Nález Ústavního soudu ze dne 15. ledna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ve věci návrhu na zrušení části § 70 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

Odůvodnění

I. I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 11. 5. 2012 doručen návrh rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení ustanovení § 70 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve slovech „zdravotního stavu osob nebo“ (dále též jen „napadené ustanovení“).
2. 2. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností (věc sp. zn. 6 Ads 109/2009) v souladu s ustanovením čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.

II. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy II.

1. 3. Na žádost Vladimíry Pickové bylo zahájeno správní řízení, jehož předmětem bylo posouzení, zda je jmenovaná osobou zdravotně znevýhodněnou ve smyslu § 67 odst. 2 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2011, (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Úřad práce v Olomouci svým rozhodnutím ze dne 10. 9. 2007 č. j. SŘ/2007/61-OL vyslovil, že žadatelka takovou osobou není. Odvolání Vladimíry Pickové proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí (dále též jen „ministerstvo“) ze dne 20. 3. 2008 č. j. 2007/62310-33.
2. 4. Rozsudkem ze dne 6. února 2009 č. j. 2 Cad 59/2008-30 Městský soud v Praze k žalobě Vladimíry Pickové rozhodnutí ministerstva zrušil, neboť dospěl k závěru, že posudek posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí vypracovaný k posouzení zdravotního stavu žalobkyně v rámci odvolacího řízení byl neúplný a nepřesvědčivý a navíc byl zpracován komisí v nesprávném složení. Tímto zrušujícím rozsudkem zavázal Městský soud v Praze žalovaný správní orgán k vypracování doplňujícího posudku a k novému rozhodnutí ve věci. Proti tomuto rozsudku podalo žalované ministerstvo kasační stížnost, v níž namítalo, že posudek posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 29. 2. 2008 vytýkanými vadami netrpí.
3. 5. Šestý senát Nejvyššího správního soudu se v rámci řízení o podané kasační stížnosti zabýval otázkou, zda rozhodnutí o přiznání statusu osoby zdravotně znevýhodněné vůbec podléhá soudnímu přezkumu. Dospěl přitom k závěru, že čtvrtý senát téhož soudu ve svém rozsudku ze dne 17. 2. 2010 č. j. 4 Ads 168/2009-86 přezkum rozhodnutí o přiznání statusu osoby zdravotně znevýhodněné vyloučil s odkazem na ustanovení § 70 písm. d) soudního řádu správního (dále též jen „s. ř. s.“). Jelikož se s tímto právním názorem šestý senát Nejvyššího správního soudu neztotožnil, předložil věc podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu. Podle právního názoru šestého senátu Nejvyššího správního soudu rozhodování o uznání osoby za osobu zdravotně znevýhodněnou podle ustanovení § 67 zákona o zaměstnanosti ze soudního přezkumu vyloučeno být nemůže. Toto rozhodování totiž zasahuje do práva podle ustanovení čl. 29 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a proto je soudní přezkum rozhodnutí garantován podle ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny (byť by i formálně byla splněna podmínka pro výluku podle napadeného ustanovení). Kromě toho šestý senát Nejvyššího správního soudu vyjádřil přesvědčení, že rozhodnutí o neuznání za osobu zdravotně znevýhodněnou (či rozhodnutí odvolací) vytváří překážku pro výkon povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti.
4. 6. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu naproti tomu konstatoval, že rozhodnutí o neuznání za osobu zdravotně znevýhodněnou samo o sobě překážku pro výkon povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti nevytváří. Přitakal však šestému senátu Nejvyššího správního soudu v tom, že toto rozhodování zasahuje do práva přiznaného „předpisy ústavního pořádku a mezinárodními smlouvami“, pročež je vyloučení jeho soudního přezkoumávání ústavně zapovězeno. Z tohoto důvodu se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu obrátil na Ústavní soud s návrhem na zrušení napadeného ustanovení.

