Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 8. listopadu 1995 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky

Odůvodnění

(podstatná část)

Navrhovatel - stěžovatel podal ústavní stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba se žádostí o přezkoumání rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 11. 8. 1994 č. j. MHMP 70379/OVS 1176/1994, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Obvodního úřadu v Praze 2 ze dne 6. 6. 1994 č. j. 606/4-2571/94. Tímto rozhodnutím bylo určeno, že podle ustanovení § 13 písm. c) a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, nelze stěžovateli vydat osvědčení o státním občanství České republiky.

Současně stěžovatel podal návrh na zrušení ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. (jehož aplikace vedla k citovanému rozhodnutí Městského soudu v Praze), podle něhož státní občan České republiky pozbývá státní občanství České republiky okamžikem, kdy na vlastní žádost nabyl cizí státní občanství s výjimkou, kdy cizí státní občanství získal v souvislosti s uzavřením manželství nebo narozením.

Stěžovatel uvedl, že podle ustanovení § 3 zákona Národní rady Slovenské republiky č. 40/1993 Z.z., o státním občanství Slovenské republiky, získal dnem 30. 6. 1993 volbou státní občanství Slovenské republiky. Poté požádal Obvodní úřad pro Prahu 2 o vystavení osvědčení o státním občanství České republiky a výslovně uvedl, že jako občan České republiky získal volbou dne 30. 6. 1993 slovenské státní občanství. Zdůraznil, že projevil vůli pouze k získání i slovenské příslušnosti, neprojevil však vůli pozbýt občanství české. Obvodní úřad v Praze 2 rozhodl, že podle § 13 písm. c) a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. osvědčení o státním občanství České republiky nelze vydat. V odůvodnění svého rozhodnutí správní orgán uvedl, že pozbytí státního občanství České republiky je vázáno podle ustanovení § 13 písm. c) a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. na nabytí cizího státního občanství s výjimkou v zákoně uvedených případů.

Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které Magistrát hl. m. Prahy zamítl a rozhodnutí správního orgánu 1. stupně potvrdil z důvodů, které uvedl obvodní úřad.

Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí správní žalobu podle § 247 a násl. o.s.ř. Poukázal na znění čl. 12 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle něhož nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství, a prohlásil, že on sám vůli směřující k pozbytí státního občanství České republiky nikdy neprojevil.

Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 1994 č. j. 38 Ca 4/94-13 byla žaloba zamítnuta. Městský soud považoval za nepochybné, že žalobce jako státní občan České republiky si dne 30. 6. 1993 zvolil podle § 3 zákona Národní rady Slovenské republiky č. 40/1993 Z.z. slovenské státní občanství a tímto dnem také státní občanství Slovenské republiky nabyl. V takovém případě není rozhodné, zda současně projevil vůli pozbýt státní občanství České republiky, neboť s nabytím cizího státního občanství zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. spojuje bez dalšího pozbytí státního občanství České republiky (vyjma taxativně uvedených případů) a těchto důsledků si měl být žalobce vědom. I když cit. zákon Národní rady Slovenské republiky rozlišuje volbu státního občanství Slovenské republiky a udělení tohoto občanství na základě žádosti, je třeba vycházet z toho, že k nabytí cizího státního občanství došlo na základě vlastního projevu vůle žalobce. Za takový projev vůle nelze pokládat pouze žádost o udělení státního občanství Slovenské republiky, ale i volbu tohoto státního občanství. Je nutno vzít zřetel i na skutečnost, že možnost volby se vztahovala pouze na bývalé občany České a Slovenské Federativní Republiky, kteří nebyli k 31. 12. 1992 státními občany Slovenské republiky. Jedná se tedy o specifický způsob nabytí státního občanství Slovenské republiky a z toho, že tento způsob není výslovně uveden v ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., nelze dovodit, že v takovém případě k pozbytí státního občanství nedochází. Z těchto důvodů měl soud za to, že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. není v rozporu s čl. 12 Ústavy, neboť nabytí cizího státního občanství, s výjimkou taxativně uvedených případů, je spojeno s projevem vůle, a proto nelze konstatovat, že státní občan České republiky je v takovém případě zbavován občanství České republiky proti své vůli.

