Zákonodárce přihlédl také k tomu, že pokud by scelení bylo dokončeno podle návrhu scelovacího plánu, zatímní uživatelé by se stali "plnými" vlastníky. Nejde proto o libovůli, ale o respektování případných důsledků přerušeného a nedokončeného procesu. V řízení před obecnými soudy byl dokonce vysloven i názor, že vlastnické právo k novým pozemkům nabývali účastníci scelení už rozhodnutím příslušného orgánu, aniž došlo k zápisu vlastnického práva do pozemkové knihy. Scelovací řízení nebylo sice formálně právně dokončeno, avšak vlastnické vztahy podle tohoto stanoviska již byly nově nastoleny (rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 15 Ca 142/94). Zvolené postupy svými důsledky, v konečné fázi, evidentně vedou k odstranění nejistoty ve vlastnických vztazích. Ústavní soud je, na rozdíl od navrhovatelů, toho názoru, že ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, naopak přispívají k naplnění jednoho ze základních principů právního státu - právní jistoty.
Pokud jde o hodnocení okamžiku vzniku právních účinků přechodu vlastnických práv, které navrhovatelé kladou do doby, kdy vznikl návrh scelovacího plánu, příp. kdy účastník scelování převzal podle návrhu scelovacího plánu pozemky do náhradního užívání (správně zatímního užívání), Ústavní soud se ztotožňuje se stanoviskem obou komor Parlamentu České republiky.
ad b)
Navrhovatelé dále tvrdí, že náhradu neobdrží všichni vlastníci, jimž vlastnické právo zaniklo. Pro vymezené skupiny případů založení vlastnického práva (které navrhovatelé označují za přechody) zákon formuluje, v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny, právo na náhradu.
§ 9d odst. 2
Osoby, jímž není založeno vlastnictví podle písmene a) nebo písmene b), mají právo na náhradu.
§ 9e, poslední věta
Dosavadní vlastník obdrží náhradu v jiném pozemku podle druhu před zahájením scelování.
Půjde-li o případ předvídaný v § 9c odst. 2 (Pokud z údajů scelovacího operátu, který je založen u katastrálního úřadu, vyplývá, že některý účastník scelování neobdržel náhradu za své pozemky pojaté do scelování, může okresní pozemkový úřad po projednání s katastrálním úřadem tomuto účastníkovi, popřípadě jeho dědici stanovit nárok na pozemky ve výměře odpovídající neposkytnuté náhradě, je-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici.), tvrdí navrhovatelé, že náhradu neobdrží ti, jimž okresní úřad po dohodě s katastrálním úřadem nevyhoví, a dále ti, v jejichž obvodě pozemkových úprav není potřebná výměra pozemků.
Tento případ poskytnutí náhrady za pozemek vnesený do scelování se uplatní pouze v návaznosti na založení vlastnického práva k pozemkům podle návrhu scelovacího plánu (§ 9b odst. 2). Již podle dřívějších předpisů měl každý, kdo vnesl do scelení pozemek, obdržet náhradu, a to zpravidla v jiných pozemcích, a to i podle zákona č. 47/1948 Sb., jehož § 41 odst. 1 stanovil: "Každý vlastník pozemků pojatých do scelování jest přímým účastníkem scelování a má nárok na náhradu (odstavec 4) za své dosavadní pozemky podle ceny těchto pozemků, dohodnuté přímými účastníky nebo podle jejich obecné ceny určené na podkladě posudku znalců.", taktéž odst. 4 téhož ustanovení zněl: "Náhrada, pokud se nevyplatí v penězích (§ 85), musí býti dána v pozemcích, které se mají rovnati jakostí, výměrou a vzdáleností pokud možno dosavadním pozemkům, přičemž je však přihlížet i k výhodě získané scelováním." Tedy takový vlastník se stal (v kat. územích s nedokončeným scelovacím řízením) zatímním uživatelem a jemu svědčí konstrukce vzniku vlastnického práva k pozemku odevzdanému do zatímního užívání podle § 9b odst. 2. Jen výjimečně přicházela v úvahu peněžní náhrada.
