Ústavní soud
rozhodl v plénu dne 11. července 2001 ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Kladně na zrušení obecně závazné vyhlášky města S. ze dne 19. 6. 2000 o zabezpečení veřejného pořádku ve městě, takto:
Obecně závazná vyhláška města S. ze dne 19. 6. 2000o zabezpečení veřejného pořádku ve městě se dnem uveřejnění nálezuve Sbírce zákonů zrušuje.
Odůvodnění
I. Podáním ze dne 4. 1. 2001 přednosta Okresního úřadu v Kladně navrhl zrušení obecně závazné vyhlášky města S. o zabezpečení veřejného pořádku ze dne 19. 6. 2000, jejíž znění je následující:
"Obecně závazná vyhláška Města S.
ze dne 19. června 2000 o zabezpečení veřejného pořádku ve městě
Městská rada ve S. se usnesla podle § 45 písm. l) zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, dne 19. června 2000 vydat podle § 16 tohoto zákona a v souladu s ustanovením § 17, tuto obecně závaznou vyhlášku:
Článek 1 ÚVODNÍ USTANOVENÍ
Tato vyhláška upravuje zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na území města S., vymezeného katastrálním územím Č., H. a S.
Článek 2 OSLAVY SVATOVÁCLAVSKÉHO POSVÍCENÍ (1) S přihlédnutím k potřebě zajistit veřejný pořádek v obci v době veřejných oslav Svatováclavského posvícení (dále jen "oslav"), městská rada a) určí termín konání oslav, b) určí místo, na němž budou během těchto oslav umístěny prodejní stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných atrakcí.
(2) Městská rada určí termín podle odstavce 1 písm. a) nejpozději do 31. ledna každého roku a místo podle odstavce 1 písm. b) nejpozději do 30. dubna každého roku.
Článek 3 SPOLEČNÁ, PŘECHODNÁ A ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ
(1) Porušení povinností stanovených touto vyhláškou nebo na jejím základě lze stíhat jako přestupek1), nejde-li o čin přísněji trestný nebo za ně lze uložit jiné sankce v souladu se zákonem2).
(2) Termíny podle čl. 2 odst. 1 pro rok 2000 stanoví městská rada do 31. července 2000.
(3) Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 15. července 2000 s výjimkou ustanovení čl. 2 odst 2, který nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2001.
Ing. J. S. v.r. starosta města S. F. v.r. zástupce starosty města -----------------------------
1 § 48 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 2 např. § 50 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)"
Navrhovatel ve svém návrhu uvedl, že dospěl k závěru, že ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a společně s ustanovením čl. 2 odst. 1 písm. b) odporuje i čl. 11 odst. 4 a čl. 26 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a proto svým rozhodnutím ze dne 20. 10. 2000, čj. Sekr. 20967/2000, výkon obecně závazné vyhlášky pozastavil. Zastupitelé města S. se na svém 15. zasedání, konaném dne 23. 11. 2000, rozhodli předmětnou vyhlášku nezrušit, a proto navrhovali nezbylo, než návrh na její zrušení předložit Ústavnímu soudu s následující argumentací:
Určením termínu konání veřejných Svatováclavských oslav si dle navrhovatele město S. osobilo právo občanů rozhodnout, kdy se shromáždí k posvícenské slavnosti. Účel takového shromáždění není v daném případě předmětem čl. 19 Listiny, provedeného zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, a proto je třeba hledat právní rámec jeho výkonu v čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, podle něhož je každý oprávněn činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle navrhovatele je ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. a) vyhlášky s tímto ústavním principem v rozporu. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny lze vlastnické právo omezit jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Provedení citovaného článku představuje např. ustanovení § 128 občanského zákoníku, nebo § 108 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, z čehož je jednoznačně patrno, že úprava zásahů do vlastnického práva dotčených subjektů je předmětem výkonu státní správy, a nikoliv samosprávy. Zakotvením povinnosti provozovat zařízení lunaparků a jiných obdobných atrakcí v čase a na pozemcích ve vlastnictví jiných osob než obce samotné podle navrhovatele obec zasahuje do výkonu vlastnického práva dotčených osob.
Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost zaručuje čl. 26 odst. 1 Listiny, přičemž podmínky a omezení tohoto práva mohou být stanoveny pouze zákonem. Ze zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, vyplývá, že provozování lidové technické zábavy, resp. zařízení sloužících zábavě, náleží do živností volných. Kromě dodržení obecných povinností vyplývajících pro každého držitele živnostenského oprávnění a obecných povinností stanovených právním řádem pro každou osobu, nestanoví právní řád žádnou speciální povinnost pro provoz lunaparků a jiných obdobných atrakcí. Výkon živnostenské agendy je výkonem státní správy a obec nemá žádné zmocnění upravovat tuto oblast formou vyhlášek vydávaných v samostatné působnosti. Město S. je pouze oprávněno vyhláškou vyčlenit místa pro prodejní stánky a pouťové atrakce na svých pozemcích, případně na základě ustanovení § 18 živnostenského zákona může upravit prodej a poskytování služeb mimo provozovnu formou nařízení (před účinností zákona č. 128/2000 Sb. obecně závaznou vyhláškou v přenesené působnosti). Podle navrhovatele ustanovení článku 2 odst. 1 písm. a), b) vyhlášky implicitně obsahuje omezení práva na podnikání, neboť umožňuje výkon podnikatelské činnosti pouze na omezeném místě a prostoru, a z tohoto pohledu jsou tato ustanovení v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
II.
Město S. ve svém vyjádření k návrhu ze dne 12. 3. 2001, podepsaném starostou města ing. J. S., uvedlo, že napadenou vyhlášku přijalo na základě zmocnění v ustanovení § 17 zákona o obcích, tedy v rámci samostatné působnosti s odkazem na ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích. Po předchozích negativních zkušenostech se město S. rozhodlo upravit místo a dobu konání veřejných oslav Svatováclavského posvícení, protože v souvislosti s provozem lunaparků a souvisejícím stánkovým prodejem docházelo k soustředění nadměrného množství osob v místě zcela nevhodném z hlediska zabezpečení veřejného pořádku, bezpečnosti osob a silničního provozu.
Město S. je přesvědčeno, že vydaná vyhláška není v rozporu s čl. 2 odst. 4 a čl. 104 Ústavy ČR, jakož ani s čl. 26 odst. 1, 2 Listiny, neboť úprava místních záležitostí veřejného pořádku je zcela svěřena do samostatné působnosti obce. Vyhláška rovněž neodporuje čl. 19 Listiny, neboť úpravou času a místa pořádání oslav nijak nezasahuje do práva občanů ke shromažďování tak, jak je upraveno zákonem č. 84/1990 Sb. Právo pokojně se shromažďovat lze zákonem omezit za podmínek uvedených v čl. 19 odst. 2 Listiny. Město S. poukazuje na to, že Listina nepoužívá dikce "na základě zákona", ale "zákonem". Pokud by mělo platit, že shromažďovací právo lze omezit jen zákonem, a nikoliv podzákonným předpisem vydaným v souladu se zákonem, pak by v rozporu s Ústavou nebyla napadená vyhláška, ale sám zákon, který obci takovou pravomoc dává. Situace, kdy by podmínky pro výkon jednotlivých shromáždění v jednotlivých obcích byly stanoveny zákonem, je absurdní, a proto se město S. domnívá, že obec může být zmocněna zákonem i k vydávání vyhlášek tohoto charakteru.
Rozpor napadené vyhlášky s čl. 11 odst. 4 Listiny město S. popírá a uvádí, že omezení se netýká vlastníků pozemků ve městě, ale dotýká se pouze provozovatelů atrakcí tím, že užití atrakcí je soustředěno v daném čase na určeném místě, jež stanoví městská rada v intencích napadené vyhlášky. V této souvislosti město S. poukazuje na ustanovení § 127 obč. zák. a vyslovuje přesvědčení, že do vlastnického práva lze zasáhnout i obecně závaznou vyhláškou orgánu místní samosprávy, pokud tak činí v mezích své působnosti a na základě zmocnění daného zákonem.
