Ústavní soud
rozhodl dnešního dne v plénu, ve věci návrhu stěžovatele J. T., na zrušení (1.) části ustanovení § 23 odst. 2 , ve slově "zejména" zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 164/1999 Sb., zákona č. 18/2000 Sb., zákona č. 29/2000 Sb., zákona č. 30/2000, zákona č. 363/2000 a zákona č. 60/2001, a (2.) ustanovení § 73 odst. 2 téhož zákona, spojeného s ústavní stížností proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 24. 11. 1999, č.j. 780/1999-BIS-1, a proti rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 4. 11. 1999, č.j. 242-13/1999-BIS-37, a ve věci návrhu stěžovatele V. R., na zrušení (3.) třetí věty (poznámka: v návrhu je mylně uvedena druhá věta) ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, na zrušení (4.) věty prvé ustanovení § 73 odst. 1 a na (5.) zrušení ustanovení § 73 odst. 2 téhož zákona, spojeného s ústavní stížností proti oznámení ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 5. 9. 2000, č.j. 896/2000-NBÚ/PFO-1, a proti rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 19. 10. 2000, č.j. 896/2000-NBÚ/PFO-1. takto:
Dnem 30. 6. 2002 se v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraněutajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve zněnípozdějších předpisů, zrušuje ustanovení § 23 odst. 2 ve slově"zejména", ustanovení třetí věty § 36 odst. 3 a ustanovení § 73odst. 2. Návrh na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1 zákona č.148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změněněkterých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodnění:
I. V záhlaví označeným rozhodnutím ředitel Bezpečnostní informační služby (dále jen "BIS") přezkoumal citované rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele BIS, jímž stěžovateli J. T. nebylo podle ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, vydáno osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi a shledal, že napadené rozhodnutí bylo důvodné a v souladu se zákonem. Proto stížnost proti němu zamítl.
II. Stěžovatel J. T. v ústavní stížnosti především tvrdí, že napadenými rozhodnutími byl porušen čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Tato rozhodnutí byla vydána v důsledku v záhlaví citovaných ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. a proto se stěžovatel domáhá jejich zrušení, neboť prý slovo "zejména" uvedené v ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny a ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je v rozporu s čl. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Stěžovatel uvádí, že v důsledku napadených rozhodnutí ztratil možnost vykonávat dále své povolání, které si svobodně zvolil. Podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. se totiž s utajovanými skutečnostmi může seznamovat fyzická osoba při splnění uvedených podmínek, z nichž jednu představuje vydání osvědčení. Splnění těchto podmínek je tedy předpokladem pro výkon takového povolání, kde je nezbytné se seznamovat s utajovanými skutečnostmi. Mezi podmínkami pro vydání osvědčení § 18 písm. f) zákona č. 148/1998 Sb. je i to, že se jedná o osobu bezpečnostně spolehlivou, přičemž za bezpečnostně spolehlivou není považována osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnostní riziko (§ 23 téhož zákona). Odst. 2 tohoto ustanovení stanoví demonstrativní výčet bezpečnostních rizik, který "tak umožňuje, aby byl Úřadem nebo zpravodajskou službou naprosto neomezeně rozšiřován v podstatě o jakékoliv další činnosti či skutečnosti". Přitom stěžovatel považuje za problematickou již formulaci některých bezpečnostních rizik, i pojmu "zájem České republiky" pro účely zákona č. 148/1998 Sb. (§ 2 odst. 1). Rozhodování o vydání či nevydání osvědčení je tak současně rozhodováním o přístupu k výkonu povolání a ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Napadené ustanovení totiž výslovně předpokládá existenci dalších podmínek, které nejsou v zákoně výslovně zakotveny.
Ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. vylučuje rozhodnutí podle tohoto zákona (s výjimkou rozhodnutí o pokutách) ze soudního přezkumu. V tom spatřuje stěžovatel rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť podle tohoto ustanovení z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod, přičemž právo na svobodu povolání mezi základní práva nesporně patří. Proto je prý napadené ustanovení rovněž v rozporu s čl. 4 Ústavy, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel J. T. navrhuje zrušit v záhlaví uvedená rozhodnutí, dále zrušit slovo "zejména" v ustanovení § 23 odst. 2 a zrušit ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.
