Nález Ústavního soudu ze dne 9. listopadu 2021 sp. zn. Pl. ÚS 114/20 ve věci návrhu na zrušení části § 8a odst. 2 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Krajský soud v Plzni (dále také „navrhovatel“) podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 8a odst. 2 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 56/2001 Sb.“), ve slovech „a odst. 4 písm. b)“ (dále jen „napadené ustanovení“).
2. 2. Navrhovatel podal návrh poté, co v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vedeném pod sp. zn. 57 A 93/2018 v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

II. Skutkové okolnosti věci II.

1. 3. Z návrhu a vyžádaného soudního spisu navrhovatele se podává, že dne 19. 12. 2017 žalobce v uvedené věci požádal Magistrát města Plzně (dále jen „správní orgán“) o zápis změny vlastníka silničního vozidla (jehož byl tehdy podle registru silničních vozidel vlastníkem) v registru silničních vozidel, neboť smlouvou ze dne 13. 7. 2015 vlastnické právo k uvedenému vozidlu převedl na jiného a ten mu při přepisu údajů vozidla neposkytl součinnost. Žalobce v žádosti odkázal na postup podle § 21 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 101/2000 Sb.“).
2. 4. Vzhledem k tomu, že žalobce v rozporu s napadeným ustanovením nepředložil protokol o evidenční kontrole nikoli starší než 30 dní a tzv. zelenou kartu, správní orgán rozhodnutím ze dne 28. 3. 2018 č. j. MMP/314962/17/12 žádosti nevyhověl. Odvolání žalobce zamítl Krajský úřad Plzeňského kraje (dále jen „odvolací správní orgán“) rozhodnutím ze dne 22. 5. 2018 č. j. PK-DSH/5363/18. Z něj se podává, že nebylo možné použít zákon č. 101/2000 Sb., neboť údaje jsou v registru silničních vozidel evidovány na základě zákona č. 56/2001 Sb.
3. 5. Žalobce uvedená rozhodnutí napadl žalobou u navrhovatele. V ní tvrdil, že správní orgány pochybily, nepoužily-li na věc podpůrně zákon č. 101/2000 Sb. a neposoudily jeho podání ze dne 19. 12. 2018 jako podnět k postupu podle téhož zákona. Odkázal přitom na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2016 č. j. 5 A 139/2013-38 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2016 č. j. 7 As 254/2016-33. Žalobce uvedl, že není v jeho možnostech opatřit dokumenty požadované podle napadeného ustanovení.
4. 6. Navrhovatel rozsudkem ze dne 30. 9. 2019 č. j. 57 A 93/2018-45 zrušil žalobou napadená rozhodnutí a správnímu orgánu vrátil věc k dalšímu řízení. Podle navrhovatele žádná z listin, na něž zákon č. 56/2001 Sb. odkazuje v napadeném ustanovení, nemá vypovídající hodnotu k prokázání toho, zda došlo k převodu vlastnického práva k vozidlu. Vyžaduje-li zákonodárce, aby údaje v registru silničních vozidel odpovídaly skutečnému stavu, nepředložení požadovaných dokumentů nemohlo být překážkou pro vyhovění žádosti žalobce o zápis změny vlastníka.
5. 7. Ke kasační stížnosti odvolacího správního orgánu Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 5. 2020 č. j. 9 As 346/2019-28 zrušil uvedený rozsudek navrhovatele a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z něj se podává, že kromě evidence skutečných a aktuálních vlastníků silničních vozidel má registr silničních vozidel další, stejně důležitý účel, a to zajistit, aby na pozemních komunikacích byla provozována pouze vozidla splňující předepsané technické podmínky a s uzavřeným pojištěním odpovědnosti z jejich provozu. Nejvyšší správní soud uvedl, že si je vědom „patových situací“, které znemožňují zapsat skutečný stav údajů v registru silničních vozidel, avšak bylo na žalobci, aby jednal obezřetně a odpovědně tak, aby mohl splnit svoji zákonnou povinnost požádat o zápis změny vlastníka vozidla; požadované doklady mohl bez obtíží obstarat již před převodem vlastnického práva k vozidlu.
6. 8. Navrhovatel následně podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení napadeného ustanovení.