Ve svém vyjádření město S. upozorňuje na skutečnost, že navrhovatel podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení napadené vyhlášky již za účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, který ve svém ustanovení v § 10 písm. c) nově upravuje danou problematiku samostatné působnosti obce, takže s ohledem na legislativní vývoj je napadená vyhláška zcela konformní s nyní platným zákonem o obcích. Město S. má za to, že podstatou návrhu není spor o rozsah shromažďovací svobody či o možnou míru omezování vlastnického práva a svobodného podnikání, nýbrž o rozsah míry samosprávy, a proto navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky v plném rozsahu zamítl.
III. Podle ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí, vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. V tomto řízení je Ústavní soud vzhledem k ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, povinen také zkoumat, zda napadený právní předpis byl vydán ústavně předepsaným způsobem. V tomto směru Ústavní soud zjistil ze zápisu z 37. zasedání městské rady ve S., konaného dne 19. 6. 2000, že v souladu s ustanovením § 45 písm. l) dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, a s odkazem na ustanovení § 16 a § 17 citovaného zákona městská rada schválila obecně závaznou vyhlášku o zabezpečení veřejného pořádku ve městě, když z celkového počtu 7 členů rady bylo jednání přítomno 5 členů. Vyhlášku schválilo městské zastupitelstvo na svém nejbližším, 13., zasedání konaném dne 14. 9. 2000 [§ 36 odst. 1 písm. f/]. Ze zápisu a z usnesení č. 15/2000 ze dne 14. 9. 2000 vyplynulo, že z celkového počtu 21 členů městského zastupitelstva bylo při projednávání a schvalování předmětné vyhlášky přítomno 16 členů, z nichž všichni hlasovali pro její schválení se zapracováním navržených doplňků. Vyhláška byla v souladu s ustanovením § 16 odst. 3 a 4 citovaného zákona vyvěšena na úřední desce od 21. 6. 2000 do 15. 7 2000 a od 21. 9. 2000 visí na úřední desce dosud. Ústavní soud má proto za to, že napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem a že její jednotlivá ustanovení nabyla účinnosti tak, jak je uvedeno v jejím čl. 3 odst. 3.
Dopisem ze dne 20. 10. 2000, čj. Sekr. 20967/2000, přednosta Okresního úřadu v Kladně ing. V. M. pozastavil výkon předmětné vyhlášky. Zastupitelé města S. se seznámili s tímto rozhodnutím na svém 15. zasedání, konaném dne 23. 11. 2000, kterého se účastnilo 18 členů, kteří jednomyslně usnesením č. 20/2000 zrušení předmětné vyhlášky neschválili.
IV. Při posouzení, zda napadená vyhláška byla vydána v samostatné nebo přenesené působnosti obce, bylo třeba vzít na zřetel, že obecně závazná vyhláška byla schválena ještě za účinnosti dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle jehož ustanovení mohla obec vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti pouze na základě zmocnění zákona a v jeho mezích (§ 24 odst. 1) a ve věcech patřících do samostatné působnosti (§ 14 odst. 1, 2) mohla obecně závaznou vyhláškou stanovit omezující opatření k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (§ 17).
Den 28. září, ke kterému se upínají svatováclavské církevní obřady, byl prohlášen státním svátkem a dnem české státnosti zákonem č. 245/2000 Sb., účinným od 9. 8. 2000. Podle jeho ustanovení § 3 je tento den dnem pracovního klidu; žádné zmocnění však z jeho textu nevyplývá. Protože v českém právním řádu v době vydání vyhlášky neexistoval, resp. dosud neexistuje, žádný jiný zákon zmocňující obec k vydávání obecně závazných vyhlášek, umožňujících jakoukoliv regulaci či organizaci lidových oslav v souvislosti s církevními svátky či výročími, lze dovodit, že napadená vyhláška nenáleží do oblasti přenesené působnosti.