III. V záhlaví označeným oznámením ředitel Národního bezpečnostního úřadu (dále jen "NBÚ") stěžovateli V. R. sdělil, že v souladu s ustanovením § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb. byla k jeho osobě provedena bezpečnostní prověrka III. stupně, kterou bylo ověřeno, že nesplňuje podmínky pro vydání osvědčení ve smyslu ustanovení § 18 zákona č. 148/1998 Sb. V závěru tohoto oznámení byl stěžovatel poučen o tom, že "proti tomuto rozhodnutí je ve smyslu ustanovení § 75 odst. 1 zákona možná stížnost, kterou je nutno podat do 15 dnů ode dne doručení tohoto oznámení".
Napadeným rozhodnutím ředitel NBÚ přezkoumal výše citované oznámení a zamítl stížnost stěžovatele, směřující proti němu. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že bezpečnostní prověrka byla zahájena dne 22. 6. 1999 a 5. září 2000 bylo stěžovateli odesláno oznámení o nesplnění podmínek pro vydání osvědčení. Protože prý průběh a vyhodnocení bezpečnostní prověrky odpovídají zjištěnému stavu, podanou stížnost zamítl.
IV. Stěžovatel V. R. v ústavní stížnosti především upozorňuje na skutečnost, že obě napadená rozhodnutí jsou podepsána ředitelem NBÚ ing. T. K., což považuje za absurdní, neboť oznámení mu sdělovala stejná osoba jako ta, která rozhodovala o jeho stížnosti jako odvolací orgán. Stěžovatel prý pracuje ve státní správě již od roku 1982 a před vydáním zákona č. 148/1998 Sb. byl po řadu let osobou určenou ke styku se státním tajemstvím. Není si vědom toho, že by se v jeho životě vyskytovala jakákoliv bezpečnostní rizika ve smyslu ustanovení § 23 cit. zákona č. 148/1998 Sb. Stěžovatel pracoval ve funkci ředitele odboru mezinárodně finančních vztahů Ministerstva financí a z této funkce byl s účinností ke dni 25. 11. 2000 odvolán právě vzhledem k nevydání bezpečnostního osvědčení. Stěžovatel uvádí, že kromě toho, že nemůže vykonávat své dřívější zaměstnání, je poškozován i po lidské stránce, byť nezná důvod, pro který mu předmětné osvědčení nebylo vydáno.
Stěžovatel se domnívá, že ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož NBÚ nemá povinnost uvádět důvody nevydání osvědčení, je v rozporu s čl. 36 Listiny. Stěžovateli je tím totiž odnímáno právo na jakoukoliv právní ochranu, jelikož neví, proč bylo o jeho právech rozhodnuto negativně. Rozpor s čl. 36 Listiny spatřuje stěžovatel i v ustanovení § 73 zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož se na rozhodování podle tohoto zákona nevztahuje správní řád a není možný přezkum soudem. Nevydáním osvědčení bylo údajně porušeno jeho právo na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a za této situace nelze vyloučit ani aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny. Daný postup je prý v rozporu i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Stěžovatel totiž zastává názor, že pokud je bezpečnostní prověrka podmínkou výkonu některého povolání, pak je dán právní nárok toho, komu je odepřeno takovéto povolání vykonávat výlučně z důvodu nesplnění podmínky bezpečnostního osvědčení, aby se seznámil s důvody jeho nevydání. Zároveň musí mít možnost soudního přezkumu, zda tyto důvody jsou dány či nikoliv a zda příslušný státní orgán v jeho věci rozhodoval objektivně a spravedlivě.
Proto stěžovatel V. R. navrhuje , aby byla v záhlaví uvedená rozhodnutí a napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. zrušena.