III. Rekapitulace návrhu III.

1. 7. Svůj návrh na zrušení napadeného ustanovení odůvodnil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu - jak už shora naznačeno - tím, že rozhodování o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou zasahuje do základních práv garantovaných ustanovením čl. 29 Listiny. Ustanovení § 67 zákona o zaměstnanosti, na jehož základě rozhodování o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou probíhá, je totiž dle navrhovatele realizací ustanovení čl. 29 odst. 1 a 2 Listiny zakotvujícího mimo jiné právo osob zdravotně postižených na zvýšenou ochranu zdraví při práci, na zvláštní pracovní podmínky, na zvláštní ochranu v pracovních vztazích a na pomoc při přípravě k povolání. Proto navrhovatel usoudil, že se jedná o rozhodnutí dotýkající se základních práv a svobod podle Listiny, jehož přezkum nemůže být zákonem vyloučen s ohledem na ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny. Navrhovatel v této souvislosti uvedl, že z hlediska ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny není rozhodné, zda a v které hlavě Listiny je dotčené základní právo zakotveno, což podložil i odkazy na judikaturu Ústavního soudu.
2. 8. Navrhovatel rovněž - vědom si doktríny přednosti ústavně konformní interpretace před derogací zákonného ustanovení - konstatoval, že ústavně konformní výklad napadeného ustanovení nepovažuje za možný. V tomto kontextu odmítl na základě připojené podrobné argumentace i názor šestého senátu Nejvyššího správního soudu, podle něhož rozhodnutí o neuznání za osobu zdravotně znevýhodněnou (či rozhodnutí odvolací) vytváří překážku pro výkon povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti.
3. 9. K nápravě protiústavního stavu však dle navrhovatele není třeba rušit celé ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s., nýbrž postačí toliko jeho zrušení ve slovech „zdravotního stavu osob nebo“. Takový derogační výrok totiž bude postačovat k tomu, aby rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí dotýkající se základních práv Vladimíry Pickové mohlo být přezkoumáno.

IV. Vyjádření účastníků řízení IV.

1. 10. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) ve vyjádření k návrhu ze dne 20. července 2012, podepsaném předsedkyní sněmovny Miroslavou Němcovou, uvedla, že návrh soudního řádu správního předložila Poslanecké sněmovně vláda České republiky dne 1. října 2001. Vládní návrh zákona byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 1080 dne 4. října 2001 ve III. volebním období. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh soudního řádu správního v prvním čtení dne 25. října 2001 a přikázala jej k projednání ústavně právnímu výboru, který jej dne 29. ledna 2002 projednal a vydal usnesení, jež bylo publikováno jako sněmovní tisk č. 1080/1. Poslanecká sněmovna projednávala návrh soudního řádu správního ve druhém čtení ve dnech 30. ledna 2002 a 8. února 2002. Pozměňovací návrhy k návrhu zákona byly zpracovány a publikovány pod číslem sněmovního tisku 1080/2. Ve třetím čtení dne 15. února 2002 bylo přijato usnesení, jímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s vládním návrhem soudního řádu správního ve znění schválených pozměňovacích návrhů. Napadené ustanovení soudního řádu správního nebylo přitom pozměňovacími návrhy schválenými Poslaneckou sněmovnou ve třetím čtení obsahově dotčeno. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) dne 25. února 2002. Senát s návrhem zákona vyslovil dne 22. března 2002 (správně 21. března, pozn. Ústavního soudu) souhlas. Zákon byl dne 26. března 2002 doručen prezidentu republiky, který jej dne 28. března 2002 podepsal. Dne 17. dubna 2012 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 150/2002 Sb.
2. 11. Senát ve vyjádření k návrhu ze dne 13. července 2012, podepsaném předsedou Senátu Milanem Štěchem, uvedl, že návrh soudního řádu správního byl Senátu doručen dne 25. února 2002 a v senátní evidenci 3. funkčního období mu bylo přiřazeno číslo tisku 223. Ústavně-právní výbor i výbor pro územní rozvoj doporučily Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Dne 21. března 2002 Senát na 15. schůzi 3. funkčního období schválil návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát ve svém podání k Ústavnímu soudu vyjádřil přesvědčení, že postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
3. 12. Pokud se týče meritorního posouzení návrhu, konstatoval Senát, že v rámci projednávání kodexu nebyla jednotlivá potenciálně kontroverzní ustanovení detailně diskutována a že rozhodnutí o souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem je zcela na Ústavním soudu.
4. 13. Vyjádření vlády a veřejného ochránce práv vyžádána nebyla (srov. sdělení Ústavního soudu Org. 72/12 ze dne 18. prosince 2012, bod 3, publikováno pod č. 469/2012 Sb.)