Lze proto důvodně předpokládat, že případy, kdy některý účastník scelování neobdržel náhradu za své pozemky pojaté do scelování, se budou vyskytovat jen v minimálním počtu. Pro takovou situaci je zakotvení práva na náhradu v § 9c odst. 2 dostatečné. Náhrada může spočívat v nároku na pozemek (je logické, že pouze tehdy, bude-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici). Samotné stanovení podmínek pro poskytnutí náhrady na existenci vhodných pozemků není samo o sobě protiústavní - v rozporu se čl. 11 odst. 4 Listiny. Pouze tehdy, pokud by v konkrétním případě náhrada nemohla být poskytnuta, přičemž v této době nelze odhadnout, zda takový případ vůbec nastane, bylo by možné připustit, aby se účastník domáhal individuálním způsobem ochrany pro porušení jeho základního práva. Ústavní soud přitom připomíná, že zvolenou dikci v ustanovení § 9c odst. 2 projevenou slovesem "může", není možno interpretovat jako možnost pro projev libovůle okresního pozemkového úřadu. Jestliže bude potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici, okresní pozemkový úřad nárok na náhradu v pozemcích stanovit musí. K přijetí tohoto stanoviska vede systémový přístup k interpretaci použitého slova "může", který překonává výsledky izolovaného sémantického rozboru. Tehdy, kdy ustanovení zákona zakládá pro účastníky nějaké právo (zde právo na věcnou náhradu), nesmí příslušný orgán ochranu tohoto práva odepřít a musí ji přiznat, jestliže jsou splněny všechny předpoklady stanovené v hypotéze právní normy, i když zákonodárce použil nepříliš přesného vyjádření, mluvě jen o možnosti. Konečně je třeba vzít v úvahu možnost přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny, který náhradu jednoznačně předpokládá (věcnou či relutární). Ustanovením § 9c odst. 2 s použitou dikcí "může" dává zákonodárce najevo, že preferuje (jsou-li pro to dány podmínky) náhradu věcnou.
Námitka navrhovatelů, že náhrady nebudou poskytnuty těmi, kteří nuceným přechodem vlastnických práv tato práva nabudou, je z ústavně právního pohledu bezvýznamná. Listina chrání subjektivní vlastnické právo pro případ jeho omezení právem na náhradu. Není přitom rozhodné, kdo náhradu poskytne. V posuzovaném případě, dle názoru Ústavního soudu, aby náhradu poskytl stát, neboť je zřejmé, že v minulosti svojí nečinností způsobil popsaný chaotický stav, takže se nemůže vyhnout jeho důsledkům. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 9b až 9h zákona České národní rady č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona č. 217/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění zákona České národní rady č. 38/1993 Sb., a doplňuje zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, zamítl.
V Brně dne 27.5. 1998
Odlišné stanovisko soudce JUDr. V. Č.
Právní úprava, předcházející vydání scelovacího zákona č. 47/1948 Sb., zahrnovala vedle předpisů, týkajících se "scelování všeobecně" (příloha A obsahující podle článku I, odst. 1 vládního nařízení ze dne 19. května 1939, č. 171 Sb. z r. 1940, o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové držby, upravené znění zákona ze dne 13. 2. 1884, č. 30 mor. z z., o scelování hospodářských pozemků, ve znění zákonů ze dne 22. července 1892, č. 65 mor. z. z., ze dne 18. května 1896, č. 57 mor. z. z., a ze dne 14. května 1910, č. 52 a 53 mor. z. z., dále příloha B obsahující upravené znění zákona ze dne 13. února 1884, č. 31 mor. z. z., o dělení společenských pozemků a o úpravě užívání a správy společenských pozemků) i předpisy zakotvující tzv. povinné scelování (vládní nařízení č. 171/1940 Sb., o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové držby). Zatímco v prvém případě se u scelování předpokládalo spíše jen "úřední spolupůsobení" (§ 1 odst. 1 přílohy A), v posléze uvedeném případě povinného scelování byl jeho účel exaktně vymezen. Jak se totiž výslovně konstatuje v článku II odst. 1 části II vládního nařízení č. 171/1940 Sb., "z úřední moci lze nařídit povinné scelování hospodářských pozemků, kdyby prováděním rozsáhlejších staveb komunikačních, vodních cest nebo letišť byla pozemková držba v obvodu těchto zařízení tak roztříštěna, že by tím bylo řádné hospodaření značně ohroženo".