V. 1) Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popř. se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
2) Vzhledem k tomu, že stěžovatel J. T. spolu s ústavní stížností podal podle tohoto zákonného ustanovení i návrh na zrušení slova "zejména" v ustanovení § 23 odst. 2 a návrh na zrušení ustanovení § 73 odst. 2, že stěžovatel V. R. podal návrh na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3, na zrušení věty prvé ustanovení § 73 odst. 1 a § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., a že podle názoru Ústavního soudu uplatněním těchto ustanovení nastaly skutečnosti, které jsou předmětem obou ústavních stížností, Ústavní soud podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. usnesením ze dne 16. 3. 2000, sp. zn. I. ÚS 102/2000, řízení o ústavní stížnosti J. T. a usnesením ze dne 10. 1. 2001, sp. zn. I. ÚS 738/2000, řízení o ústavní stížnosti V. R. přerušil, a to z důvodů blíže specifikovaných v citovaných usneseních. Návrh stěžovatele V. R. na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud usnesením ze dne 10. 1. 2001, sp. zn. I. ÚS 738/2000, z důvodu překážky litispendence odmítl (§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), neboť v této věci již Ústavní soud vzhledem k podání návrhu J. T. na zrušení stejného ustanovení jedná.
3) BIS ve svém vyjádření k návrhu J. T. (viz níže) sice uvedla, že tento stěžovatel před podáním ústavní stížnosti nevyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv, protože podal ústavní stížnost ještě před tím, než bylo rozhodnuto o jeho propuštění. Tato námitka však není důvodná. V daném případě ústavní stížnost nesměřuje proti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, nýbrž proti rozhodnutí o nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi a proti rozhodnutí, kterým byla zamítnuta stížnost proti tomuto rozhodnutí. Přestože tedy nelze přehlédnout, že k rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru příslušníka BIS mohlo fakticky dojít v příčinné souvislosti s vydáním napadených rozhodnutí o nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, je nutno respektovat skutečnost, že se jedná o dvě samostatná řízení. Jestliže tedy stěžovatel J. T. podal ústavní stížnost proti rozhodnutí, které již nebylo možno napadnout žádnými procesními prostředky k ochraně jeho práv, je tato ústavní stížnost ve smyslu zákona č. 182/1993 Sb. přípustná a nelze úspěšně tvrdit, že stěžovatel všechny procesní prostředky k ochraně svých práv nevyčerpal, jestliže podal ústavní stížnost ještě před tím, než bylo ukončeno druhé, de iure samostatné řízení o propuštění ze služebního poměru. Proto soudce zpravodaj ústavní stížnost Mgr. J. T. z uvedeného důvodu neodmítl /§ 43 odst. 1 písm. e) á contrario, § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů/.
Oba návrhy na zrušení citovaných ustanovení předmětného zákona byly postoupeny plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Protože se však oba návrhy týkají stejného zákona a tedy spolu věcně souvisejí, shledal Ústavní soud, že v zájmu hospodárnosti řízení je dán důvod ke spojení obou věcí ve smyslu ustanovení § 112 odst. 1 občanského soudního řádu - dále jen "o.s.ř. - (ustanovení § 63 zákona č. 182/1993 Sb.). Proto usnesením ze dne 6. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Pl. ÚS 3/01, obě věci spojil ke společnému řízení a rozhodl, že toto společné řízení bude nadále vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 11/2000.
VI. K návrhu na zrušení citovaných ustanovení se vyjádřili účastníci řízení, jimiž jsou podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Poslanecká sněmovna a Senát Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu J. T. uvedla, že volbou demonstrativního výčtu možných bezpečnostních rizik se zákonodárce vypořádal s nelehkým úkolem zobecnit možné formy činností, které jsou bezpečnostně rizikové, "aby nebyly příliš kazuistické a na druhé straně příliš obecné a neurčité." Jejich interpretace náleží příslušným orgánům státní správy. Lze prý připustit pochybnosti, že tyto možnosti interpretace jsou příliš široké a proto také již vznikl vládní a poslanecký návrh novely zákona č. 148/1998 Sb., který mimo jiné modifikuje i ustanovení § 23. Ohledně ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. však Poslanecká sněmovna s návrhem nesouhlasí, neboť soudní přezkum v těchto věcech není možný, protože by "naboural celkový smysl a koncepci zákona v situaci, když by věc tvořící utajovanou skutečnost, podléhající speciálnímu režimu zacházení, byla předmětem soudního jednání". Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se ustanovení správního řádu vztahují pouze na řízení o pokutách, včetně možnosti soudního přezkumu. U ostatních opatření a úkonů se správní řád a soudní přezkum vylučují s ohledem na skutečnost, že na seznamování se s utajovanými skutečnostmi není právní nárok a se zřetelem na bezpečnost státu.
