Nález Ústavního soudu ze dne 12. března 2003 ve věci návrhu na zrušení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Z hlediska zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, může takové rozhodnutí přijmout na základě návrhu, který je oprávněna podat také skupina nejméně 41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) cit. zákona]. V daném případě návrh podala skupina 25 poslanců a skupina 21 senátorů. K dotazu právnímu zástupci navrhovatelů Ústavní soud zjistil, že se jedná skutečně o návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky, když počet poslanců pod návrhem podepsaných není dostatečný a tito poslanci návrh podaný senátory spolupodepsali jako výraz politické podpory návrhu samotného. Za zmocněnce skupiny senátorů, která návrh podala, byl označen senátor Robert Kolář. Jedná se tedy o relevantní návrh skupiny 21 senátorů Parlamentu České republiky. Jde o návrh na zrušení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále také „zák. č. 142/1996 Sb.“).

V odůvodnění svého návrhu skupina senátorů uvádí, že ustanovení § 183b zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, je jeho součástí od 1. 7. 1996, kdy nabyl účinnosti zák. č. 142/1996 Sb., kterým byl obchodní zákoník novelizován a kterým byl zaveden institut tzv. take-over, vyjádřený jako „povinnost učinit veřejný návrh smlouvy o koupi akcií“. Dopadal pouze na akciové společnosti s veřejně obchodovatelnými akciemi a zavazoval akcionáře, který získal sám nebo společně s jinými osobami jednáním ve shodě podíl na této formě akcií v rozsahu jedné poloviny, dále dvou třetin nebo tří čtvrtin součtu jmenovité hodnoty všech akcií společnosti, s nimiž je spojeno hlasovací právo, nebo který tento podíl překročil. Zákonem č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, (dále také „zák. č. 370/2000 Sb.“), který dále novelizoval obchodní zákoník (s účinností od 1. 1. 2001), byl uvedený institut označen v názvu ust. § 183b obchodního zákoníku jako „Povinná nabídka převzetí při ovládnutí cílové společnosti“, kdy jeho působnost znovu dopadá na společnosti s registrovanými akciemi, kdy stačí, že registrována je jejich část. Povinnost učinit nabídku převzetí je koncipována šířeji - a to vůči všem majitelům účastnických cenných papírů cílové společnosti, tedy i neregistrovaných. Současně byl snížen i práh pro vznik povinností učinit nabídku převzetí z 50% podílu na hlasovacích právech na podíl, který umožňuje ovládnutí společnosti takto od 40% podílu na hlasovacích právech (právní domněnka ovládnutí společnosti při dosažení ovládnutí tohoto podílu) a stejně tak pokud se prokáže ovládnutí i při nižším podílu, pak tato povinnost vznikne rovněž. Dále zmíněná povinnost vznikne i tehdy, pokud určitá osoba získá 40% podíl na hlasovacích právech z jakéhokoliv titulu, tedy nejenom jako právo odvozené z akcií společnosti. V tomto směru poukazují na důvodovou zprávu k zák. č. 370/2000 Sb., podle které byla nabídka převzetí definována v souladu s čl. 2 návrhu Třinácté směrnice Evropské unie.

V naznačených souvislostech dále navrhovatelé poukazují na to, že již zák. č. 142/1996 Sb. byla stanovena výjimka z povinné nabídky převzetí pro „Českou republiku, státní organizace a Českou národní banku“ [v ust. § 183b odst. 2 písm. a) zákona]. Současně také byly čl. II bodem 8 cit. zákona vyňaty z dosahu § 183b obchodního zákoníku „státní peněžní ústavy, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky a dále osoby, které nabývají akcie společnosti v souladu s rozhodnutím o privatizaci podle zvláštního zákona“. Navrhovatelé dovozují, že s ohledem na zařazení tohoto ustanovení mezi přechodná, bylo toto vynětí zřejmě zamýšleno jako dočasné, přesto však jako takové nelogicky a legislativně chybně jako přechodné formulováno není a stalo se regulérní perpetuální právní normou.

