Nález Ústavního soudu ze dne 1. prosince 2009 ve věci návrhu na zrušení § 32 odst. 2 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci, argumentace navrhovatele I.

1. 1. Dne 1. července 2009 obdržel Ústavní soud návrh na zrušení části zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o azylu“), a to konkrétně § 32 odst. 2 písm. a) zakotvujícího sedmidenní lhůtu k podání správní žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro ty případy, kdy byla tato žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná.
2. 2. Navrhovatel uvedl, že u něho pod spisovou značkou 1 Azs 72/2008 probíhá řízení o kasační stížnosti ukrajinského státního příslušníka směřující proti usnesení Krajského soudu v Praze, jímž byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná. Rozhodnutí ministerstva bylo kasačnímu stěžovateli doručeno dne 3. 3. 2008. Dne 5. 3. 2008 je napadl žalobou, v níž mimo jiné uvedl, že není schopen ji řádně sestavit sám, a proto žádá o ustanovení zástupce pro soudní řízení, který by jeho podání doplnil. Krajský soud vyhověl a usnesením ze dne 1. 4. 2008 stěžovateli ustanovil zástupkyni; oba pak vyzval, aby ve lhůtě do 5 dnů od doručení výzvy žalobu řádně doplnili, a poučil je o následcích nesplnění výzvy. Toto usnesení bylo zástupkyni stěžovatele doručeno dne 3. 4. 2008. Dne 10. 4. 2008 byla žaloba doplněna. Dne 23. 4. 2008 krajský soud žalobu odmítl s tím, že stanovená pětidenní lhůta uplynula již dne 8. 4. 2008. V následné kasační stížnosti stěžovatel namítal, že byla-li zmiňovaná výzva doručena jeho zástupkyni ve čtvrtek dne 3. 4. 2008, končila pětidenní lhůta v úterý 8. 4. 2008. Vzhledem k tomu, že se ustanovená zástupkyně nemohla během tak krátké doby se stěžovatelem osobně setkat a ani nemohla znát obsah spisu, byla soudem stanovená lhůta k doplnění žaloby nesplnitelná.
3. 3. Protože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 32 odst. 2 písm. a) nelze vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatel nebyl krácen v právu na soudní ochranu, obrátil se na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení.
4. 4. Ačkoliv zákon o azylu neobsahuje kompetenční výluku, jíž by ze soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro zjevnou nedůvodnost vyjímal, činí uvedené ustanovení vzhledem k velmi krátké lhůtě k podání žaloby dle Nejvyššího správního soudu soudní ochranu neúspěšných žadatelů neúčinnou. Základní právo garantované čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) je pak přiznáváno toliko iluzorně. Lhůta sama o sobě se sice jako ústavně nekonformní jevit nemusí, ovšem její ústavnost je třeba hodnotit v procesu její aplikace, v kontextu s normami navazujícími, jakož i sociálními souvislostmi, do nichž je zasazena.
5. 5. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že správní soudnictví, v jehož režimu soudní přezkum žádostí o udělení mezinárodní ochrany probíhá, ovládá zásada dispoziční a zásada koncentrace řízení. To mimo jiné znamená, že rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body žalobce může jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 soudního řádu správního). Její zmeškání nelze prominout (§ 72 odst. 4 soudního řádu správního). Existence takto striktně pojímané koncentrace řízení je ve správním soudnictví kompenzována obecnou dvouměsíční lhůtou k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobce taktéž pravidelně prošel dvouinstančním správním řízením a napadá rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Zákon o azylu však do takto koncipovaného systému zasahuje speciální úpravou, která vytváří jednoinstanční správní řízení o žádosti o mezinárodní ochranu a stanoví podstatně kratší lhůty k podání žalob proti rozhodnutím v těchto věcech. Právě kombinace této krátké lhůty a obecných pravidel správního soudnictví vede v konečném efektu k omezení práva na soudní ochranu.
6. 6. Nejvyšší správní soud dále poukazuje na postavení, v jakém se většina žadatelů nachází. Jde zpravidla o osoby bez znalosti, či jen s minimální znalostí českého jazyka a českého kulturního a právního prostředí. Je-li jejich žádost zamítána jako zjevně nedůvodná, vydá Ministerstvo vnitra rozhodnutí do 30 dnů od zahájení řízení. Po jeho doručení mají již jen 7 dnů na podání žaloby. V tak krátké době je velmi obtížné žalobu kvalifikovaně zpracovat. Žadatelé jsou navíc zpravidla odkázáni na pomoc nevládních organizací nebo ex offo ustanovených právních zástupců. Každopádně ustanovený zástupce má na rozšíření žaloby již pouze tolik dní, kolik jich ze zákonné sedmidenní lhůty, která počala běžet doručením správního rozhodnutí, zbývá. Tak v konkrétním případě nyní řešeném Nejvyšším správním soudem to bylo jen 5 dní, z toho tři pracovní, ale v případech jiných to může být ještě méně dnů. Přitom je třeba uvážit čas potřebný ke kontaktování žadatele, případně obstarání tlumočníka, nastudování případu a přípravě argumentace. Důsledky pro praxi jsou takové, že žadatelé v mnoha případech v předepsané lhůtě řádnou žalobu podat nestačí, eventuálně ano, ale nedostatek času na zpracování se nutně odrazí v její kvalitě.
7. 7. Situaci nelze s ohledem na výše zmíněnou striktně pojímanou koncentrační zásadu napravit výkladem, podle něhož má soud možnost či dokonce povinnost stanovit pro rozšíření žaloby lhůtu delší. Jakkoli benevolentně totiž ve své judikatuře vykládá pojem „žalobní bod“, jeho existenci nelze dovozovat např. z blanketních žalob, které právě v případě neúspěšných žadatelů o mezinárodní ochranu nejsou výjimečné.
8. 8. Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že stávající sporná sedmidenní lhůta byla do azylového zákona zavedena novelou účinnou od 1. 1. 2003. Motivem zavedení restriktivní úpravy, jak vyplývá z důvodové zprávy, bylo zrychlení azylového řízení v případech, kdy žadatel podmínky zjevně nesplňuje, a dále finanční a bezpečnostní důvody; Nejvyšší správní soud se domnívá, že dalším důvodem byla i potřeba reagovat na výrazný nárůst počtu žadatelů o mezinárodní ochranu v letech na přelomu století, vyvolávající obavu ze zahlcení dotčených orgánů. Každopádně podle jeho názoru nelze zrychlit proceduru na úkor procesních práv účastníků. Ke zkrácení lhůty není navíc ani důvod zvláštního zájmu, jak je tomu například při soudním přezkumu věcí volebních. Důvodem zkrácení určitě nemohou být finanční aspekty a taktéž nelze žadatele obecně vnímat jako bezpečnostní hrozbu. Navíc od roku 2001 již dochází naopak k soustavnému poklesu počtu žadatelů, dnešní situace je srovnatelná s čísly z počátku 90. let. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že zefektivnění azylové procedury lze dosáhnout i jinými prostředky; jako příklad uvádí praxi některých zemí, které požadavek existence prostředku nápravy řeší existencí zvláštních kvazisoudních tribunálů složených z odborníků na přistěhovaleckou problematiku. Pokud však český zákonodárce volil cestu přezkumu těchto rozhodnutí v režimu soudního řádu správního, v němž je hájení práv a zájmů do značné míry závislé na aktivitě účastníka v momentu podání žaloby, pak jej nemůže současně zbavovat možnosti svá práva efektivně hájit stanovením natolik krátké žalobní lhůty.