Vydaná vyhláška se opírá o ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) dříve platného zákona o obcích, podle kterého do oblasti samostatné působnosti obce patřily "místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích". Vzhledem k ustanovení § 17 obec mohla "K zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku [§ 14 odst. 1 písm. o)] . obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány". Na tomto nic nezměnila ani nová, stávající, úprava obecního zřízení provedená zákonem č. 128/2000, o obcích (obecní zřízení), účinným od 12. 11. 2000, podle které do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům, nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon (§ 35 odst. 1). V rámci své samostatné působnosti jsou obce oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky obce [§ 84 odst. 2 písm. i/]. Z uvedeného lze mít za to, že napadená vyhláška vymezením upravované problematiky náleží a byla vydána v oblasti samostatné působnosti obce.
Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, podle něhož zastupitelstva obcí mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Působnost obcí v tomto směru vyplývala z ustanovení § 13 odst. 2 již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, podle něhož se obec při výkonu samostatné působnosti řídila jen zákony a obecně závaznými právními předpisy, vydanými ústředními orgány k jejich provedení. Podle ustanovení § 16 odst. 2 citovaného zákona musely být obecně závazné vyhlášky v souladu se zákony a jejich prováděcími obecně závaznými předpisy.
Ve svých dřívějších nálezech Ústavní soud judikoval, že výčet obsažený v ustanovení § 14 odst. 1 dříve platného zákona o obcích "nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce, obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy" (ÚS, sv. 1, č. 4). Ústavní soud již také několikrát judikoval, že podle čl. 4 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR pro oblast působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění (ÚS, sv.1 č. 4 a 12).
V projednávané věci Ústavní soud vzal v úvahu legislativní vývoj, k němuž došlo novým zákonem č. 128/2000 Sb., s vědomím toho, že napadená vyhláška byla schválena ještě za účinnosti zákona ČNR č. 367/1990 Sb. Podle ustanovení § 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb. je obec zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány" a podle ustanovení § 10 písm. c) citovaného zákona též povinnosti "pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku" .
Ústavní soud respektuje místní samosprávu jako výraz práva a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva, nicméně má za to, že napadená vyhláška v čl. 2 odst. 1 písm. a) učinila předmětem své regulace vztahy, jež takovýmto způsobem regulovat nelze. Již samotné vyjádření "Oslavy Svatováclavského posvícení" navozuje úzkou souvislost s církevním výročím, vztahujícím se k osobě sv. Václava, a to nejen s náboženskými oslavami a obřady s tímto křesťanským svátkem spojenými, ale i zvyky a konvencemi, jež si občanská společnost ve svém historickém vývoji ve vztahu k tomuto svátku vytvořila i mimo rámec církevních struktur. Je nepochybně právem i jiných komunit občanské společnosti rozhodnout se, zda vůbec, případně kdy a v jakém rozsahu, se shromáždí k oslavám konaným v této souvislosti. Místní samospráva má nepochybně právo k vydání omezujících opatření k ochraně veřejného pořádku, nicméně osobením si práva rozhodnout přímo o termínu konání těchto oslav obec vstupuje do vztahů existujících mezi občany a církevními či jinými společenskými subjekty. Tím vystupuje ze své samostatné působnosti, jejímž pojmovým znakem je právě to, že obec spravuje samostatně "své záležitosti". Rozhodování o konání oslav Svatováclavského posvícení je tak neadekvátním prostředkem k ochraně veřejného pořádku, neboť přesahuje meze jeho lokální povahy.
Ústavní soud proto sdílí názor navrhovatele, že ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky města S. je v rozporu s čl 4 odst. 1 Listiny, podle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona v jeho mezích a rovněž s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny, podle kterých nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá.
Rovněž ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky, podle kterého městská rada určí místo, na němž budou během oslav umístěny prodejní stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných atrakcí, podle názoru Ústavního soudu neobstojí. Podle ustanovení § 17 dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb., jakož i podle stávající úpravy v ustanovení § 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány. Napadená vyhláška tato místa neurčuje a to, že k jejich určení ad hoc zmocňuje městskou radu, není v souladu se zákonnou úpravou. Ústavní soud má za to, že i toto ustanovení vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 a čl. čl. 4 odst. 1 Listiny.
Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud návrhu přednosty Okresního úřadu v Kladně vyhověl a napadenou vyhlášku města Stochov zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a to dnem uveřejnění nálezu ve Sbírce zákonů.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 11. července 2001