Z uvedeného textu je zřejmé, že citované ustanovení je obecnější a širší než čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Výslovně totiž nepřipouští takovou zákonnou úpravu, která by paušálně vyloučila přítomnost procesní strany při jednání. Napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. však tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nepřiznává odkladný účinek, prakticky přítomnost toho, komu byl zakázán pobyt, vyloučila, neboť odvolací řízení se zpravidla koná až poté, co taková osoba musela území České republiky opustit. Tím je jí rovněž znemožněno vyjádřit se ke všem prováděným důkazům, popř. navrhovat i důkazy další. Tato osoba má proto v řízení vůči státu nerovné postavení, což porušuje jednu ze základních podmínek spravedlivého procesu - princip rovnosti zbraní. Mimoto je třeba napadené ustanovení chápat i v kontextu s dalšími předpisy, zejména s citovaným § 14 odst. 1 písm. f), podle něhož je možno cizinci zakázat pobyt, jestliže porušil jakoukoliv povinnost, stanovenou třeba i pouhým obecně závazným právním předpisem. I toto ustanovení - jak je uvedeno výše - považuje Ústavní soud za normu protiústavní.
Se zřetelem k tomu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny. Proto je zrušil.
3. Ustanovení § 15 odst. 2 stanoví:
Cizinci, kterému byl zakázán pobyt na území České republiky, se může určit k vycestování do zahraničí přiměřená, nejdéle však 30 denní lhůta.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, s čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, s čl. 1 Ústavy a s čl. 36 odst. 1 a s čl. 38 odst. 2 Listiny. Jakákoli argumentace týkající se tohoto tvrzení však v ústavní stížnosti chybí.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření zaujala názor, že napadené ustanovení nevybočuje z obvyklé právní úpravy a mezinárodní praxe. Ministerstvo vnitra spatřuje smysl tohoto ustanovení v zákonném zmocnění pro orgán státní správy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestování z republiky.
Rovněž Ústavní soud neshledal protiústavnost citovaného ustanovení, které je ostatně - co do zásady - srovnatelné s obdobnými ustanoveními i v některých jiných právních řádech (např. § 42 odst. 3 zákona o cizincích Spolkové republiky Německo).
Proto Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. zamítl.
4. Ustanovení § 16 odst. 3 stanoví:
Na řízení o vyhoštění se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
V souzené věci však Ústavní soud shledal, že podmínky citovaného ustanovení dány nejsou, neboť orgány veřejné moci rozhodly pouze o zákazu pobytu stěžovatelky podle vnitrostátního práva. Z obsahu spisu neplyne, že by v souzené věci došlo k "řízení o vyhoštění", takže napadené ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. uplatněno nebylo.
Proto Ústavní soud tuto část stěžovatelčina návrhu odmítl [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., v platném znění] s použitím argumentu a minori ad maius.
Ústavní soud se konečně zabýval vykonatelností části tohoto nálezu, jíž se ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. zrušuje. Je si vědom toho, že se jedná o zásadní a citlivou problematiku, která bude vyžadovat nové a pečlivé legislativní zpracování.
Proto Ústavní soud v souladu s názorem Ministerstva vnitra ČR rozhodl tak, že se uvedené ustanovení zrušuje až dnem 13. května 1999 (ust. § 58 odst. 1, § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Pokud jde o ustanovení § 14 odst. 4 citovaného zákona je situace z části odlišná, neboť jeho aplikací v uvedeném mezidobí (tj. od 13. května 1998 do 13. května 1999) by mohly vzniknout důsledky, které by byly prakticky těžko odčinitelné. Ostatně ustanovení § 55 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správního řádu), poskytuje správnímu orgánu dostatečný prostor k tomu, aby odkladný účinek rozhodnutí v odůvodněných případech vyloučil. Tato možnost je dána tím, že zvláštní právní předpis (tedy ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb.) byl tímto nálezem zrušen.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 13. května 1998
Odlišné stanovisko
soudce JUDr. Pavla Varvařovského k nálezu Ústavního soudu ze dne 13. května 1998, kterým byla zrušena některá ustanovení zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území ČSFR.
Podepsaný soudce zastává stanovisko, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. nemělo být zrušeno, a to z těchto důvodů:
Důvodem pro vyhovění návrhu je většinový názor, že napadené ustanovení trpí tou zásadní vadou, že je příliš obecné a že tedy umožňuje takovou interpretaci a aplikaci, která ve svých důsledcích omezuje svobodu pohybu a pobytu, a to nad rámec, který připouští Listina základních práv a svobod. Přitom se odůvodnění odvolává též na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Dále zastává většina soudců názor, že z ústavního principu úcty k právům a svobodám člověka a občana, který je rovněž nezbytným prvkem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy, vyplývá nutnost, aby zákonná úprava byla dostatečně přesná a vyjadřovala předvídatelné následky chování fyzické osoby.
