsudkem č. j. 38 Ad 1/2010-84 zamítl. Proti rozsudku podali stěžovatelé kasační stížnost. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zrušil rozsudek krajského soudu a žalobu odmítl pro nedostatek podmínek řízení, neboť dle jeho názoru nebyly splněny podmínky procesního nástupnictví dle § 107 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „občanský soudní řád“) ve spojení s ustanovením § 64 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Dospěl totiž k závěru, že z ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. vyplývá, že nárok přechází na právní nástupce pouze tehdy, pokud o něm nebylo rozhodnuto nebo pokud nedošlo k výplatě jednorázové částky.

II. Argumentace stěžovatelů a vyjádření účastníků II.

1. 5. Stěžovatelé v ústavní stížnosti brojí především proti výkladu § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., kterým je popírán přechod uplatněného, a zatím nepřiznaného nároku ze zemřelého právního předchůdce na ně. Namítají, že napadený rozsudek podává svévolný výklad práva, který popírá jednak obecný právní princip, že stát má dostát svým závazkům a nemůže se jejich plnění vyhnout protiprávním postupem, a dále obecnou povinnost státu odškodnit zjevnou nespravedlnost, jejíž odčinění si výslovně svými zákony stanovil. Odmítají též úvahu, že jejich právní předchůdce byl internován z důvodu svého vztahu k práci, čímž je popírán důvod přijetí zákona.
2. 6. Podle stěžovatelů nelze ospravedlnit výklad zakládající nahodilé důsledky, podle kterého se střídají periody, kdy sporný nárok na právní nástupce přechází, s periodami, kdy tomu tak není. Sporné ustanovení je proto třeba vykládat tak, že rozhodnutím se myslí jakékoliv rozhodnutí, včetně soudního přezkumu a přezkumu ústavnosti. Pokud soud čelí pluralitě výkladů, musí ve svém odůvodnění osvětlit, proč jím zvolený výklad práva je ten správný. Takové odůvodnění však dle jejich názoru Nejvyšší správní soud neposkytl, a dopustil se tak svévole, když vydal rozhodnutí založené na právním názoru, jehož aplikaci nemohli do vydání rozhodnutí stěžovatelé předvídat. Z toho důvodu považují stěžovatelé odůvodnění napadeného rozsudku za nepřezkoumatelné.
3. 7. Stěžovatelé také podotýkají, že celé řízení, tedy od okamžiku podání původní žádosti do posledního rozhodnutí, trvalo více než sedm let, a zákonná lhůta pro vydání předmětného rozhodnutí tak byla překročena pětaosmdesátkrát. Soudy nesmí přistoupit k takovému výkladu práva, který samotnému státu umožňuje dovolávat se vlastního porušení práva a jeho důsledků, v tomto případě umělého prodlužování správního řízení, které vedlo až ke smrti oprávněného žadatele. Stát dle stěžovatelů v daném případě odepřel nárok specifické povahy, aniž by jeho povahu zohlednil. Soud zvolil tak restriktivní výklad práva, že překročil mantinely dané soudnímu rozhodování hodnotovými základy české ústavnosti.
4. 8. Pro senát Ústavního soudu, kterému věc napadla, je však především významné to, že stěžovatelé si jsou vědomi nálezu Ústavního soudu ze dne 10. května 2012 sp. zn. III. ÚS 3069/10 (N 100/65 SbNU 337) a právního názoru z něj plynoucího, avšak mají za to, že jde o otázku skutkově odlišnou, protože zatímco v daném případě Ústavní soud řešil otázku přechodu nároku na obnovu řízení, v případě stěžovatelů jde o otázku přechodu nároku na odškodnění samotné. Jestliže by Ústavní soud považoval předestřenou otázku za již vyřešenou citovaným nálezem, navrhují stěžovatelé předložení této otázky k posouzení plénu. Stěžovatelé též poukázali na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. dubna 2014 č. j. 4 Ads 32/2012-50, který se přiklonil k závěru předestřenému stěžovateli; první účastník řízení tedy sám svůj názor uplatňovaný v napadeném rozhodnutí překonal jako nesprávný a protiústavní.