II. Stanovisko účastníků řízení a Ministerstva vnitra II.

1. 9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k obsahu návrhu uvedla, že posuzovaná lhůta byla do azylového zákona zavedena novelou, kterou předložila vláda s tím, že návrh je plně v souladu s mezinárodními závazky, především Úmluvou o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (pozn. red.: vyhlášena pod č. 208/1993 Sb.), a rovněž zpravodaj příslušný tisk uvedl tím, že navrhovaná úprava je v souladu s právem EU. Věcí se zabýval Výbor pro obranu a bezpečnost a přijal řadu pozměňovacích návrhů, předmětná lhůta však nijak napadena nebyla. Zákon byl pak řádně schválen a vyhlášen. Poslanecká sněmovna se předmětnou lhůtou zabývala znovu v souvislosti s projednáváním vládního návrhu zákona, jímž se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu. Bylo konstatováno, že předmětný tisk, který přinesl nové znění § 32 azylového zákona, je v souladu s Rezolucí o minimálních zárukách pro azylová řízení a respektuje požadavky ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána ve smyslu čl. 10 Ústavy. Ústavněprávní výbor přijal komplexní pozměňovací návrh, do něhož ovšem nepřevzal nové znění § 32 azylového zákona. Tato nepřevzatá část novely azylového zákona byla pak předložena v původním znění v rámci poslaneckého pozměňovacího návrhu jiného zákona a takto byla přijata a vyhlášena. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s ústavním pořádkem. Posouzení ústavnosti úpravy nechává na úvaze Ústavního soudu.
2. 10. Senát Parlamentu České republiky je téhož přesvědčení, totiž že dotčená část azylového zákona je v souladu s ústavním pořádkem i mezinárodními závazky. Ve svém vyjádření k obsahu návrhu uvádí, že cílem několikrát již zmiňované novely azylového zákona mělo být zpřísnění podmínek pro udělení azylu ve smyslu účinnějšího vyloučení případů zneužití tohoto práva. Procesní nástroje (mimo jiné) se tedy měly upravit tak, aby odpovídaly rozmanitému chování žadatelů a vedly k rychlému vyřízení věci. Efektivnější přístup byl dle předkladatele diktován i strmým nárůstem počtu žádostí (v roce 2000 již 8 788 případů, vývoj roku 2001 naznačoval dokonce 20 000 případů). I proto byl rozšířen počet důvodů „zjevné nedůvodnosti“, zkrácena lhůta pro správní rozhodnutí (z devadesáti na třicet dnů) či zredukován opravný proces vypuštěním možnosti podat rozklad. Po postoupení návrhu novely Senátu jej projednaly jeho výbory; některé sice doporučily vrátit návrh zákona s pozměňovacími návrhy, které by směřovaly ke zmírnění některých zbytečně přísných podmínek azylového zákona, nicméně přímo nyní zkoumané lhůty se žádný z těchto návrhů netýkal. Taktéž Senát ponechává konečné rozhodnutí na úvaze Ústavního soudu.
3. 11. S ohledem na materii návrhu považoval Ústavní soud za účelné vyžádat navíc stanovisko k obsahu návrhu i od Ministerstva vnitra, které na daném úseku státní správy vykovává svou působnost.
4. 12. Ministr vnitra reagoval na výzvu podrobným vyjádřením. Ministerstvo především zastává od samotného zavedení napadeného ustanovení do právního řádu České republiky názor o jeho souladu s ústavním pořádkem a neztotožňuje se s argumentem navrhovatele, že je nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Případ, z něhož posuzovaný návrh Nejvyššího správního soudu vzešel, není prvým případem řešícím problematiku lhůt podle zákona o azylu, navrhovatel jen nyní zaujal na věc jiný názor. Tak např. v rozhodnutí sp. zn. 2 Azs 117/2004 z 26. 10. 2004 Nejvyšší správní soud konstatoval, že nesprávným bylo již odmítnutí podání krajským soudem, pokud tento soud nepřihlédl k jeho doplnění po stanovené lhůtě. Ta je totiž lhůtou soudcovskou, a z jejího marného uplynutí tudíž automaticky povinnost nepřihlížet k doplnění pozdějšímu dovozovat nelze. Obdobně v rozhodnutí sp. zn. 9 Azs 1/2009 z 12. 2. 2009 hodnotil Nejvyšší správní soud jako odepření spravedlnosti postup krajského soudu, který odmítl podání pro jeho nedostatky, aniž by zohlednil, že lhůta k jejich odstranění byla vzhledem ke konkrétním překážkám u osoby navrhovatele nereálná. Judikatura tedy dle ministerstva ústavně konformní řešení i bez potřeby do napadeného ustanovení zasahovat nalezla. Z návrhu pak nelze dovodit, proč se navrhovatel musel od tohoto řešení odchýlit.