Uvedená argumentace postrádá po mém soudu přesvědčivost a je do jisté míry i v rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu, podle které není třeba jako neústavní rušit takovou normu, kterou lze interpretovat ústavně konformním způsobem. Podle mezinárodního práva přísluší každému státu aby zajišťoval veřejný pořádek, mimo jiné i tím, že kontroluje vstup, pobyt a výstup osob, které nejsou jeho občany (tedy cizinců) na svém území. Je nesporné, že tato jeho kompetence není neomezená, a že je přitom vázán zejména ohledy na čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Některé přehnané aktivity státu, zejména pak cizinecké policie, se mohou dostat též do rozporu s dalšími články citované Úmluvy (zejména čl. 3 a čl. 5). Pokud tedy smyslem zásahu Ústavního soudu má být omezení možné svévole exekutivy, nevede cesta přes zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. f). Lze sice připustit, že zde je umožněno vyslovit zákaz pobytu poměrně široce, v tom však nespočívá jádro problému. Celý zmíněný paragraf je koncipován tak, že jde o poměrně široké diskreční oprávnění („cizinci může být zakázán pobyt, jestliže……..“). Správní orgán tedy má určitou volnost, zda i při splnění zákonem předvídaných skutečností takové rozhodnutí učiní či nikoli. Jde tedy o správní uvážení v kombinaci s použitím řady tzv. neurčitých pojmů, které jsou tímto orgánem vykládány ve vztahu ke konkrétní situaci. To není jen případ napadeného ustanovení, ale i celé řady ustanovení dalších. Stejně tak musí správní orgán posoudit např., co je neoprávněnou výdělečnou činností [písm. c)], velmi neurčité pojmy pak obsahuje především písm. e) – „veřejný pořádek“, „bezpečnost státu“ atd. Tato kombinace diskrečního oprávnění s použitím neurčitých pojmů ostatně není žádnou specialitou jen tohoto zákona. Problém je spíše v tom, že případná přezkumná činnost soudů je zde podstatně omezena, protože se může týkat jen toho, zda rozhodnutí nevybočilo z mezí a hledisek, které stanoví zákon. Jde o velmi subtilní teoretický problém. Neurčitý problém má své místo při zjišťování skutkové podstaty, uvážení pak směřuje spíše do oblasti následků, resp. sankcí. K tomu však nález, resp. jeho odůvodnění mlčí.
Z výše uvedených skutečností a z platného znění ustanovení občanského soudního řádu o správním soudnictví, zejména pak z ust. § 245 odst. 2 o.s.ř. vyplývá, že problém není v poměrně širokém diskrečním oprávnění orgánů ministerstva vnitra a v použití neurčitých pojmů, ale spočívá v absenci prostředků ke zjednání nápravy v případě, kdy by tyto orgány rozhodly způsobem, který by byl v rozporu se základními ústavními právy či svobodami. Pokud se tedy někdo domnívá, že zrušením ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) a současným zrušením § 14 odst. 4 zákona o pobytu cizinců dojde k situaci, že se dotčený cizinec bude moci u nezávislého soudu bránit před možnými vážnými dopady do své soukromé sféry (např. odloučení od rodiny, která dlouhodobě žije na území ČR, děti uprchlíků navštěvují české školy a mnohdy již ani neovládají mateřský jazyk atd.), třeba říci, že takovou ochranu mu současná právní úprava nedává a ani po změnách provedených Ústavním soudem dávat nebude (s výjimkou ústavní stížnosti). Podle cit. ustanovení o.s.ř. totiž není úkolem soudu zkoumat, zda nebylo možné vystačit s opatřením jiným. Tato úprava se tak dostává ve věcech „občanských práv a závazků“ do rozporu se čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz např. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Obermeier z roku 1990, A-179, ve kterém soud konstatoval, že jestliže právní řád neobsahuje přesná ustanovení ohledně rozhodnutí správních orgánů a jestliže správní soud může pouze posoudit, zda správní orgány použily svého diskrečního práva způsobem slučitelným se zákonem, není takovéto omezené posouzení efektivní soudní kontrolou ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy).
Na základě výše uvedených argumentů jsem přesvědčen o tom, že zrušené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o Ústavním soudu, neústavní není a že ochrana základních lidských práv a svobod může být dotčena především nedostatkem efektivní soudní kontroly nad rozhodnutími správních orgánů v oblasti cizinecké policie.
V Brně dne 13. května 1998