Nález Ústavního soudu ze dne 19. ledna 2005 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a v odstavci 7 slov „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“, případně celého ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Ústavní stížností se navrhovatel s odvoláním na tvrzené porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 5 Ústavy České republiky (dále též „Ústava“) domáhá, aby Ústavní soud vydal nález, kterým by zakázal Ministerstvu financí pokračovat v porušování jeho práva na výplatu stálého příspěvku podle § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 424/1991 Sb.“) ve výši 200 000 Kč za každých započatých 0,1 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.

Ve své ústavní stížnosti navrhovatel konstatoval, že jako politické hnutí získal ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v červnu 2002 celkem 2,78 % platných hlasů. Dne 20. 11. 2002 proto podal žádost Ministerstvu financí o vyplacení stálého příspěvku ve smyslu zákona č. 424/1991 Sb., které ji však přípisem č. j. 143/133437/2002 ze dne 9. 12. 2002 odmítlo s poukazem na to, že nebyla splněna zákonná podmínka pro výplatu stálého příspěvku na činnost podle § 20 odst. 4 a 6 uvedeného zákona, tedy že politické hnutí Sdružení nezávislých nezískalo ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů. Podle názoru navrhovatele odmítnutí vyplatit tento stálý příspěvek představuje tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, kterým byla porušena jeho citovaná základní práva; ohledně otázky své aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti a obecných podmínek k jejímu podání odkázal na údajně analogickou situaci, řešenou nálezem Ústavního soudu č. 243/1999 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 30/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 137).

Navrhovatel se domnívá, že hranice pro výplatu stálého příspěvku ve výši 3 % hlasů získaných ve volbách do Poslanecké sněmovny je diskriminační vůči menším politickým stranám (bude-li dále uváděn termín „politická strana“, rozumí se tím i politické hnutí, pokud z kontextu nevyplývá něco jiného), byť zároveň uvedl, že nehodnotí, zda výše tohoto příspěvku je přiměřená. Považuje však za ústavně nekonformní zejména tu skutečnost, že stálý příspěvek je vyplácen pouze stranám, které se relativně úspěšně účastnily politické soutěže o mandáty v Poslanecké sněmovně, ale není již vyplácen stranám, které se úspěšně účastní voleb senátních, krajských nebo komunálních. Údajnou nerovnost v podmínkách politické soutěže se navrhovatel pokusil doložit srovnáním volebních výsledků svých a politické strany Unie svobody-Demokratické unie. V tomto směru mj. uvedl, že ve volbách do Poslanecké sněmovny získala US-DEU v koalici s KDU-ČSL 14,41 % hlasů a 9 mandátů, ve volbách do Senátu však získala US-DEU jediný mandát, zatímco navrhovatel mandáty dva; v komunálních volbách získala US-DEU 617 mandátů ve všech zastupitelstvech, zatímco navrhovatel 3 131 mandátů. V porovnání s těmito výsledky prý nemůže obstát, že US-DEU získává na stálém příspěvku 10 milionů Kč ročně, kdežto navrhovatel nic. Celkový státní příspěvek v roce 2003 činí u navrhovatele údajně 6 300 000 Kč a u US-DEU 42 milionů Kč, což je podle jeho mínění v hrubém nepoměru k volebním výsledkům. Navrhovatel neskrývá, že by vyplacení stálého příspěvku v částce 200 000 Kč za každých 0,1 % hlasů výrazně zlepšilo jeho finanční situaci (neboť částka 5,6 milionů Kč ročně za získaných 2,78 % hlasů se blíží dosavadnímu státnímu příspěvku 6,3 milionů Kč, které navrhovatel získává za 2 mandáty senátora a za 18 mandátů členů zastupitelstev krajů), hlavním motivem podání návrhu je však prý úsilí o změnu dosavadní právní úpravy financování politických stran, která podle jeho názoru poskytuje z peněz daňových poplatníků příliš mnoho parlamentním stranám a nepřiměřeně málo nebo vůbec nic ostatním (neparlamentním) stranám a hnutím.

Z uvedených důvodů navrhovatel spojil – v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) – svoji ústavní stížnost s návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., konkrétně ustanovení § 20 odst. 4, 5 a 6 a odstavce 7 ve slovech „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“. Alternativně pak navrhl, aby Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 20 předmětného zákona; uvedl, že formulací takto širokého petitu „chce pro Ústavní soud vytvořit prostor, aby podle své úvahy zrušil buď jednotlivá ustanovení § 20 nebo celou úpravu financování politických stran“ a „věří, že Ústavní soud citlivě zvolí i účinnost svého derogačního rozhodnutí“, zejména proto, že několik stran a hnutí nezastoupených v Poslanecké sněmovně je prý finančně závislých na státních příspěvcích za mandáty členů zastupitelstev krajů.