K návrhu V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 a na zrušení ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. Poslanecká sněmovna uvedla, že tvrzený rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny není dán, protože podle odst. 2 téhož článku zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Protože prý v daném případě nebylo porušeno právo navrhovatele V. R. na volbu povolání, "nelze aplikovat zákaz vyloučení přezkoumávání rozhodnutí, týkajícího se základních práv a svobod podle Listiny". Skutečnost, že správní řád a soudní přezkum se vztahují toliko na řízení o pokutách a nikoliv na ostatní opatření a úkony, je údajně dána tím, že na seznamování se s utajovanými skutečnostmi není právní nárok a také s ohledem na bezpečnost státu.
Zákon č. 148/1998 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Závěrem Poslanecká sněmovna uvádí, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení citovaných ustanovení posoudil jejich ústavnost a vydal o tom příslušné rozhodnutí.
Senát ve svém vyjádření k návrhu J. T. konstatoval, že se předmětným zákonem zabýval na své 4. schůzi I. volebního období dne 11. 6. 1998, když vláda projevila zájem na jeho rychlém přijetí z důvodu splnění nezbytné podmínky pro realizaci výměny utajovaných skutečností s partnery z NATO a EU. Na podporu přijetí tohoto zákona zástupce vlády v Senátu uvedl, že "cena tohoto zákona je vyšší než jeho dílčí nedostatky". Konstrukce předmětného zákona ve věcech prověřování a osvědčování bezpečnostní spolehlivosti osob je prý programově založena na principu, že pochybnost svědčí v neprospěch kladného prověření osoby a důvodnost rozhodnutí v daných věcech včetně postupu, kterým se k nim dospívá, jsou utajeny. Seznamování se s utajovanými skutečnostmi ani výkon funkce ve státní službě s tím spojovaný údajně nejsou právem osoby či speciálně právem na svobodnou volbu povolání. K demonstrativnímu výčtu bezpečnostních rizik podle ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. Senát uvedl, že každá další nebezpečná skutečnost zákonem přímo nepojmenovaná nemůže být uznána za riziko jen na základě "náhody či libovůle", jelikož její aplikace je "spoutána pojmem bezpečnostního rizika", jehož obsah je dovozován z výslovně uvedených druhů rizik.