5. 13. Ve vztahu k právu na soudní ochranu ministerstvo považuje za vhodné vyzvednout jako základní premisu to, že napadené ustanovení zákona o azylu soudní přezkum označených rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany nezávislým soudem nevylučuje a že zákon o azylu dokonce většině podaných žalob přiznává odkladný účinek.
6. 14. S odkazem na závěr Ústavního soudu prezentovaný v nálezu sp. zn. IV. ÚS 553/06 ze dne 30. 1. 2007 (N 17/44 SbNU 217)*) a názory právní teorie ministerstvo popírá v návrhu vyslovený názor, podle něhož představuje rozhodování o žádostech o udělení mezinárodní ochrany rozhodování týkající se základních práv a svobod.
7. 15. Ministerstvo popírá, že sedmidenní lhůta znamená iluzornost práva na soudní ochranu. Tato lhůta se netýká všech žalob ve věcech mezinárodní ochrany, ale jen těch, kde má rychlost řízení za cíl eliminovat případy, které zjevně nemají azylovou podstatu. Jde o případy, které s mezinárodní ochranou nesouvisejí, a jen zneužívají azylových nástrojů k jiným účelům, především legalizaci pobytu, k čemuž ovšem slouží mechanismy upravené v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Jen tedy zatěžují systém, a krátká lhůta je proto namístě. Obdobná úprava vycházející z rozdílné délky lhůt pro jednotlivé azylové procedury je běžná i v jiných zemích EU, např. Německu, Francii, Velké Británii, Belgii apod.; v některých zemích je předmětná lhůta dokonce ještě kratší. Jinak délka lhůty zapadá do kontextu speciálně stanovených lhůt v cizineckém právu; k tomu ministerstvo odkazuje na usnesení sp. zn. I. ÚS 609/01 z 5. 3. 2002 (ve SbNU nepublikováno), v němž se Ústavní soud zabýval ústavností zkrácené 30denní lhůty pro podání správní žaloby proti rozhodnutí podle zákona č. 326/1999 Sb. Obdobně Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 5 As 7/2009 z 16. 4. 2009 konstatoval, že zákonná 10denní lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o vyhoštění cizince, byť je výrazně kratší než lhůta obecná, cizinci uplatnění práva na soudní přezkum takového rozhodnutí excesivním způsobem neztěžuje, neboť lhůty vyvažuje poskytnutím odkladného účinku žalobě. Navíc stanovení kratší lhůty sleduje legitimní cíl v podobě omezení pobytu vyhoštěné osoby jen na dobu nezbytně nutnou. Není tedy v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny ani čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“). K argumentaci navrhovatele dopady zásady koncentrace řízení na postavení žalobce ministerstvo poukazuje na to, že řešením je ve smyslu závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2170/08 z 12. 5. 2009 extenzivní výklad pojmu žalobní bod. Navíc pojetí zásady koncentrace řízení, jak ji prezentuje v návrhu Nejvyšší správní soud, tedy že právnímu zástupci lze poskytnout k doplnění žaloby pouze tolik dní, kolik činí zbytek sedmidenní lhůty pro její podání, je podle názoru ministerstva příliš restriktivní. Dále ministerstvo nesouhlasí s názorem, že v současné době, kdy počty žadatelů klesají, je již posuzovaná úprava zbytečná. Předmětná legislativní změna nebyla motivována prudkým nárůstem agendy, ale snahou zefektivnit řízení a vyloučit případy, kdy je azylový systém pouze zneužíván.
8. 16. Zrušením napadeného ustanovení by dle ministerstva v rozporu se smyslem a účelem právní úpravy došlo k nežádoucímu odstranění rozdílu mezi zamítnutím žádosti jako zjevně nedůvodné a klasickým řízením. Bylo by to taktéž v rozporu se současným trendem evropského práva, kterému stávající úprava azylové procedury odpovídá. Ministerstvo tedy doporučuje návrh zamítnout.