V. Upuštění od ústního jednání V.

1. 14. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) (srov. též sdělení citované shora v bodu 13).

VI. Dikce napadeného ustanovení VI.

1. 15. Ustanovení § 70 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, zní (napadená část ustanovení zvýrazněna):

   § 70

   Odkaz § 70

   Kompetenční výluky

   Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu

   (...)

   1. d) jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak

   (...).

VII. Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace navrhovatele VII.

1. 16. Ústavní soud především musel zvážit, zda jsou naplněny procesní podmínky pro projednání podaného návrhu; v tomto kontextu se zaměřil prvotně na otázku, zda byl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k podání návrhu aktivně legitimován.
2. 17. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání. Tuto úpravu dále rozvádí ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
3. 18. Ústavní soud konstatuje, že aktivní legitimace rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu k projednání věci (a tudíž i k podání návrhu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy) může být založena pouze tehdy, byla-li mu věc postoupena v souladu s ustanovením § 17 s. ř. s. Z vyžádaného spisu sp. zn. 6 Ads 109/2009 Ústavní soud zjistil, že věc byla rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu postoupena šestým senátem téhož soudu. Nebylo přitom žádných pochyb o skutečnosti, že napadené ustanovení, resp. jeho výklad, mělo pro rozhodnutí ve věci samé klíčový význam. Postupující senát v předkládacím usnesení primárně žádal, aby rozhodnutí, kterým nebyl přiznán status osoby se zdravotním znevýhodněním, bylo považováno za rozhodnutí znamenající překážku pro výkon povolání či zaměstnání ve smyslu ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s.; nedomáhal se tedy toho, aby rozšířený senát podal návrh na zrušení tohoto ustanovení či jeho části (což by ostatně s ohledem na ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy mohl učinit sám bez konzultace s rozšířeným senátem). Podstatná část argumentace obsažené v předkládací zprávě se však upínala ke zpochybnění ústavní konformity takového výkladu napadeného ustanovení, podle něhož by předmětné rozhodnutí nebylo soudně přezkoumatelné.
4. 19. Za situace, v níž rozšířený senát výklad nabízený šestým senátem Nejvyššího správního soudu nepřijal, bylo tak vysoce pravděpodobné, že by šestý senát po případném vrácení věci sám Ústavnímu soudu návrh na zrušení předmětného ustanovení podal. Pokud by Ústavní soud trval na tom, že v takovém případě nemůže rozšířený senát návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy podat, šlo by o projev přepjatého formalismu, ve svém důsledku toliko prodlužujícího řízení před soudy (je nutno mít na zřeteli, že se v projednávané věci jedná o konkrétní kontrolu normy a samo řízení před správními soudy trvá již několik let).
5. 20. Ze všech shora uvedených důvodů proto Ústavní soud dospěl k závěru, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, pakliže dospěl k závěrům v návrhu vyloženým, byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení.

VIII. Přezkum procedury přijetí přezkoumávaného zákonného ustanovení VIII.

1. 21. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, následně zkoumal, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyšel přitom z dále citovaných těsnopiseckých zpráv a z vyjádření obou komor Parlamentu.
2. 22. Z těsnopisecké zprávy ze 46. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 15. února 2002 Ústavní soud zjistil, že zákon č. 150/2002 Sb. předložený vládou (tisk č. 1080) byl přijat Poslaneckou sněmovnou v třetím čtení v hlasování č. 589, přičemž ze 157 přítomných poslanců pro návrh hlasovali 103 poslanci a proti návrhu 44 poslanci.
3. 23. Z těsnopisecké zprávy z 15. schůze Senátu konané dne 21. března 2002 vyplývá, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 25. února 2002. Na 15. schůzi Senátu byl dne 21. 3. 2002 návrh zákona schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (usnesení Senátu č. 326); v hlasování č. 94 se z 65 přítomných senátorů vyslovili pro návrh 52 senátoři a proti návrhu 1 senátor.
4. 24. Dne 26. března 2002 byl zákon doručen prezidentu republiky; ten jej dne 28. března téhož roku podepsal.
5. 25. Dne 17. dubna 2002 byl zákon vyhlášen v částce 61 Sbírky zákonů pod číslem 150/2002 Sb.
6. 26. Ústavní soud konstatoval, že zákon č. 150/2002 Sb., jehož je napadené ustanovení součástí, byl přijat a vydán v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.