Podle článku 40 odst. 6 Listiny se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Čl. 15 Paktu je formulován obsahově ve stejném smyslu a navíc v odst. 2 umožňuje trestat podle "obecných právních zásad uznávaných společenstvím národů".
Článek 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod vymezuje a omezuje předmět zákazu zpětné účinnosti zákona ve dvou směrech, a to: a) pokud jde o "trestnost činu", a b) pokud jde o "ukládání trestu".
Trestností činu se podle české trestně-právní nauky rozumí možnost být pro trestný čin stíhán, uznán viným a potrestán. Základem trestní odpovědnosti je trestný čin, který je definován přesným popisem jeho znaků a též tzv. materiálním znakem, totiž nebezpečností činu pro společnost. Jde o vyjádření principu: "nullum crimen sine lege", resp. "sine culpa".
Pokud jde o "ukládání trestu" vychází čl. 40 odst. 6 Listiny z terminologie trestního práva, obsažené v trestním zákoně z 29. 11. 1961 č. 140 Sb. ve znění pozdějších předpisů zejména v oddílu druhém: "Obecné zásady pro ukládání trestů" (§ 31 a násl. trestního zákona). Ukládáním trestu se rozumí stanovení druhu trestu jakož i výměra trestu u těch druhů trestu, které jsou odstupňovány. Tím je vyjádřena trestně-právní zásada: "nulla poena sine lege". Článek 40 odst. 6 Listiny tím zřetelně nepřipouští retroaktivitu zákona pokud jde o vymezení trestnosti a výše trestu. Listina základních práv a svobod není normou trestního práva, ale vyjímá z různých právních oblastí určité zásady, které pokládá za základní, a proto hodné zvýšené právní ochrany. V článku 40 odst. 6 nemá proto na mysli nic více, než co říká, totiž, že vymezení jednotlivých trestných činů a jejich trestnosti, jež se podle trestního zákona provádí určením charakteristických znaků a stupně společenské nebezpečnosti jednotlivých činů, nemůže být "ex post", po spáchání činu následně měněno v neprospěch pachatele. Stejný požadavek vznáší i pro vymezení a stanovení výše trestu. Pouze v tomto smyslu a tomto rozsahu formuluje věta druhá odst. 6 zákaz retroaktivity zákona (srov. text:"pozdějšího zákona se použije...).
Otázka procesních předpokladů trestní stíhatelnosti vůbec a tím spíše otázka promlčení nepatří v České republice ani v jiných demokratických státech do oblasti těch základních práv a svobod principielní povahy, jež jsou podle článku 3 Ústavy součástí ústavního řádu resp. ústavního pořádku České republiky a tím nahrazují v jiných ústavách obvyklou kapitolu ústavy o základních právech a svobodách.
Argument, že je promlčení institutem hmotného práva trestního není pro posouzení věci podstatný nejen proto, že je trvalým předmětem sporu trestně-právní dogmatiky a v některých jiných demokratických státech je chápán převážně jako procesně-právní institut, ale především proto, že Ústava ani Listina základních (a ne jiných) práv a svobod neřeší detailní otázky trestního práva, nýbrž stanoví nesporné a základní konstitutivní principy státu a práva vůbec. Listina základních práv a svobod v čl. 40 odst. 6 se zabývá tím, které trestné činy lze principielně stíhat (totiž ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán) a neupravuje otázku, jak dlouho lze tyto činy stíhat.
V důsledku toho předpisy o promlčení a promlčecích lhůtách, zejména ustanovení po jakou dobu může být čin, který je prohlášen za trestný stíhán nelze chápat jako předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny. Ani článek 39 Listiny nemluví ve prospěch navrhovatelů. Pouze zákonem lze podle čl. 39 Listiny stanovit "které jednání je trestným činem" a "jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit". Procesní předpoklady stíhatelnosti nejsou předmětem této výhrady.
Z evropské judikatury je možno poukázat na shodné stanovisko Spolkového ústavního soudu SRN, který v roce 1969 vyloučil promlčení z ústavního zákazu retroaktivity zákona: pod tento zákaz spadá následné stanovení trestnosti a zostření trestu, nikoli promlčení, upravující po jakou dobu může být čin, prohlášený za trestný, stíhán a ponechávající trestnost činu nedotčenu (svazek 25 str. 269n Sbírky rozhodnutí). x 1)
Ad B/3
Skupina poslanců spatřuje v § 5 zákona č. 198/1993 Sb. rovněž porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod o rovnosti všech lidí v právech, protože - jak uvádí - jde o diskriminaci jedné části občanů, neboť ti, kteří nebyli postaveni před soud z nepolitických důvodů, budou nadále požívat práva nebýt stíhání zatímco, těm, kteří z politických důvodů nebyli odsouzení anebo byli zproštěni obžaloby, se toto právo odmítá.