K návrhu V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 a § 73 odst. 1, první věty zákona č. 148/1998 Sb. Senát dále uvedl, že důvodová zpráva vlády k těmto ustanovením vycházela z pozice, že přístup k utajovaným skutečnostem není právem občana. Vykonávání povolání nebo činností vyžadující seznamování se s utajovanými skutečnostmi je naopak možné zákonem podmínit získáním zvláštního povolení, což je dáno především bezpečnostními zájmy státu. Z nich vychází i vyloučení obecných pravidel správního řízení a vyloučení soudního přezkumu. Tuto argumentaci prý Senát v rozpravě k věci většinově akceptoval, nicméně vyjádřil také obavu z možnosti selhání "utajeného" rozhodování. V souvislosti s projednáním novely zákona č. 148/1998 Sb. v rozpravě opakovaně zazněl problém nedostatečné ochrany osob proti možnosti chybného (subjektivního, nepřiměřeného, ovlivněného) rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení, které prý může být dáno již samotným vymezením bezpečnostních rizik podle ustanovení § 23 zákona č. 148/1998 Sb. Rozprava naznačovala, že by řešení mělo spočívat nikoliv v typickém soudním přezkumu, nýbrž v "opravné působnosti" zvláštní nezávislé komise (tribunálu) "důvěryhodných odborníků, při současném zachování utajeného charakteru postupu a odůvodnění daného rozhodnutí". Senát ve věci novely zákona č. 148/1998 Sb. přijal doprovodné usnesení, v němž žádá vládu, aby v budoucí připravované novele zákona č. 148/1998 Sb. navrhla řešení problému nedostatečné ochrany osob proti možnosti vadného rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení či potvrzení, podmiňujících oprávnění seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, resp. proti rozhodnutí o zániku platnosti tohoto osvědčení proto, že osoba přestala splňovat podmínky pro jejich vydání, "tzn. problému neexistence možnosti domoci se v dané věci nápravy odvoláním se k nezávislé a nestranné instituci". Toto usnesení bylo při účasti 68 senátorů přijato většinou 59 hlasů pro a žádný hlas nebyl proti. Přestože prý Senát vracel Poslanecké sněmovně jak návrh citovaného zákona, tak i jeho novelu s pozměňovacími návrhy, "nezasáhl přímo do problému nezávislého přezkumu rozhodnutí NBÚ s vědomím, že jde o otázku vyžadující obsáhlejší přípravu řešení, kterému odpovídají spíše nástroje moci výkonné".
Ve smyslu ustanovení § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. požádal dále Ústavní soud o vyjádření k předmětnému návrhu Bezpečnostní informační službu, Ministerstvo vnitra a Národní bezpečnostní úřad.
BIS ve svém vyjádření k návrhu především uvedla, že použití slova "zejména" v návětí ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. představuje obecnější problém tkvící v tom, zda zákonné ustanovení má být natolik rigidní, "že nebude připouštět žádný výklad" nebo bude natolik "volné", že s ním aplikující orgány budou moci pracovat, přičemž je zřejmě nutno najít určitý kompromis. Pokud by prý byl uvedený výčet rizik taxativní, "pak by nutně musel být téměř bez konce a zcela jistě by praxe objevila další rizika, která nebyla zákonem podchycena". Tím by zákon údajně ztratil svůj základní smysl, tzn. přestal by chránit utajované skutečnosti. Demonstrativní výčet bezpečnostních rizik prý umožňuje "označit za bezpečnostní riziko něco, na co by jinak zákon zapomněl". Je proto nutno vycházet z pojmu "bezpečnostní riziko", což je stanovení míry intenzity působení vnějšího nebo vnitřního prostředí včetně jevů a procesů v něm probíhajících, který významně negativně, reálně nebo potencionálně působí na chráněný zájem, a ten pak aplikovat na každý konkrétní případ. Ten, kdo zákon aplikuje, musí mít určitou volnost v posuzování, "která je ovšem limitována duchem, pojetím zákona jako celkové úpravy jisté oblasti vztahů". BIS dále argumentuje tím, že pojem "zejména" je v právním řádu České republiky pojmem frekventovaným a jeho vypuštění všude tam, kde se vyskytuje, by způsobilo značné problémy.
K namítanému porušení čl. 26 Listiny (práva na svobodnou volbu povolání) BIS uvádí, že z tohoto práva nevyplývá, že volba povolání musí být realizována se zaručeným výsledkem, nýbrž pouze, že občan nesmí být při výběru povolání diskriminován. V každém případě však není porušením tohoto ustanovení Listiny, jestliže zákon stanoví pro určité profese podmínky, které musí být splněny; tak tomu je i u zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož jsou pro určitá pracovní zařazení, ve kterých je nutno se stýkat s utajovanými skutečnostmi, stanoveny příslušné podmínky. V konkrétním případě si prý stěžovatel sice svobodně vybral své povolání, nicméně nesplnil zákonnou podmínku pro jeho výkon.