Navrhovatel ve svém obsáhlém návrhu spatřuje neústavnost zákonné úpravy financování politických stran zejména v následujících tvrzeních, do kterých rozčlenil své konkrétní námitky:

1. 1. Příspěvky na mandát poslance nebo senátora (roz. ve výši 900 000 Kč) jsou prý neodůvodněně vysoké; za nepřiměřeně vysokou považuje i hranici pro nárok na příspěvek „za hlasy“ ve volbách do Poslanecké sněmovny podle § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (v uvedených případech odkázal ve své argumentaci na nálezy Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001 Sb.).
2. 2. Rovněž hranice 3 % pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku podle § 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. je podle mínění navrhovatele neodůvodněně vysoká a za protiústavní považuje i jeho odvozování pouze od výsledku voleb do Poslanecké sněmovny; zákonodárnou moc mají přitom obě parlamentní komory. V tomto směru uvedl hypotetický příklad, kdy strana, která by při volbách do Poslanecké sněmovny obdržela 2,9 % hlasů, ale obsadila by celý Senát a získala největší počet mandátů v zastupitelstvech krajů a obcí, by žádný nárok na příspěvek neměla. Řada politických stran pak nezískává od státu vůbec žádnou podporu a přitom se nejedná jen o strany se zanedbatelným významem, ale i o strany působící dlouhodobě, byť v celostátních volbách neúspěšně, resp. o strany, jež vidí svou roli pouze na komunální či regionální úrovni, kde mají i nemalé úspěchy (jako příklady jsou v návrhu uvedeny mj. Strana pro otevřenou společnost, Volba pro město, Demokratická regionální strana, Hnutí nezávislých za harmonický rozvoj obcí a měst aj.). Těmto stranám stát nehradí dokonce ani náklady, které jim svými požadavky sám způsobuje, jako je vypracování výroční finanční zprávy a povinného auditu účetní závěrky. Navrhovatel uzavřel, že řešení dané problematiky nespatřuje v pouhém snížení hranice pro vznik nároku na výplatu stálého příspěvku, ale ve „vytvoření zcela jiné konstrukce“, která by zajistila přiměřený příspěvek na činnost všem stranám bez ohledu na to, zda se účastní politické soutěže na úrovni parlamentní, krajské či komunální.
3. 3. Podle názoru navrhovatele je protiústavní také podmiňování příspěvku za mandát člena zastupitelstva kraje ziskem alespoň jednoho mandátu poslance nebo senátora. Strana, která získá řadu mandátů v zastupitelstvech krajů, ale nemá žádného poslance ani senátora, tak na příspěvek na mandát člena zastupitelstva kraje nemá nárok (pozn.: ačkoliv prý ve skutečnosti Ministerstvo financí tyto příspěvky stranám, které žádného poslance či senátora nemají, vyplácí).
4. 4. Navrhovatel konečně protestuje i proti tomu, že stát vyplácí příspěvky za získané hlasy pouze při volbách do Poslanecké sněmovny (100 Kč za hlas), resp. nově též při volbách do Evropského parlamentu. Žádné příspěvky se však nevyplácejí za hlasy získané při volbách do Senátu, při volbách do zastupitelstev krajů a při volbách do zastupitelstev obcí. Tím jsou opět výrazně zvýhodněny strany úspěšné ve volbách do Poslanecké sněmovny, zatímco strany nové nebo strany omezující se na regionální politiku jsou znevýhodněny.

Navrhovatel dále uvedl, že rozdělování státních příspěvků mezi politické strany neodpovídá podpoře, kterou mají tyto strany ve společnosti; státní příspěvky politickým stranám zastoupeným v Poslanecké sněmovně prý v roce 2003 překračují 95 %, zatímco příspěvek pro ostatní strany činí jen 4,6 %. Strany nezastoupené v Poslanecké sněmovně musí tedy získávat peníze prakticky výhradně ze soukromých zdrojů, „a to za situace, kdy právě parlamentní strany ... způsobily, že sponzorování politických stran, které je ve vyspělých demokratických státech považováno za ... společensky prospěšnou činnost ..., získalo v České republice punc“ pochybné aktivity. Celková výše státních příspěvků se navrhovateli jeví jako neodůvodněná a výrazně překračující náklady stran na účast ve volební soutěži i potřeby financování jejich základní činnosti; navrhovatel nenalézá žádný důvod pro to, aby i ta nejúspěšnější politická strana měla získávat každoročně na svou činnost přes 100 milionů Kč. Celá zákonná úprava financování politických stran tak podle navrhovatele směřuje k úplnému finančnímu zabezpečení parlamentních politických stran ze státního rozpočtu a k zablokování nebo alespoň výraznému omezení přístupu ke státním příspěvkům pro neparlamentní politické strany.