Individuální a obecné či veřejné v uvedené právní úpravě v principu nebylo stavěno do protikladu, přičemž důvody svědčící pro veřejný zájem byly přitom jasně definovány. Scelovací zákon č. 47/1948 Sb. volí sice v řadě svých ustanovení "starou řeč" (kupř. ustanovení § 33 odst. 1, 2), nicméně již z vymezení účelu scelování (§ 1: ". pokud se výsledky těchto pozemkových úprav zvýší životní úroveň zemědělského lidu a lépe zajistí výživa veškerého obyvatelstva"), stejně jako osob oprávněných k podání návrhu na zahájení řízení o pozemkové úpravě (§ 16 odst. 1 "návrh na zahájení řízení o pozemkové úpravě může podat jeden nebo několik vlastníků zemědělských nebo lesních pozemků nebo místní národní výbor nebo místní sdružení příslušného Jednotného svazu zemědělců nebo okresní národní výbor") je zjevno, o co tehdejšímu zákonodárci, resp. tehdejším politickým silám, ve skutečnosti šlo a co od roku 1948 bylo jimi cílevědomě sledováno, totiž odstranění soukromého vlastnictví k půdě a eliminování podmínek pro vytvoření konkurenčního prostředí v zemědělství, tedy něco, co v právním státě je v souvislosti se scelováním stěží myslitelné, natož proveditelné. Právní úprava scelování v době nesvobody, završená vydáním vládního nařízení č. 47/1955 Sb., o opatřeních v oboru hospodářsko-technických úprav pozemků, byla tedy spíše než "tendencí k vhodnému uspořádání přírody a krajiny" pouhým korelátem tendence k "socializaci" veškeré půdy, tendence jasně vyjádřené mimo jiné v ustanovení § 490 odst. 1 obč. zák. z roku 1964, umožňujícím převod nezastavěných stavebních pozemků ze strany občanů pouze na stát nebo na socialistickou organizaci k tomu oprávněnou zvláštním předpisem, a převod nebo nájem zemědělského (lesního) pozemku jen se souhlasem okresního národního výboru. Zmiňuje-li se tedy Poslanecké sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření o nezbytnosti aktivního zásahu státu do majetkových vztahů v katastrech, potom by patrně mělo být předmětem pozornosti ze strany státu spíše to, co se dále zdůrazňuje ve zvláštní části důvodové zprávy, a to zajištění soudní ochrany práv a oprávněných zájmů všech dotčených vlastníků. Jinými slovy, nejen teprve po roce 1948, ale již v problematickém období let 1945 - 1948, byl ze strany státu, konkrétně pak Ministerstva zemědělství, vyvíjen masivní tlak zaměřený na eliminování funkcí soukromého vlastnictví k půdě, jehož nejen existence, ale i existující transparentní vztahy se v této době nastupujícím dominantním politickým silám jevily jako jedna ze základních překážek uskutečnění sledovaných záměrů. Vzhledem k uvedenému jeví se mně proto jako krajně problematický důvod intervence státu do majetkových vztahů v katastrech, vyžadované nejen ve vyjádření Poslanecké sněmovny, ale i Ministerstva zemědělství, neboť jaksi bez dalšího je zde nadřazen zájem na dokončení scelování při pouhém konstatování nedostatku jasných vlastnických vztahů k pozemkům.