Otázku rovnosti před zákonem je třeba posuzovat vždy v souvislosti s povahou sporné věci. Zákonodárce musí usilovat o to, aby při posuzování věcí zdánlivě, anebo jen v určitých formálních aspektech shodných, uplatnění rovnosti neodporovalo myšlence spravedlnosti a přiměřenosti, jež patří k pojmovým náležitostem právního státu, základního principu ústavního zřízení České republiky(čl. 1 Ústavy České republiky). V případě § 5 zákona č. 198/1993 Sb. se jeví jako přiměřené a spravedlivé, aby také u těch trestných činů, které byly dříve z vůle politického a státního vedení vyňaty z možnosti trestního stíhání, tato možnost alespoň dodatečně nastala. Tak se naopak vyrovnává nerovnost s těmi, kteří již dříve mohli být postaveni před soud, protože nejen nebyli pod zvláštní politickou ochranou, ale vůlí a zájmem státu bylo ty trestné činy, které spáchali stíhat.
Rovnost občanů před zákonem vyžadovala i podle tehdejšího práva všestranné prošetření trestných činů a jednotné a spravedlivé užití trestního práva bez ohledu na osoby.
Se zřetelem na princip rovnosti občanů před zákonem § 5 zák. č. 198/1993 Sb. nezakládá žádný zvláštní nebo mimořádný trestně- právní režim: v případě § 5 je nepřípustná zásada kolektivní viny a kolektivní odpovědnosti, nemění se ani zásada presumpce neviny, ani zákaz retroaktivity zákona, což znamená že trestní stíhání je možné pouze za činy, jež byly trestnými činy v době jejich spáchání, a jen na základě zákona tehdy platného, není-li pozdější zákon pro pachatele příznivější. § 5 zák. č. 198/1993 Sb. mění pouze dobu, ve které může k trestnímu stíhání dojít a vymezuje jen určitý okruh trestních činů, u nichž se tak může stát, totiž těch, kde to princip rovnosti občanů před zákonem činí pro věrohodnost právního státu nutným.
Z vymezení trestních činů v § 5 zák. č. 198/1993 plyne, že trestní stíhání na základě tohoto ustanovení je vyloučeno:
1. u trestných činů, jejichž promlčecí lhůta od počátku promlčecí doby tj. od 30. 12. 1989 již uplynula.
2. u těch trestných činů, u kterých tehdejší režim vyjímečně pokládal za účelné projevit snahu porušení zákonnosti svými vykonavateli potrestat Pro tyto vyjímečné případy platí mezinárodně-právně uznávaná zásada "ne bis in idem", i když pravomocné rozsudky tehdejšího režimu byly mimořádně mírné.
3. u těch trestných činů, u kterých nedošlo k pravomocnému odsouzení nebo zproštění obžaloby z politických důvodů neslučitelných se základními zásadami právního řádu demokratického státu, ale z důvodů jiných, než právě těchto politických. Srovnatelnost z hlediska rovnosti občanů před zákonem je zachována i v tom, že stejně jako u jiných - dříve stíhatelných - trestných činů, i u této kategorie dřívějších trestných činů, u nichž se teprve dodatečně umožňuje běh promlčecích lhůt, lze předpokládat, že zdaleka ne všechny trestné činy budou vypátrány, zjištěny a prokázány, takže půjde zřejmě jen o malou část tohoto druhu kriminality. Ve skutečnosti není tato kategorie kriminality vůbec diskriminována, ale fakticky zvýhodněna tím, že časový bonus, dlouhá doba, která uplynula od spáchání trestného činu, jakož i zájem na včasném odstranění důkazů a obtíže dokazování po dlouhém časovém odstupu znesnadňují potrestání spáchaných činů.
Je třeba rovněž zvážit, že i z hlediska práva platného v době, kdy byl páchán tento druh kriminality, odporovalo nestíhání těchto trestných činů i tehdy v ústavě zanesenému principu rovnosti, dále formulovaným principům tehdejšího trestního práva a v neposlední řadě tehdejší ústavní povinnosti "přísného dodržování socialistické zákonnosti". Z tohoto hlediska vyrovnává § 5 zákona č. 198/1993 Sb. jen tehdejší deficit ústavnosti a zákonnosti a manko rovnosti občanů.
C Námitky vůči §§ 6 a 8 zákona č. 198/1993 Sb.
1. Podle § 6 zákona č. 198/1993 Sb. se upravuje zvláštní režim pro nové posouzení trestných činů, u nichž došlo k odsouzení a na něž se nevztahuje zákon č. 119/1990 Sb. o soudní rehabilitaci. Prokáže-li se během řízení, že jednání odsouzeného směřovalo k ochraně základních lidských a občanských práv a svobod a to nikoli nepřiměřenými prostředky, soud na návrh zruší či zmírní dříve uložený trest.