III. Dikce napadených ustanovení III.

1. 17. Ustanovení § 32 odst. 2 písm. a) zákona o azylu zní: „Ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí lze podat žalobu proti rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, jímž se tato žádost zamítá jako zjevně nedůvodná“.

IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele, ústavní konformita legislativního procesu IV.

1. 18. Návrh podal Nejvyšší správní soud v souvislosti s řízením, které u něho probíhá, přičemž ke zrušení navrhované procesní ustanovení zákona o azylu je jedno z těch, které musí aplikovat. Jeho aktivní legitimace se tak opírá o ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“).
2. 19. Ústavní soud se ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zabýval způsobem přijetí a vydání zákona č. 2/2002 Sb., kterým se mění zákon o azylu a některé další zákony, jímž bylo napadené ustanovení do zákona o azylu vloženo. Z vyjádření obou účastníků, jakož i příslušných webových stránek (www.psp.cz) vyplývá, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh projednala jako tisk č. 921. Prvé čtení proběhlo dne 16. 5. 2001, druhé dne 19. 9. 2001 a třetí čtení dne 21. 9. 2001, kdy byl návrh zákona schválen a postoupen Senátu. Ten jej na své 10. schůzi dne 25. 10. 2001 (usnesení č. 189) vrátil dolní komoře s pozměňovacími návrhy, přičemž ze 66 přítomných senátorů hlasovalo 60 pro vrácení, 3 byli proti a 3 se hlasování zdrželi. Dne 27. 11. 2001 na své 43. schůzi Poslanecká sněmovna jednala o návrhu opětovně a schválila jej ve znění schváleném Senátem (usnesení č. 1866); pro hlasovalo z přítomných 168 poslanců 110, proti návrhu 53. Prezident republiky zákon podepsal dne 14. 12. 2001 a dne 7. 1. 2002 byl zákon řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
3. 20. Ústavní soud konstatoval, že sledovaný zákon byl přijat ústavně konformním legislativním postupem.