Je jistě mimo jakoukoli pochybnost, že v uplynulých 50 letech bylo v některých oblastech provedeno scelování v onom klasicky definovaném veřejném zájmu, jaký představují "rozsáhlejší komunikační stavby, vodní cesty apod.". Nejasnosti kolem vlastnictví vznikající i v podmínkách právního státu byly řešeny mimo jiné kupř. v ustanovení § 31 odst. 3 (příloha A), a to tak, že bylo-li vlastnictví k pozemku sporné, měl hlasovací právo jeho držitel. Nicméně tam, kde tzv. scelování šlo zcela stranou tohoto veřejného zájmu a kde stát vlastníkům zemědělské půdy vnucoval svou vůli, sleduje přitom již konstatované cíle, nevidím důvod, proč takový účel scelování by měl být jakýmkoli způsobem zohledněn a naplněn. Jakkoli obsahem "konkrétního" může být v těchto případech nejasnost vlastnických vztahů, nemůže podle mého názoru tato skutečnost ve světle účelu, jaký vnucené scelování sledovalo, legitimovat ke konstrukci vlastnického práva ex lege. Tento zásah do vlastnického práva jeho odnětím v návaznosti na konstruování vlastnického práva jiného subjektu k téže věci, při současném vyloučení tohoto způsobu řešení existencí souběžně probíhajících soudních sporů v jednotlivých případech, je odůvodňován souborem veřejných zájmů, z nichž je dominujícím zájem na dalším rozvoji zemědělské výroby při respektování odůvodněných ekologických požadavků. V této souvislosti se poukazuje na nález Boh. adm. 14224 a v něm formulovaný obsah veřejného zájmu. Podle mého názoru však z citovaného nálezu vyplývá něco jiného, vskutku "vyššího", posunutého již do roviny životních potřeb určité kvality, než to, co spíše jen reflektuje, snad i z části oprávněně, chaotický stav v našich katastrálních územích. Existenci souběžně probíhajících soudních sporů, směřujících k objasnění vlastnických poměrů, nelze přece vyloučit pouhým odkazem na negativní moment oddálení provedení pozemkových úprav, o jejichž kořenu již byla řeč, jakož i odkazem na dominující zájem na dalším rozvoji zemědělské výroby, ačkoli právě existence soukromého vlastnictví patří k pilířům každé svobodné společnosti. Existuje-li duplicita či dokonce triplicita v listinách svědčících o vlastnickém právu různých subjektů ke "stejným částem zemského povrchu" a s tím související vznik duplicitních vztahů, jakým způsobem by se s touto skutečností mohl vyrovnat návrh scelovacího plánu a jaká práva by zde měli, dejme tomu, přece jen skuteční vlastníci sporných nemovitostí, když soudní přezkum ve správním soudnictví podle § 9g odst. 2 zákona č. 218/1997 Sb. by zde šel spíše cestou přezkoumání účelů a způsobů pozemkových úprav než cestou zjišťování individuálního vlastnictví. Přitom za vysoce problematické lze považovat i ustanovení § 9c odst. 2 citovaného zákona, zejména v jeho podmíněnosti poskytnutí náhrady za pozemek "je-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici".
Konstrukce vlastnického práva ex lege, vyjádřená zejména v ustanovení § 9b odst. 2 zákona nebo rozhodnutím správního orgánu (§ 9e zákona), jeví se tedy být v rozporu s článkem 1 Ústavy ČR a v něm zakotveným principem právního státu, stejně jako článkem 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod. Jako takové se mně jeví i ustanovení § 9e zákona ČNR č. 284/1991 Sb., ve znění novely, neboť povaha a hodnota stavby, popř. existence porostů, mohou mít často jen minimální význam ve srovnání s povahou a polohou pozemku, což uvádí do hry ustanovení článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.