Ohledně případného soudního přezkumu zastává BIS názor, že jeho vyloučením není eliminováno právo na svobodnou volbu povolání, protože ne vždy musí mít nevydání osvědčení ke styku s utajovanou skutečností za následek nemožnost výkonu konkrétního povolání. Rozhodnutím státního orgánu prý proto v daném případě nedochází k porušení svobodné volby povolání, ale přijímá se závěr, že daná osoba nesplňuje zákonné podmínky pro vydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, z čehož pak vyplývá, že nemůže zastávat povolání, v němž by se s utajovanými skutečnostmi nutně musela seznamovat. Vyloučení soudního přezkumu vychází z myšlenky, že chráněným zájmem je zájem státu. Jedině orgán moci výkonné proto údajně může rozhodnout o tom, koho osvědčí a určí ke styku s tím, co je v zájmu státu chráněno. Tímto orgánem nemůže být nezávislý soud, který "nemůže nařídit státu, aby se fyzická osoba musela seznamovat s utajovanou skutečností, jestliže ten, koho se chráněný zájem týká (stát zastoupený zde státním orgánem moci výkonné) nehodlá svá tajemství takové osobě zpřístupnit". To by prý odporovalo principu dělby moci. Soudní přezkum v těchto věcech by - z praktického hlediska - mohl vést ke značně zdlouhavému projednávání soudních sporů mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a také k nedůvěře spojenců (např. v NATO), "v jejichž zájmu jsme se jistá tajemství zavázali chránit" a v konečném důsledku i k ohrožení bezpečnosti státu. Proto se BIS domnívá, že k vyloučení případné zvůle ze strany ředitelů zpravodajských služeb by popřípadě mohl sloužit přezkum jejich rozhodnutí zvláštním orgánem zřízeným u Výboru vlády pro zpravodajskou činnost nebo přímo tímto Výborem, což je ovšem námět pro orgány moci zákonodárné.
BIS konečně uvádí, že stěžovatel J. T. podal ústavní stížnost a nevyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv, jelikož podal ústavní stížnost ještě předtím, než bylo rozhodnuto o jeho propuštění, k čemuž došlo až dne 13. 7. 2000 (pozn.: k tomu srov. bod V./2 této zpravodajské zprávy).
Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření konstatuje, že v průběhu připomínkového řízení k návrhu zákona o ochraně utajovaných skutečností uplatňovalo připomínky i v tom smyslu, že podmínky bezpečnostní spolehlivosti musí být stanoveny taxativně, jednoznačně a diferencovaně v závislosti na stupni bezpečnostní prověrky, neboť kvůli požadavku právní jistoty by měla být prověřovaná osoba označena za bezpečnostně nespolehlivou pouze ze zákonem stanoveného důvodu. Rovněž byl prý vysloven nesouhlas s vyloučením soudního přezkumu. K těmto připomínkám NBÚ sdělil, že budou uplatněny až při zpracování tzv. "velké" novely zákona v roce 2000.
NBÚ k návrhu J. T. uvedl, že stávající znění ustanovení § 23 zákona č. 148/1998 Sb. není v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny. Svobodný přístup k volbě povolání je totiž možno právním předpisem omezit a v praxi se tak děje u celé řady profesí, přičemž konkrétní provedení i vyhodnocení odborné způsobilosti musí být prováděno příslušným orgánem. V daném případě se prý však při vydání či nevydání osvědčení nejedná o vztah srovnatelný se vztahem zaměstnance a zaměstnavatele, protože BIS v těchto případech postupuje podle lex specialis a nikoliv podle ustanovení § 22 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě. O vztah podléhající předpisům týkajícím se služebního poměru půjde až tehdy, když zpravodajská služba vyhodnotí výsledek předchozího hodnotícího procesu. Samotná bezpečnostní prověrka spočívá v konkrétním vyhodnocení skutkových zjištění o určité osobě z hlediska rizik ohrožujících zájmy České republiky a zájmy cizích mocí, k němuž se Česká republika zavázala, a to vždy s ohledem na konkrétní pracovní či služební zařazení a okruh utajovaných skutečností, s nimiž by tato osoba měla přicházet do styku. Právě z hlediska těchto rizik je prý nutná jejich demonstrativní a nikoliv taxativní úprava.