Stěžovatel napadl mimo jiné závěr Městského soudu v Praze, že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. neodporuje čl. 12 odst. 2 Ústavy. Tento závěr soud opírá o tvrzení, že státní občanství České republiky pozbývá každý její příslušník, který na základě své žádosti získá občanství jiného státu, neboť již tímto jednáním je i srozuměn s jeho důsledky, jimiž je pozbytí státního občanství České republiky. Podle napadeného rozhodnutí není rozhodující, zda vůle pozbýt státní občanství České republiky byla explicitně projevena, „neboť je-li se samotným projevem vůle nabýt cizí státní občanství spojen jako zákonný důsledek pozbytí občanství českého, obsahuje projev vůle směřující k získání cizí státní příslušnosti vždy i projev vůle směřující ke ztrátě českého státního občanství“. Uvedená úvaha však podle názoru stěžovatele nepřihlíží ke skutečnosti, že žádný právní předpis České republiky neobsahuje princip zákazu dvojího státního občanství, které naopak výslovně připouští. Občan musí nepochybně vycházet i ze znalosti předpisů o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, avšak především se spoléhá na to, že jsou v souladu s Ústavou, která o pozbývání státního občanství České republiky obsahuje explicitní ustanovení, zakazující možnost zbavit státního občanství kohokoli proti jeho vůli. Pokud by byl akceptován výklad Městského soudu v Praze, který interpretuje § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. tak, že stěžovatel státní občanství České republiky pozbyl ex lege, znamenalo by to, že citované ustanovení je v příkrém rozporu s čl. 12 odst. 2 Ústavy, který zakazuje, aby kterýkoli český státní občan byl svého občanství zbaven proti své vůli.

„Zbavením“ státního občanství ve smyslu citovaného ústavního předpisu se proto nepochybně rozumí zbavení jakýmkoli způsobem, tedy jak ex lege, tak rozhodnutím státního orgánu.

Podle názoru stěžovatele je tedy ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. v rozporu s čl. 12 odst. 2 Ústavy, protože toto ustanovení spojuje pozbytí státního občanství České republiky pouze s nabytím cizího státního občanství, aniž by uvedený následek podmiňoval nepochybným zjištěním, že pozbytí státního občanství není v rozporu s vůlí státního občana. Napadená rozhodnutí dále představují potencionální ohrožení svobody stěžovatele, a to pokud jde o právo nebýt nucen k opuštění své vlasti (vlastní země) a právo na svobodný návrat do ní, tedy práv a svobod, která jsou zaručena:

1. – v čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
2. – v čl. 3 protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod,
3. – v čl. 12 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

V tomto smyslu jsou podle mínění stěžovatele napadené rozhodnutí i ustanovení § 17 cit. zákona v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

Stěžovatel konečně uvádí, že aplikace ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., obsažená v napadeném rozsudku konstatujícím pozbytí jeho státní příslušnosti k České republice ex lege, představuje porušení zásady rovnosti před zákonem, tedy základního práva stěžovatele vyjádřeného v čl. 3 odst. 1 Listiny, v čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

Podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.

Podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jestliže byl spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení právního předpisu podle § 74, senát řízení přeruší a návrh na zrušení právního předpisu postoupí plénu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy.

Senát Ústavního soudu se v prvé řadě zabýval otázkou, zda jsou podmínky tohoto zákonného ustanovení splněny. Dospěl k závěru, že návrh na zrušení právního předpisu (ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb.) byl podán (spolu s ústavní stížností) v souladu s uvedeným ustanovením, neboť jeho aplikace vedla k rozhodnutí Městského soudu v Praze touto stížností napadeného. Proto usnesením ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. I. ÚS 2/95 senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.

V rámci posuzování uvedeného návrhu, o němž rozhoduje plénum Ústavního soudu, se soudce zpravodaj ztotožnil s výše uvedenými právními názory senátu Ústavního soudu. Důvody k odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb. neshledal.

Poslanecká sněmovna Parlamentu (předseda sněmovny Dr. Milan Uhde) poukázala na to, že zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců dne 29. 12. 1992, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Podle důvodové zprávy se jedná o nový způsob pozbytí státního občanství České republiky v případě, kdy státní občan České republiky nabude na vlastní žádost cizí státní občanství. Toto ustanovení vychází ze zásady, podle níž by každá fyzická osoba měla mít pouze jedno státní občanství. Obdobná právní úprava platí v řadě jiných zemí.

Poslanecká sněmovna dále uvedla, že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. vychází z předpokladu, že státní občan může požádat o nabytí cizího státního občanství, přičemž okamžikem jeho nabytí ztrácí státní občanství České republiky. Podání žádosti státního občana o nabytí cizího státního občanství je přitom nepochybně dobrovolným a svobodným projevem vůle tohoto občana. Se zmíněným projevem vůle pak ustanovení § 17 cit. zákona spojuje stanovené právní důsledky, tj. pozbytí státního občanství České republiky. S přihlédnutím k tomu je ustanovení § 17 cit. zákona zcela v souladu s čl. 12 odst. 2 Ústavy neboť podáním žádosti o nabytí cizího státního občanství projevuje žadatel nepochybně svoji vůli, a to zcela v souladu se smyslem citovaného článku Ústavy České republiky. Zůstává však otázkou, zda volbu cizího státního občanství lze považovat v širším smyslu též za „žádost“ o nabytí cizího státního občanství ve smyslu § 17 cit. zákona.

Za tohoto stavu věci vyjádřila Poslanecká sněmovna stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem.

Ústavní soud si rovněž vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra České republiky, které je příslušným resortním orgánem ve věcech státního občanství České republiky (§ 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).

Ministerstvo vnitra uvedlo, že pozbytí státního občanství podle § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. nelze považovat za zbavení občanství proti vůli občana. O zbavení (odnětí) občanství v tomto případě správní orgány nerozhodují, nýbrž pouze registrují, že občan České republiky na vlastní žádost nabyl cizí státní občanství a tím pozbyl občanství České republiky. Podle názoru Ministerstva vnitra se občan může sám rozhodnout, zda požádá o cizí státní občanství a tím je srozuměn s právními důsledky, které tento projev vůle bude mít na jeho státní občanství České republiky.

Námitku, že ztráta občanství České republiky podle § 17 cit. zákona nenastane v případě, kdy občan nabyl cizí státní občanství tzv. volbou občanství, nepovažuje Ministerstvo vnitra za významnou. Není rozhodující forma nabytí státního občanství, ale podstatné je, že nabytí cizího občanství bylo spojeno s podáním žádosti občana, tedy s projevem jeho vůle, který lze po formální stránce označit jako žádost, prohlášení, sdělení apod.

Ministerstvo vnitra se dále vyjádřilo i k důsledkům nabytí cizího státního občanství v právních řádech jiných států. Jedná se např. o tyto státy:

Rakousko

Rakouské občanství se pozbývá:

1. 1. získáním cizí státní příslušnosti

Švédsko

Švédské občanství se ztrácí:

1. 1. když osoba, která nabývá cizí státní občanství, o toto občanství požádala nebo výslovně souhlasila s jeho udělením

Obdobně je situace ohledně pozbývání státního občanství řešena například i v Dánsku, Norsku, Nizozemí, Austrálii, Bolívii a Mexiku.

Ministerstvo vnitra dále sdělilo, že se připravuje nová Evropská úmluva o státním občanství a vojenské povinnosti v případě víceronásobného státního občanství. Tento návrh je však dosud projednáván na expertních jednáních Rady Evropy a je obtížné určit, kdy bude konečné znění dopracováno.

Vlastní rozbor problematiky

1. I. Ústavní soud se v prvé řadě zabýval formální stránkou přijetí zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. Z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu a ze sněmovních tisků 208 a 209 (obsahujících těsnopiseckou zprávu o 19. schůzi České národní rady ze dne 29. 12. 1992) bylo prokázáno, že uvedený zákon byl projednáván a přijat Českou národní radou dne 29. 12. 1992, hlasovalo pro něj 155 poslanců a proti němu hlasovalo 13 poslanců. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řadně vyhlášen ve Sbírce zákonů České republiky v částce 12/1993. Proto Ústavní soud dovodil, že uvedený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 in fine zákona č. 182/1993 Sb.).
2. II. Pro pochopení širších souvislostí zkoumané věci se Ústavní soud dále zabýval důvody, které zákonodárce k vydání zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České repubiky vedly. V citovaných sněmovních tiscích se zdůrazňuje, že základním principem uplatněným v navrženém zákoně je zásada, podle které by každý občan měl mít pokud možno pouze jedno státní občanství. Vychází se přitom ze snahy předejít problémům, které jsou s dvojím občanstvím spojeny jak pro fyzickou osobu, tak pro stát. Z obdobných důvodů preferují tuto zásadu i některé jiné státy. Zpravidla přímo ve vlastních zákonech o státním občanství stanoví, že pokud jejich státní občan získá na vlastní žádost cizí státní občanství, pozbývá občanství původní. Při přípravě návrhu zákona byla respektována zásada stanovená ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., že nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství. Stejně tak je třeba chápat i pozbytí státního občanství České republiky v důsledku nabytí státního občanství cizího státu na vlastní žádost.

   Sama důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky uvádí, že dosavadní právní úprava je kusá a nestanoví zásadní podmínky pro nabývání a pozbývání státního občanství. Z těchto důvodů, i vzhledem ke vzniku samostatného státu - České republiky - je třeba institut státního občanství nově upravit. Vychází se přitom ze zásady, že fyzické osoby by měly mít možnost, při dodržení zákonem stanovených podmínek, nabýt nebo pozbýt státní občanství České republiky. Důraz je v maximální míře kladen na zachování pouze jednoho státního občanství.