III. Potřeba předložit otázku k posouzení plénu III.

1. 9. Pro věc projednávanou pod sp. zn. III. ÚS 84/14 je stěžejní výklad, který byl v uvedeném nálezu Ústavního soudu pod sp. zn. III. ÚS 3069/10 zaujat. V něm byla řešena otázka, zda potomci žadatele, jehož žádost o odškodnění podle zákona č. 261/2001 Sb. byla příslušným správním orgánem zamítnuta (stejně jako návrh na obnovu řízení a odvolání proti rozhodnutí o obnově řízení) a který posléze zemřel, jsou aktivně legitimováni v řízení o žalobě proti naposled uvedenému rozhodnutí správního orgánu. Ústavní soud k § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., který zní: „Včas uplatněný nárok, pokud o něm nebylo rozhodnuto nebo pokud nedošlo k výplatě jednorázové peněžní částky, přechází v případě úmrtí oprávněné osoby na její dědice.“, uvedl:

   „... je zjevné, že sukcese jako taková připuštěna je; právo (nárok) na poskytnutí (vyplacení) jednorázové peněžní částky není právem, jež by smrtí fyzické osoby (žadatele) zaniklo coby osobně s ní spjaté ... Není důvod pochybovat, že za kritické ,rozhodnutí‘ ve smyslu § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. jest mít rozhodnutí vydané v řízení, k jehož vedení je v rámci své věcné příslušnosti zakotvené v § 6 tohoto zákona povolán správní orgán – Česká správa sociálního zabezpečení, a to v řízení ,podle správního řádu‘ (srov. § 7 odst. 3 tohoto zákona), ‚jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá‘ (srov. § 9 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Obdobně správní řízení vymezuje ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu a podle jeho § 73 odst. 2 věty první dále platí, že pravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány, a pro jiné osoby v případech stanovených zákonem v rozsahu v něm uvedeném.

   Oproti tomu není přesvědčivého argumentu, aby takové rozhodnutí bylo situováno až do soudně přezkumné fáze řízení, jestliže soudu (oproti správnímu orgánu) věcně ustavovat práva a povinnosti účastníka správního řízení nebo je autoritativně deklarovat – naopak – nepřísluší; v tomto řízení je totiž oprávněn (i na rozdíl od řízení dle části páté o. s. ř.) toliko posoudit (přezkoumat) zákonnost předchozího rozhodnutí správního orgánu. Rovněž z ohledu k principu právní jistoty (není opodstatněné činit rozdíl, je-li podána správní žaloba či nikoli) nelze upřít validitu názoru, že slovnímu spojení vyjádřenému v § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. (,pokud o něm nebylo rozhodnuto‘) je přiléhavé rozumět tak, že nárok na odškodnění přechází na dědice pouze do doby, než ve věci bylo správním orgánem pravomocně rozhodnuto o předmětu řízení, a vydané rozhodnutí jak správní orgán, tak i účastníky řízení zavazuje. Jinými slovy, jen v případě, že žadatel o odškodnění (otec stěžovatelek) zemřel v průběhu správního řízení (do doby pravomocného rozhodnutí), by nárok přecházel na dědice (stěžovatelky), které by tím vstoupily i do jeho procesních práv, a staly se tak účastníky správního řízení, jakož i případně následného řízení soudního.“

1. 10. Přestože v nálezu sp. zn. III. ÚS 3069/10 šlo o aktivní legitimaci dědiců žadatele za situace, kdy žadatel zemřel ještě před podáním správní žaloby, a sice proti rozhodnutí správního orgánu ve věci obnovy řízení, podaný výklad stěžejního ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. nedává prakticky žádný prostor pro jiné závěry ve věci aktivní legitimace dědiců po zemřelém žadateli v soudním řízení v nyní projednávané věci. Není od věci zdůraznit, že o právní názor vyslovený Ústavním soudem v tomto nálezu se výrazně opírá i stěžovateli napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
2. 11. Senát rozhodující v této věci dospěl dne 29. listopadu 2016 k právnímu názoru, který se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu ze dne 10. května 2012 sp. zn. III. ÚS 3069/10 (N 100/65 SbNU 337), a v souladu s § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se proto obrátil s návrhem na zaujetí ve výroku uvedeného stanoviska. Otázka, na kterou je třeba s ohledem na uvedenou diformitu právních názorů odpovědět, tedy zní:

   Přechází nárok na odškodnění podle zákona č. 261/2001 Sb. v případě úmrtí oprávněné osoby po právní moci rozhodnutí správního orgánu o tomto nároku, a s tím i účastenství v řízení ve správním soudnictví, na její dědice?