Skupina poslanců namítá v odůvodnění svého návrhu, že tato úprava je diskriminační a odporuje ústavnímu principu rovnosti všech lidí před zákonem, jakož i čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán
Důvody, které vedly zákonodárce k této zákonné úpravě spočívají zřejmě ve skutečnosti, že ty trestné činy , u nichž byla prokazatelná motivace, směřující k ochraně základních práv a svobod člověka a občana, byly v dřívějším režimu posuzovány také jako politické delikty a byl jim přisuzován neobyčejně vysoký stupeň společenské nebezpečnosti. Protože byly interpretovány víceméně jako akty nepřátelské politickému režimu jako takovému, byly spojovány i s neúměrně vysokými tresty. Přehodnocování těchto trestů, k němuž může podle § 6 zákona č. 198/1993 Sb. docházet není proto zaměřeno na porušení, ale následné obnovení principu občanské rovnosti přiměřeným zmírněním, event. i zrušením trestu.
Zbývá zjistit, zda tato dodatečná, následná zákonná úprava neodporuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona, účinného v době, kdy byl čin spáchán. Ani zákaz zpětné účinnosti zákona podle věty první odst. 6 článku 40 Listiny se však na § 6 napadeného zákona nevztahuje, protože věta druhá odst. 6 článku 40 Listiny připouští retroaktivita zákona, je-li to pro pachatele příznivější. Vzhledem k formulaci § 6 zákona č. 198/1993 Sb.:"Soud na návrh zruší či zmírní trest" je tato podmínka splněna.
2. Poslední z námitek skupiny poslanců napadá § 8 zákona č. 198/1993 Sb. a uvádí, že zmocnění parlamentu vládě, "aby napravila některé křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociální, zdravotní a finanční" je příliš široké a neurčité. Namítá se, že v daném případě chybí definice křivd, na které se nevztahují rehabilitační zákony, dále vymezení druhu a rozsahu nároků oprávněných osob, stanovení způsobu jejich uplatňování a určení orgánů, které mají o nárocích rozhodnovat a jejich plnění realizovat. Tím -jak se uvádí v návrhu - odporuje § 8 zákona č. 198/1993 Sb. článku 78 a článku 2 odst. 3. Ústavy České republiky, podle něhož i pro vydávání vládních nařízení údajně platí ustanovení, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Ze znění článků 90 a 95 navrhovatelé pak dovozují, že při poskytování ochrany právům a při rozhodování o nich jsou soudy vázány jedině zákonem.
Porovnání těchto námitek s textem článků 90 a 95 ústavy neopravňuje úsudek, že by soudy při ochraně práv podle čl. 90 byly vázány jedině zákonem. Čl. 90 určuje jen, že soudy poskytují ochranu právům zákonem stanoveným způsobem. Jde tudíž o metody a prostředky, pomocí nichž soudy poskytují ochranu právům, nikoli o udělení absolutoria pro soudy pokud jde o jiné právní normy. Vedle zákonů existují i další druhy právních norem, jež jsou obecně závazné a tím závazné i pro soudy. Soud podzákonnou normu použije ledaže by dospěl k závěru, že není v souladu se zákonem. To podporuje již text čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky, podle něhož soudce je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem.
Podle názoru navrhovatelů vlády může na základě zákonného zmocnění pouze provést úkoly obsažené ve zmocňovacím zákoně a nesmí překročit jeho meze.
Normotvorná kompetence prostřednictvím vládních nařízení v parlamentních systémech v současnosti přesahuje svým rozsahem zákonodárnou aktivitu parlamentu. Jedná se předně o samostatnou nařizovací pravomoc přímo na základě ústavy (v České republice čl. 78 Ústavy.). Vláda je v takovýchto případech oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. K tomu nepotřebuje žádné zvláštní zmocnění parlamentu.
V některých demokratických státech je ústavou upraveno též odvozené nařizovací právo vlády na základě delegace parlamentem. V takových případech platí ústavní podmínka, že rámcové upřesnění takového zmocnění musí být přímo v zákoně, a to věcně nebo i časově a že jen neurčité globální zmocnění vlády není přípustné. Přitom úkol určit přiměřený a účelný věcný rozsah zmocnění a střežit, aby vláda nepřekračovala zákonný rámec, je věcí především parlamentu samého.
Ústava České republiky zná jen jediný typ vládního nařízení. Je to jedině ustanovení čl. 78, který stanoví toliko dvě věcné podmínky: vládní nařízení může vláda vydat (i bez zmocnění parlamentem) pouze k provedení určitého zákona a v jeho mezích. Žádná další ustanovení neurčují, jakým způsobem a v jakém rozsahu se tyto meze stanoví. To znamená, že vyplývají přímo z textu zákona, který je vládním nařízením prováděn. Protože podle § 78 Ústavy České republiky je třeba posuzovat i vládní nařízení na základě zmocnění § 8 zákona č. 198/1993 Sb., je i takové zmocnění vlády byť ve velmi rámcovém rozsahu z hlediska Ústavy ještě přípustné.
Poučení: Na základě § 54 zákona č. 182/1993 Sb. proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 21. prosince 1993
JUDr. Zdeněk Kessler předseda Ústavního soudu ČR