V návrhu je dále považována za neústavní také formulace § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb., podle kterého náleží příspěvek na mandát po celé volební období jen straně, na jejíž kandidátní listině byl poslanec, senátor nebo člen zastupitelstva kraje zvolen. Záměrem zákonodárce sice byla – podle navrhovatele – legitimní snaha zabránit tomu, aby s poslancem, senátorem či členem zastupitelstva, který v průběhu volebního období přejde do jiné strany, přecházel i nárok na státní příspěvek; bylo však opomenuto, že ke změně stranické příslušnosti může dojít nejen individuálně, ale i hromadně, sloučením stran. Zákonná úprava, postihující ty politické strany nebo hnutí, které se rozhodly učinit integrační krok, omezuje tedy svobodnou soutěž politických sil.

Navrhovatel uzavřel svou rozsáhlou argumentaci vlastním konkrétním návrhem, jak by mělo být upraveno financování politických stran a hnutí, má-li být v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tomu by prý nejlépe odpovídal systém, ve kterém by příspěvek za hlasy získané ve volbách do Poslanecké sněmovny, Senátu, Evropského parlamentu, zastupitelstev krajů a zastupitelstev obcí dostaly strany, které se vážně účastní volební soutěže, tj. získají více než určité minimální procento hlasů (např. pro Poslaneckou sněmovnu zde navrhuje 0,5 až 1 % hlasů, pro Senát 4 – 6 % hlasů v daném volebním obvodu); minimální příspěvek by se vyplácel těm stranám, které dostatečně širokým zapojením do volební soutěže (bez ohledu na výsledek) prokázaly svůj význam jako organizovaná politická síla a rozšířený příspěvek ty strany, které ve volbách do všech zastupitelských sborů alespoň v některých regionech přiměřeně uspěly. Celkový rozsah státních příspěvků politickým stranám by pak neměl překračovat 100 až 150 milionů Kč ročně, protože částka kolem 20 milionů Kč musí podle názoru navrhovatele postačovat i té největší politické straně pro krytí veškeré běžné činnosti.

II. II.

Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2003 sp. zn. I. ÚS 59/03 bylo řízení o ústavní stížnosti podle § 78 zákona o Ústavním soudu přerušeno a návrh na zrušení shora uvedených odstavců ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb., popř. celého tohoto ustanovení, byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky.

III. III.

Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny, podepsaném jeho předsedou PhDr. Lubomírem Zaorálkem, je k bodu návrhu požadujícímu zrušení § 20 odst. 4 až 6 zákona č. 424/1991 Sb. uvedeno, že omezení politických stran v účasti ve volbách, v přístupu ke sdělovacím prostředkům, ve svobodě projevu, v právu na shromažďování a podobně by zajisté bylo v rozporu s čl. 22 Listiny. Žádná taková omezení však v dikci odstavců 4 až 6 citovaného zákona nejsou obsažena. K dalšímu bodu návrhu požadujícímu zrušení v § 20 odst. 7 části věty týkající se výše příspěvku na mandát (900 000 Kč) Poslanecká sněmovna uvedla, že bylo zcela v kompetenci zákonodárného sboru zákonem určit jeho výši. Před novelizací zákona č. 424/1991 Sb., provedenou zákonem č. 170/2001 Sb., činila výše příspěvku 1 000 000 Kč; jeho snížením reagoval zákonodárce na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb. Byla-li již v roce 1991 stanovena výše tohoto příspěvku na 500 000 Kč, není s odstupem 12 let současná výše příspěvku ničím, co by porušovalo ústavní kritéria svobodné soutěže politických stran a co by bylo možno obecně považovat za nepřiměřené. Vyhověním alternativnímu návrhu na zrušení celého ustanovení § 20 zákona by podle vyjádření Poslanecké sněmovny byly politické strany postaveny v podstatě na stejnou úroveň s občanskými sdruženími vzniklými podle zákona o sdružování občanů. Státní spoluúčast na financování politických stran je však v právu evropských demokratických států standardem. Případné zrušení uvedeného ustanovení by vyvolalo potřebu okamžité novelizace zákona; lze si prý jen těžko představit, že by „nebylo znovu zohledněno exaktní a spravedlivé kritérium dělící politické strany na ty, co reálný význam pro politické dění ve státě díky voličské základně mají, a na ty, které nereprezentují prakticky nikoho, a jsou tudíž ve volbách, často opakovaně, neúspěšné“. Podle názoru Poslanecké sněmovny jsou základní pravidla svobodné soutěže politických sil v praxi reálně zabezpečena, přičemž právní řád nikterak nebrání vzniku nových politických subjektů a jejich průniku do Parlamentu, což závisí pouze na schopnosti těchto uskupení oslovit potřebný počet voličů. Tuto schopnost nebo naopak neschopnost nemůže případný státní příspěvek nikdy nahradit. Úprava způsobu financování politických stran je pak v právním řádu potřebná i proto, aby zamezila existenci takových subjektů, které by se bez reálného vlivu na politický život v České republice zaměřovaly primárně k získávání státních příspěvků. Poslanecká sněmovna uzavřela, že celý návrh politického hnutí Sdružení nezávislých je prý postaven na zjednodušené tezi – která s čl. 22 Listiny v podstatě nijak nesouvisí – že bez existence finančního zajištění všech stran a hnutí ze strany státu nelze hovořit o jejich volné a svobodné soutěži.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření, podepsaném jeho předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, zejména uvedl, že pro předmětné řízení o návrhu na zrušení § 20 zákona č. 424/1991 Sb. bylo nejpodstatnější jednání o návrhu zákona č. 170/2001 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu závazků plynoucích ze Smlouvy mezi vládou České republiky, vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové republiky Německo o ukončení vzájemného zúčtovacího styku v převoditelných rublech a vypořádání vzájemných závazků a pohledávek, které vznikly jako saldo v převoditelných rublech ve prospěch Spolkové republiky Německo, o změně zákona č. 407/2000 Sb., o státním dluhopisovém programu na částečnou náhradu škod zemědělským subjektům postiženým suchem v roce 2000, a o změně zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů; návrh mj. obsahoval nové zákonné řešení státního příspěvku na činnost politických stran a hnutí jako reakci na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb., v němž Ústavní soud zrušil část ustanovení § 20 odst. 4 a 7 zákona č. 424/1991 Sb. Po schválení Poslaneckou sněmovnou byl návrh tohoto zákona postoupen Senátu. Již při jednání o návrhu zákona ve výborech bylo konstatováno, že tato novela zákona č. 424/1991 Sb. je v daném případě nesystémově připojena k materii týkající se státního dluhopisového programu, kde prodlení s jejím schválením by mohlo mít nepříznivý hospodářský a politický dopad. Ústavněprávní výbor Senátu proto doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacím návrhem, který omezoval platnost navržené novely pouze na dobu do konce roku 2001. Záměrem bylo vytvořit dostatečný časový prostor k tomu, aby Parlament mohl v mezidobí, se znalostí závěrů obsažených v nálezu Ústavního soudu, připravit novelu úpravy financování politických stran, která by danou věc řešila komplexně včetně příspěvku na volební náklady upraveného v § 85 zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Další z výborů, kterému byl návrh zákona přikázán – Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu – však naopak doporučil Senátu návrhem se nezabývat, zejména s přihlédnutím k závažnosti a časové naléhavosti existence právní úpravy státního dluhopisového programu. Senát nakonec vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky je uzavřeno konstatováním, že ponechává rozhodnutí o ústavnosti napadených zákonných ustanovení na úvaze Ústavního soudu.

Ve stanovisku Ministerstva vnitra, které si Ústavní soud k dané věci rovněž vyžádal, je stručně uvedeno, že napadený zákon rovné podmínky volné soutěže politických stran ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny nijak neporušuje; o úspěchu politických subjektů rozhodují především hlasy voličů, a nikoliv finanční příspěvky státu. Ministerstvo předeslalo, že se výhrady stěžovatele dotýkají okruhu právní úpravy, která byla do zákona promítnuta na základě návrhu poslanců, neboť původní znění předmětného ustanovení počítalo pouze se státním příspěvkem na úhradu za volební výsledky.