III. Argumentace navrhovatele III.

1. 9. Navrhovatel tvrdí, že použití napadeného ustanovení způsobem, k němuž jej zavázal Nejvyšší správní soud, by bylo v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. 10. Navrhovatel nejprve zrekapituloval procesní vývoj ve věci. Dále uvedl, že platná zákonná úprava neumožňuje dosavadnímu v registru zapsanému vlastníku (žalobci), aby se účinně domáhal zápisu změny údaje o vlastnictví k vozidlu v situaci, kdy nový vlastník neposkytuje součinnost a dosavadní vlastník nedisponuje protokolem o evidenční kontrole silničního vozidla nikoli starším než 30 dní a tzv. zelenou kartou. Dosavadnímu vlastníkovi je tak znemožněno domáhat se souladu zapsaného stavu se stavem skutečným. Tuto překážku navrhovatel považuje za zásah do ústavně zaručeného práva na soudní a jinou právní ochranu.
3. 11. Akceptace takového stavu není podle navrhovatele „v racionálním vztahu k účelu [zákona č. 56/2001 Sb.]“. Účelem téhož zákona je přitom zajištění souladu údajů v registru vozidel se skutečným stavem. Nejvyšší správní soud sice odkazoval na další, stejně důležitý účel, avšak ve svém důsledku jej preferuje oproti tomu, jehož se navrhovatel dovolával v odůvodnění svého původního rozsudku. Řešení, které navrhuje Nejvyšší správní soud, vede k „zamrznutí“ stavu zápisu v registru silničních vozidel, který skutečnosti neodpovídá, aniž by „zainteresovaná osoba“ měla skutečnou možnost dosáhnout změny. To ostatně Nejvyšší správní soud připouští.
4. 12. Ze znění zákona č. 56/2001 Sb. ani důvodové zprávy k zákonu č. 63/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jímž bylo do zákona č. 56/2001 Sb. vloženo napadené ustanovení, není patrný „legitimní a racionální důvod a účel“, který by zdůvodnil nemožnost změnit údaj o vlastnictví vozidla dosavadním vlastníkem, neposkytuje-li nový vlastník součinnost.

IV. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení IV.

1. 13. Soudce zpravodaj podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., zaslal návrh Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) a Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) jako účastníkům řízení. Návrh rovněž zaslal vládě a Veřejnému ochránci práv jako státním orgánům, které jsou podle § 69 odst. 2 a 3 téhož zákona oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci.
2. 14. Poslanecká sněmovna ve vyjádření uvedla, že napadené ustanovení bylo do zákona č. 56/2001 Sb. vloženo zákonem č. 63/2017 Sb. Jeho návrh vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 22. 12. 2015. Návrh byl projednáván jako sněmovní tisk č. 683. První čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 3. 6. 2016, kdy byl návrh zákona přikázán k projednání hospodářskému výboru. Ten jej projednal a dne 2. 9. 2016 vydal usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk č. 683/2. Druhé čtení zákona proběhlo dne 25. 10. 2016 na 50. schůzi Poslanecké sněmovny; pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 683/3 a byly rozeslány následujícího dne. Hospodářský výbor jako garanční výbor návrh zákona projednal a vydal usnesení, které bylo jako sněmovní tisk č. 683/4 doručeno poslancům dne 4. 11. 2016. Ve třetím čtení byl návrh zákona dne 30. 11. 2016 schválen za přítomnosti 165 poslanců, pro návrh byli všichni přítomní. Dne 20. 12. 2016 Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu, jenž jej dne 19. 1. 2017 schválil (usnesení č. 81). Schválený zákon byl dne 31. 1. 2017 doručen prezidentu republiky. Téhož dne jej podepsal.
3. 15. Podle Poslanecké sněmovny zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení.
4. 16. Senát ve vyjádření uvedl, že § 8a byl do zákona č. 56/2001 Sb. vložen zákonem č. 63/2017 Sb. Jeho návrh byl Senátu doručen dne 20. 12. 2016 jako tisk č. 24. Návrhem zákona se dne 4. 1. 2017 zabýval výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, jenž jej usnesením č. 15 doporučil schválit ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou. Schválit návrh zákona doporučil též výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu usnesením č. 24 ze dne 11. 1. 2017. Senát zařadil projednání návrhu zákona na svou 4. schůzi 11. funkčního období a dne 19. 1. 2017 jej projednal. V obecné rozpravě nevystoupil žádný senátor. Senát návrh zákona postoupený Poslaneckou sněmovnou schválil usnesením č. 81 při hlasování pořadového čísla 47. Z přítomných 52 senátorů se jich pro vyslovilo 45, proti nebyl nikdo. Senát návrh daného zákona projednal v mezích Ústavou stanovené kompetence a stanoveným způsobem. Konečně Senát uvádí, že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení.
5. 17. Vláda prostřednictvím ministryně spravedlnosti sdělila, že schválila svůj vstup do řízení a navrhla zamítnutí návrhu. Vláda nejprve tvrdí, že napadené ustanovení lze ústavně konformně vyložit; k tomu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2005 č. j. 4 As 26/2003-59 a rozsudek vydaný Nejvyšším správním soudem ve věci, o níž rozhoduje navrhovatel (sub 7). Právní názor Nejvyššího správního soudu je pro navrhovatele závazný; to značí, že jeho návrh je zjevně neopodstatněný.
6. 18. Dále vláda tvrdí, že registr silničních vozidel obsahuje mimo jiné evidenci vozidel, vlastníků a provozovatelů vozidel. Účelem registrace vozidel je zajistit, aby se na pozemních komunikacích pohybovala pouze vozidla, jež (1) splňují technické podmínky, (2) pro něž je splněna povinnost pojištění odpovědnosti z jejich provozu a (3) u nichž je ověřen soulad jejich identifikačních údajů s údaji uvedenými v příslušných dokladech. Je však současně nezbytné u silničního vozidla evidovat jeho skutečného a aktuálního vlastníka. S provozem vozidla jsou spojena práva a povinnosti a je třeba určit odpovědné osoby.
7. 19. Ustanovení § 8 odst. 2 písm. a) zákona č. 56/2001 Sb. stanoví povinnost podat společnou žádost do 10 pracovních dnů od převodu vlastnického práva. Podle § 8 odst. 4 písm. a) téhož zákona se k žádosti o zápis změny přiloží příslušné dokumenty. Předložením technického průkazu je ověřeno splnění předepsaných technických podmínek. Předložením protokolu o evidenční kontrole nikoli staršího 30 dní je ověřen soulad skutečného stavu silničního vozidla a jeho identifikačních údajů s údaji v příslušných dokumentech. Předložením tzv. zelené karty je zajištěno, že ihned po převodu může být případná újma způsobená v souvislosti s provozem daného vozidla uhrazena z pojištění odpovědnosti za provoz vozidla.
8. 20. Dále vláda tvrdí, že neposkytne-li nový či dosavadní vlastník součinnost, má druhý z nich možnost iniciovat podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb. řízení, v němž není na součinnost druhého vázán, a má možnost dosáhnout zápisu požadované změny. Žadatel za takové situace předloží doklad o nabytí vlastnického práva, protokol o evidenční kontrole nikoli starší 30 dní a tzv. zelenou kartu. Uvedené ustanovení bylo do zákona č. 56/2001 Sb. vloženo zákonem č. 63/2017 Sb. s cílem umožnit dosavadnímu vlastníkovi vozidla vyřešit situaci spojenou s nečinností nového vlastníka.
9. 21. Vláda upozorňuje, že zrušením napadeného ustanovení by byla zrušena povinnost předložit při postupu podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb. jakékoli doklady. Správní orgán by proto rozhodoval bez jakýchkoli podkladů a nemohl by posoudit, ani zda k převodu vlastnického práva došlo. Zrušením uvedené povinnosti by rovněž došlo k výraznému zjednodušení procesu zápisu změny oproti „obecnému“ způsobu podle § 8 téhož zákona (společnou žádostí). To je nežádoucí, neboť postup podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb. je řešením výjimečným a „nouzovým“. Každý z požadovaných dokladů slouží k prokázání skutečností, jež jsou pro řádnou evidenci nezbytné (sub 20).
10. 22. Vláda zdůrazňuje, že postupu podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb. vždy předchází porušení zákonné povinnosti podat ve stanovené lhůtě společnou žádost. Postup podle § 8a téhož zákona ani není jediným postupem, jak dosavadní vlastník může předejít situaci, kdy není schopen bez součinnosti nového vlastníka dokončit zápis změny vlastníka. Má možnost smlouvou zajistit např., aby byl zmocněn k podání společné žádosti. Podal-li by nový vlastník žádost podle uvedeného ustanovení bezprostředně po uplynutí desetidenní lhůty k podání společné žádosti a evidenční kontrola byla provedena krátce před převodem vlastnického práva, disponuje původní vlastník všemi potřebnými doklady. Uvedené ustanovení proto nestanoví žádné nesplnitelné podmínky. Vláda zdůrazňuje, že s vlastnictvím jsou spojena nejen práva, nýbrž i povinnosti. „Faktická“ nemožnost zápisu změny proto nastává pouze za situace, kdy sice nový vlastník neposkytne součinnost, avšak dosavadní vlastník současně žádost o zápis změny podá s delším časovým odstupem nebo sám nezajistil evidenční kontrolu krátce před převodem.
11. 23. Vláda označuje situaci žalobce za „dílčí problematický aspekt“ a tvrdí, že na ni reaguje vládní návrh novely zákona č. 56/2001 Sb., jenž byl v době zpracování vyjádření projednáván Poslaneckou sněmovnou jako sněmovní tisk č. 1046. Uvedený návrh zákona zaprvé ruší povinnost předložit k žádosti o zápis změny vlastníka vozidla protokol o evidenční kontrole; příslušný správní orgán má k protokolu vzdálený přístup. Zadruhé, uvedený vládní návrh prodlužuje platnost výsledku evidenční kontroly z dosavadních 30 dní na dva roky. Navrhovaná právní úprava proto odstraňuje překážky, které dosavadnímu vlastníku brání domáhat se zápisu změny vlastníka vozidla. Jedinými dokumenty, které je nutné předložit při postupu podle § 8a zákona č. 56/2001 Sb., jsou doklad o nabytí vlastnického práva a tzv. zelená karta. Pro sjednání pojištění odpovědnosti z provozu vozidla (získání tzv. zelené karty) není nutné disponovat vozidlem ani je nemusí sjednat sám vlastník. Vláda tvrdí, že i nedošlo-li by k prodloužení platnosti výsledku evidenční kontroly, faktické překážky k zápisu změny by byly překonány; rozhodná je samotná povinnost protokol o evidenční kontrole předložit.
12. 24. Vláda z výše uvedených důvodů navrhuje, aby Ústavní soud návrh navrhovatele odmítl, případně zamítl.
13. 25. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije.
14. 26. Soudce zpravodaj zaslal doručená vyjádření navrhovateli na vědomí a k případné replice. Navrhovatel však svého práva k replice v určené lhůtě nevyužil.

V. Upuštění od ústního jednání V.

1. 27. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.

VI. Znění napadeného ustanovení VI.

1. 28. Ustanovení § 8a odst. 2 věty první zákona č. 56/2001 Sb., jež obsahuje napadené ustanovení, zní: „Pro žádost o zápis změny vlastníka silničního vozidla do registru silničních vozidel a její přílohy platí § 8 odst. 3 a odst. 4 písm. b) obdobně.“ Ustanovení § 8 odst. 4 zákona č. 56/2001 Sb., na něž odkazuje napadené ustanovení, zní: „K žádosti o zápis změny vlastníka silničního vozidla se přiloží
   1. a) v případě převodu vlastnického práva
      1. 1. technický průkaz a osvědčení o registraci silničního vozidla,
      2. 2. protokol o evidenční kontrole silničního vozidla, který není starší než 30 dní, a
      3. 3. zelená karta vydaná podle zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, není-li silniční vozidlo vyřazené z provozu,
   1. b) v případě přechodu vlastnického práva
      1. 1. doklad o nabytí vlastnického práva k silničnímu vozidlu a
      2. 2. doklady podle písmene a); k žádosti se nepřikládají technický průkaz a osvědčení o registraci silničního vozidla, nemá-li je žadatel k dispozici, a protokol o evidenční kontrole silničního vozidla, podává-li žadatel současně žádost o zápis zániku silničního vozidla.“

VII. Procesní předpoklady řízení o zrušení zákona VII.

1. 29. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož použití má být bezprostřední, případně je nezbytné; nepostačí jen hypotetické použití nebo jiné širší souvislosti [srov. usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu tzv. konkrétní kontroly ústavnosti právních předpisů plyne, že zákon (jeho jednotlivá ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze takový zákon, jenž překáží dosažení žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku. Nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný, a to neústavní [srov. bod 26 nálezu ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.) či bod 15 nálezu ze dne 16. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/20 (325/2020 Sb.)].
2. 30. Ústavní soud považuje podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu v nyní posuzované věci za splněné. Krajský soud v Plzni je oprávněn k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení, neboť má být použito v řízení o správní žalobě, které se před ním vede. Navrhovatel v řízení posuzuje, zda povinnost předložit příslušné dokumenty podle napadeného ustanovení brání kladnému vyřízení žádosti žalobce o zápis změny vlastníka vozidla. Jde proto o ustanovení zákona, které souvisí s rozhodovací činností navrhovatele a jehož má být při řešení věci bezprostředně použito.
3. 31. Procesní předpoklady řízení o zrušení zákona (jeho ustanovení) proto jsou v nyní posuzované věci splněny.

VIII. Ústavní konformita zákonodárného procesu VIII.

1. 32. Ústavní soud se zabýval průběhem zákonodárného procesu a shledal, že údaje uvedené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu (sub 14 až 16) dokládají, že zákon, jehož součástí je napadené ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tato skutečnost není zpochybňována ani navrhovatelem.