K návrhu na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvádí, že jedinou možností případného soudního přezkumu by byl postup podle části páté o.s.ř., tzn. v rámci správního soudnictví (§ 244 odst. 3 a § 245 odst. 2 o.s.ř.). Jednalo by se prý o "částečnou" přezkoumatelnost, kdy by soud hodnotil, zda konkrétní rozhodnutí orgánů státní správy nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Takové rozhodnutí by bylo možno napadnout pouze pro porušení zásady materiální pravdy, ukládající správnímu orgánu zjistit přesně a úplně skutečný stav věci, takže by bylo úkolem soudu i zkoumat, zda si správní orgán opatřil pro rozhodnutí náležité podklady. Soudní kontrola by v dané oblasti neměla zasahovat do věcné správnosti aktu, neboť "není a nemůže být věcí soudu, aby rozhodl ve věci samé, totiž že dotyčná osoba "je" či "není" oprávněna ke styku s utajovanými skutečnostmi v konkrétním stupni utajení". Soudní přezkum by se proto omezil pouze na zjištění, zda skutkový stav věci je úplný a pravdivý, přičemž "samotné zhodnocení bezpečnostních rizik již justici nepodléhá".
Na poskytnutí přístupu k utajovaným skutečnostem (tzn. na vydání příslušného osvědčení) nemůže být právní nárok. O stanovení osobní kvalifikace musí rozhodovat zaměstnavatel a objektivnost tohoto posouzení je prý zabezpečena i postupem podle ustanovení § 75 zákona č. 148/1998 Sb.
NBÚ dále upozorňuje na skutečnost, že skutková zjištění, která jsou podkladem pro vydání či nevydání osvědčení, mohou sama o sobě obsahovat utajované skutečnosti a také údaje přísně osobní povahy, a to i o třetích osobách. "Soudním přezkumem toho, zda tyto nashromážděné údaje mohou být považovány za dostatečný podklad pro rozhodnutí o vydání či nevydání osvědčení, by byla práva a právem chráněné zájmy těchto třetích osob nenapravitelně porušeny." V případě soudního přezkumu by soud musel zkoumat i postup zpravodajských služeb a metod, které samy o sobě podléhají určitým stupňům utajení. Tím by prý opět došlo k nežádoucímu zveřejnění a tedy i ohrožení zdrojů informací, vyzrazení forem a metod práce zpravodajské služby, čímž by mohlo dojít k nenapravitelnému porušení práv třetích osob, a to zejména v těch případech, kdy nevydání osvědčení dotčené osobě přímo souvisí se zjištěnými poznatky k této třetí osobě. Protože by předmětem soudního přezkumu byly skutečnosti různého stupně utajení, musel by prý eventuální právní zástupce před projednáním věci soudem být sám subjektem bezpečnostní prověrky, pokud by se nejednalo o osobu, na niž se tato povinnost podle zákona nevztahuje.
NBÚ se domnívá, že případný soudní přezkum by v této oblasti byl samoúčelný, protože by nevedl k ochraně zájmů dotčené osoby. Jestliže jí totiž nebylo vydáno osvědčení, nemůže být zařazena na příslušné pracovní či služební místo a v konečném důsledku nemůže vykonávat ani konkrétní povolání, popř. musí být přeřazena na jinou práci. Tato situace údajně představuje zcela legální instrument státu k ochraně utajovaných skutečností a nemůže být považována za porušení Ústavy či Listiny. Případný soudní přezkum může vést pouze k novému provedení bezpečnostní prověrky, jejíž výsledek je značně nejistý a "nemůže poskytnout žádnou jistotu předchozího anebo požadovaného zaměstnání či pracovní pozice nebo služební funkce". Samotné osvědčení totiž nelze oddělit od určení dotčené osoby, které provádí statutární orgán příslušné instituce a nikoliv orgán, provádějící bezpečnostní prověrku.
NBