Nález Ústavního soudu ze dne 4. února 2020 sp. zn. Pl. ÚS 15/19 ve věci návrhu na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich

Odůvodnění

I. Návrh na zrušení části zákona a dikce napadeného zákonného ustanovení I.

1. 1. Navrhovatel - Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) - se dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) domáhá, aby Ústavní soud zrušil § 112 odst. 2 větu první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“). Napadené ustanovení je zařazeno do části čtvrté daného zákona nazvané Společná, přechodná a závěrečná ustanovení a obsahuje přechodné ustanovení tohoto znění: „Ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí.“
2. 2. V návrhu městský soud uvedl, že se před ním vede řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva dopravy, jímž bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy o přestupku dle § 125c odst. 1 písm. d) a k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Šlo o přestupek spočívající v tom, že řidič osobního automobilu při couvání narazil do jiného automobilu a po krátkém jednání s účastníky nehody z místa nehody odjel do bydliště majitele vozu, kde se na výzvu policejní hlídky odmítl podrobit dechové zkoušce na alkohol, a následně odmítl odběr krve a moči i v nemocnici, kam byl hlídkou eskortován. Za přestupek byla uložena pokuta ve výši 25 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 12 měsíců. Přestupek byl spáchán dne 24.2.2016, tj. předtím, než dne 1.7.2017 nabyl účinnosti zákon o odpovědnosti za přestupky. Byl-li by zánik odpovědnosti za přestupek posuzován dle § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. 6. 2017, (dále jen „zákon o přestupcích“), došlo by k zániku odpovědnosti za přestupek dne 24. 2. 2018 uplynutím dvou let od jeho spáchání (§ 20 odst. 3 zákona o přestupcích). K zániku odpovědnosti za přestupek by tak došlo ještě předtím, než dne 29. 3. 2018 rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci. Naopak, posuzoval-li by se zánik odpovědnosti za přestupek dle zákona o odpovědnosti za přestupky, rozhodnutí o přestupku by nabylo právní moci ještě předtím, než by došlo k zániku odpovědnosti za přestupek, k čemuž by došlo nejdříve dne 3. 5. 2018. Jednoroční promlčecí doba by se totiž dvakrát přerušila a počala běžet od počátku, nejprve oznámením zahájení řízení o přestupku dne 25. 5. 2016 a následně dnem 3. 5. 2017, kdy bylo vydáno rozhodnutí, jímž byl obviněný uznán vinným. Konec tříleté promlčecí doby dle § 32 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky by spadal až na den 24. 2. 2019. Stručně řečeno, dle zákona o přestupcích zanikla odpovědnost za přestupek uplynutím nejpozději 2 let od jeho spáchání, dle zákona o odpovědnosti za přestupky zanikla nejpozději uplynutím 3 let od jeho spáchání. Tato časová diference způsobila i jiný výsledek při posouzení promlčení odpovědnosti za přestupek dle uvedených zákonů.
3. 3. Zákon o přestupcích platný do 30. 6. 2017 a zákon o odpovědnosti za přestupky účinný od 1. 7. 2017 dávají odlišnou odpověď na otázku, zda ve věci posuzované městským soudem rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci předtím, než došlo k zániku odpovědnosti za přestupek, nebo až po něm. Dle § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky (ustanovení, které městský soud navrhuje zrušit) se má užít zákona, který je v dané věci pro obviněného méně příznivý, tj. zákona o odpovědnosti za přestupky, dle něhož by rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci před zánikem odpovědnosti za přestupek.
4. 4. Městský soud považuje ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky za rozporné s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“), dle něhož se trestnost činu posuzuje dle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a dle něhož se pozdějšího zákona užije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Trestání za správní delikty a přestupky podléhá stejnému režimu jako trestání za trestné činy a také na trestání za přestupky se vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny. Promlčení odpovědnosti za přestupek (stejně jako promlčení trestní odpovědnosti) je institutem hmotného práva, nikoli práva procesního. Městský soud spatřuje smysl čl. 40 odst. 6 Listiny v tom, aby podmínky trestnosti (včetně promlčení) byly pachateli známy již v okamžiku spáchání protiprávního jednání a nemohly být dodatečně zpřísňovány. K výsledku reprobovanému čl. 40 odst. 6 Listiny však směřuje § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky ve věci, kterou městský soud posuzuje. Dané ustanovení je natolik jednoznačné, že ho nelze vyložit ústavně souladným způsobem.
5. 5. Městský soud poukázal na zákon č. 204/2015 Sb., jímž byl s účinností od 1. 10. 2015 novelizován § 20 zákona o přestupcích tak, že došlo k prodloužení jednoroční lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek. Dle přechodných ustanovení k zákonu č. 204/2015 Sb. se nová úprava měla užít jen na přestupky spáchané po účinnosti tohoto zákona. Jde dle městského soudu o ústavně souladnou úpravu a není zřejmé, proč se zákonodárce rozhodl v zákoně o odpovědnosti za přestupky postupovat opačně, tj. vztáhnout pozdější a méně příznivou úpravu zániku odpovědnosti za přestupek i na přestupky spáchané před účinností zákona o odpovědnosti za přestupky.
6. 6. Napadené zákonné ustanovení nemůže dle městského soudu obstát ani v testu proporcionality. Zájmu na potrestání pachatelů přestupku bylo možno totiž dosáhnout i méně invazivními způsoby, např. soustředěním většího množství pracovníků u orgánů projednávajících přestupky. Navíc požadavek právní jistoty nemůže být převážen zájmem na potrestání přestupců.
7. 7. Dále se městský soud vymezil proti nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), dle něhož předpisy o promlčení trestní odpovědnosti a promlčecích lhůtách, zejména ustanovení o tom, po jakou dobu může být čin stíhán, nelze chápat jako předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny. Městský soud zdůraznil, že judikatura i právní teorie se shodují v tom, že promlčení trestní odpovědnosti (stejně jako promlčení odpovědnosti za přestupek) je institutem hmotného práva, a nikoli procesního. Nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93, který se věnoval ústavnosti § 5 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, (dále jen „zákon o protiprávnosti komunistického režimu“), je nutné vnímat jako snahu o projev určité diskontinuity s režimem „komunistické totalitní diktatury“. Podle městského soudu nelze klást rovnítko mezi přijetím úpravy zpětně vylučující běh promlčecích lhůt pro některé trestné činy (§ 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu) a snahou zákonodárce v roce 2017 přijmout novou komplexní úpravu správního trestání.

II. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení II.

1. 8. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Senátu Parlamentu (dále jen „Senát“) a Poslanecké sněmovně Parlamentu (dále jen „Poslanecká sněmovna“) jako účastníkům řízení, dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
2. 9. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že jí návrh zákona o odpovědnosti za přestupky předložila vláda dne 16. 7. 2015. Téhož dne byl návrh rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 555/0. Prvé čtení zákona se uskutečnilo dne 16. 12. 2015 a návrh byl přikázán ústavně právnímu výboru jako garančnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj jako dalšímu výboru. Ústavně právní výbor doporučil návrh zákona přijmout ve znění jím přijatých pozměňovacích návrhů a výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj doporučil návrh zákona přijmout. Druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 12. 4. 2016 a v podrobné rozpravě bylo předneseno několik pozměňovacích návrhů, které se však netýkaly napadeného ustanovení. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 6. 5. 2016 a návrh zákona byl schválen ve znění pozměňovacích návrhů většinou 121 poslanců ze 157 přítomných.
3. 10. Senát ve svém vyjádření uvedl, že mu Poslanecká sněmovna návrh zákona o odpovědnosti za přestupky postoupila dne 19. 5. 2016. Návrh vnímal pozitivně jako moderní právní úpravu. Senátní projednávání návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky se výslovně nedotklo lhůt pro zánik odpovědnosti za přestupek. Senát vrátil návrh zákona o odpovědnosti za přestupky Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Učinil tak dne 15. 6. 2016 v třicetidenní lhůtě dle čl. 46 odst. 1 Ústavy. Pro vrácení zákona Poslanecké sněmovně hlasovalo 45 senátorů z 62 přítomných.
4. 11. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření dále uvedla, že o návrhu zákona ve znění senátních pozměňovacích návrhů hlasovala dne 12. 7. 2016 a návrh zákona přijala. Prezidentem podepsaný návrh obdržela dne 27. 7. 2016. Po podpisu příslušnými ústavními činiteli byl zákon dne 28. 7. 2016 odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů, v níž byl vyhlášen dne 3. 8. 2016 pod č. 250/2016 Sb.
5. 12. Vláda se ve svém vyjádření ztotožnila s názorem městského soudu, že čl. 40 odst. 6 Listiny nedopadá jen na trestní řízení, ale i na správní řízení o přestupku. Dle jejího názoru však čl. 40 odst. 6 Listiny nebrání tomu, aby v době běhu promlčecí doby (tj. v době, kdy odpovědnost za přestupek ještě nezanikla) zákon stanovil, že se dosud běžící promlčecí doba prodlužuje. Na rozdíl od městského soudu se vláda domnívá, že při hodnocení ústavnosti napadeného ustanovení je nutno vycházet z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93, dle něhož se čl. 40 odst. 6 Listiny zabývá tím, které trestné činy lze stíhat (ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán), a neupravuje otázku, jak dlouho je lze stíhat. Uvedený nález sice řešil specifickou situaci posuzování trestní odpovědnosti v době přechodu z režimu „komunistické totalitní diktatury“ do režimu demokratického právního státu. To samo o sobě nemůže být dle vlády důvodem, aby Ústavní soud při posuzování nyní napadeného ustanovení rozšířil předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny i na problematiku promlčecích dob. Závěry v daném nálezu nelze zpochybnit ani poukazem na jeden z podpůrných argumentů, které před Ústavním soudem zazněly, a sice, že promlčení trestní odpovědnosti spadá do okruhu procesních předpokladů trestní stíhatelnosti. Vláda souhlasí s městským soudem, že v judikatuře a u odborné veřejnosti převažuje pojímání promlčení trestní odpovědnosti jako hmotněprávního institutu. I zákon o odpovědnosti za přestupky řadí úpravu promlčení do hmotněprávních ustanovení zákona. Ani vnímání institutu promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek jako institutu hmotného práva však nevede k závěru, že by promlčení mělo spadat pod čl. 40 odst. 6 Listiny.
6. 13. Smyslem čl. 40 odst. 6 Listiny je dle vlády zabránit tomu, aby obviněný byl potrestán za jednání, které nebylo trestné v době, kdy je spáchal. Napadené zákonné ustanovení není s čl. 40 odst. 6 Listiny v rozporu, neboť neprohlašuje za trestné jednání, které nebylo trestné v době, kdy byl čin spáchán. Není ani v rozporu s požadavkem na předvídatelnost práva a právní jistotou. V době páchání přestupku totiž pachatel mohl předvídat, že bude za své jednání potrestán. V době, kdy došlo ke změně právní úpravy, bylo předvídatelné, že jeho odpovědnost za přestupek trvá a zanikne až uplynutím promlčecí doby. Vláda se domnívá, že pachatel v době páchání svého činu nemůže spoléhat na to, že jeho jednání se v budoucnu promlčí. Právní úprava počítá s instituty jako přerušení a stavení běhu promlčecích dob. Nejde tedy o prosté plynutí času, s nímž by bylo možno jakkoli kalkulovat. Pachatel přestupku tak získá jistotu ohledně promlčecí doby až v případě, že tato doba skutečně uplyne a odpovědnost za přestupek z tohoto důvodu zanikne.
7. 14. Vláda se dále ve svém vyjádření zmínila o judikatuře Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu. Věnovala se též testu proporcionality, který ve svém návrhu zmínil i městský soud. Dle vlády městský soud v testu proporcionality nesprávně identifikoval cíl napadeného ustanovení. Není jím primárně zájem na potrestání pachatelů přestupků, ale vyvážení právní jistoty, rovnosti a veřejného zájmu. Do přijetí zákona o odpovědnosti za přestupky byla úprava správního trestání roztříštěná a nejednotná, zejména úprava lhůt pro zánik odpovědnosti za správní delikty či přestupky byla značně roztříštěná, včetně pravidel pro jejich počítání. Nová právní úprava má posílit právní jistotu a odstranit nedůvodné rozdíly mezi úpravou přestupků a dosavadních správních deliktů. Takto vymezeného cíle nebylo možno dosáhnout jinými legislativními prostředky než napadenou úpravou. Jde o úpravu, která vyhovuje kritériu přiměřenosti. Dle vlády požadavek právní jistoty pachatelů ohledně lhůty, v níž jim nejpozději může být pravomocně uložen trest, nepřevažuje nad zájmem na sjednocení právní úpravy přestupků a zavedení jednotných pravidel respektujících zásadu rovnosti.
8. 15. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.

III. Upuštění od ústního jednání III.

1. 16. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.