Podle důvodové zprávy měly být tyto výjimky dočasné, a to do doby přistoupení České republiky k Evropské unii, neboť zmiňovaný návrh Třinácté směrnice takové výjimky z povinné nabídky nepřipouští.

Novelou obchodního zákoníku, provedenou zák. č. 370/2000 Sb., byla výjimka z povinné nabídky převzetí rozšířena v ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku na ještě širší okruh subjektů, kterými se takto staly Česká republika, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky a Česká národní banka, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu. Zákonem č. 120/2001 Sb., kterým byl dále novelizován obchodní zákoník, byla uvedená výjimka rozšířena na „další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu“ (§ 133 bod 2 cit. zákona). Navrhovatelé uzavřeli, že ke dni podání návrhu zní text ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, takto:

Navrhovatelé dále poukazují na účel povinné nabídky k převzetí, kterým bylo poskytnout ochranu práv minoritních akcionářů společností, a to zejména před zneužitím dominantního postavení majoritních akcionářů, a to na jejich úkor, neboť může ovládnutím společnosti majoritním vlastníkem dojít k rozsáhlým důsledkům včetně ekonomických ztrát. Zmíněná Třináctá směrnice sice poskytuje členským státům značnou volnost při konkrétní úpravě povinné nabídky převzetí, zároveň však zakotvuje principy, které musí být v legislativě respektovány. Prvním z těchto principů je zásada, že všichni majitelé akcií společnosti, jež jsou předmětem nabídky, jsou-li ve stejné situaci, musí mít zabezpečeno stejné zacházení. S uvedeným principem podle navrhovatelů jsou napadená ustanovení zákona ve zřejmém rozporu, a proto také zákonodárce jejich platnost omezil na dobu ke dni vstupu smlouvy o přidružení České republiky k Evropské unii v platnost.

Samotný rozpor napadených ustanovení s ústavním řádem České republiky spatřují navrhovatelé v jejich kolizi s čl. 1, čl. 4 odst. 3, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“), s čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i se samotným čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a konečně i s čl. 1 Ústavy.

K porušení čl. 1 Listiny navrhovatelé poukazují na v tomto článku vyjádřenou zásadu, že všichni jsou si rovni v právech. Přitom vyjadřují přesvědčení, že napadená ustanovení uvedenou zásadu porušují, když vybraným subjektům (vymezeným zákonem) je dána neodůvodněná výhoda před subjekty jinými (ostatními), které se nacházejí v identickém právním postavení. Uvedená nerovnost potom jedněm subjektům přináší neoprávněné zvýhodnění v podobě jejich vynětí ze zákonného režimu povinné nabídky převzetí akcií a také prý výrazný zásah do chráněných práv a významné majetkové škody ostatních akcionářů. Takto zvýhodněné osoby jsou podle navrhovatelů rozděleny do dvou kategorií. Jednak jde o subjekty veřejnoprávního charakteru (Česká republika, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky a Česká národní banka), jednak o další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu. Dovozují, že ani veřejnoprávní charakter subjektů skupiny první nezakládá důvody pro jejich zvýhodnění, když napadená ustanovení nelze vztáhnout na případy výkonu veřejné moci, neboť jde o případy výhradně soukromoprávního charakteru, protože uvedené subjekty veřejného práva vystupují v daných souvislostech jako akcionáři, ale také jako běžní účastníci soukromoprávních, resp. obchodněprávních vztahů bez nadřízeného postavení typického pro oblast práva veřejného. Naopak jsou v rovném postavení s ostatními účastníky uvedených právních vztahů se subjekty z oblastí práva soukromého. U druhé kategorie subjektů již důvodnost jejich zvýhodnění nelze nalézt vůbec. U těchto „dalších osob“ se může jednat totiž o jakoukoliv fyzickou nebo právnickou osobu, kde souvislost s výkonem veřejné moci již vůbec nepřichází v úvahu. V další části návrhu je poukázáno na vymezení ústavního principu rovnosti, vyjádřeného již v rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR (č. 11 Sbírky usnesení a nálezů), kteréžto akceptoval i Ústavní soud České republiky, který jej vyjádřil v řadě svých rozhodnutí (sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95), kdy konstatoval, že odmítá absolutní chápání principu rovnosti, jako abstraktní kategorie, kdy však ani při definování relativního pojetí principu rovnosti nelze postupovat libovolně. To s tím, že pokud má být zákonem určen prospěch jedné skupiny, a zároveň sám stanoví neúměrné povinnosti skupině jiné, může se tak stát pouze s dostatečným odůvodněním založeným pouze na ochraně veřejných hodnot. Jsou tak rozlišena dvě hlediska ústavnosti narušení principu rovností - vyloučení libovůle (sp. zn. Pl. ÚS 33/96) a vyloučení dotčení některého ze základních práv a svobod (sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Ani jedno z uvedených hledisek není v daném případě splněno, když vynětí označených subjektů z režimu povinností převzetí akcií je právě projevem libovůle zákonodárce při porušení principu rovnosti. Tato nerovnost dle navrhovatelů dosahuje již takové intenzity zásahu do její samotné podstaty, že je s ní spojeno i porušení jiných základních práv (práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). V této souvislosti upozorňují navrhovatelé na účelově zákonodárcem vytvořenou zcela nesourodou společnost subjektů (veřejnoprávního a soukromoprávního typu), kterým poskytl privilegium neodůvodněné ani veřejným zájmem, ani rozumnými důvody. Princip přiměřenosti, jako základní znak právního státu (čl. 1 Ústavy), předpokládá, že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými důsledky přesáhnout pozitiva představovaná veřejným zájmem na těchto opatřeních. Průlom do této ochrany připouští ústavní řád České republiky výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných. Vynětí označených subjektů (včetně státu), které jsou přímými účastníky privatizace, není dle názoru navrhovatelů v zájmu ochrany demokratické společnosti. To proto, že snaha po dosažení co nejvyššího zisku z privatizace pro veřejné rozpočty by neměla převážit nad zájmem rovného zacházení se všemi menšinovými akcionáři pro případ ovládnutí společnosti novým subjektem, který získá podíl v privatizaci.

K porušení čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je dle navrhovatelů potřebné uvést, že uvedená ustanovení zdůrazňují, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoliv diskriminace, a to s tím, že zákon zakáže jakoukoli diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoliv důvodů, když navrhovatelé poukazují v této souvislosti i na čl. 3 odst. 1 Listiny, který stanovuje, že základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu. Napadené ustanovení obchodního zákoníku však zjevně diskriminuje jak osoby, které splňují kritéria pro povinné převzetí a žádnou výjimku ze zákona nemají, tak i ostatní akcionáře cílových společností, kteří nemohou využít svého práva na odprodej akcií nabyvateli. Takto zákon před diskriminací nejenže nechrání, ale diskriminaci zavádí. Dále navrhovatelé poukazují i na rozhodovací praxi Výboru OSN pro lidská práva, který při aplikaci čl. 26 Paktu opakovaně vyjádřil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskriminaci mimo rozumná a objektivní kritéria (reasonable and objective criteria). V dané věci však z důvodů již uvedených tak tomu není a v souvislosti s čl. 14 Úmluvy jde o diskriminaci při užívání práva vlastnit majetek (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě).

V souvislosti s namítaným porušením čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny poukazují navrhovatelé na to, že přestože podmínky pro omezení práva jsou zákonem stanoveny přesně, neplatí toto zákonné omezení pro všechny případy (čl. 4 odst. 3 Listiny). Aby takové omezení bylo ústavně konformní, může se tak stát jen při splnění čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. V dané věci tomu tak není, neboť určitá kategorie vlastníků - minoritních akcionářů cílových společností - je nucena se podrobit ovládnutí společnosti novým akcionářem a nemá právo na uplatnění ochrany svého vlastnického práva formou prodeje svých akcií, zatímco jiné skupině minoritních akcionářů příslušné právo náleží.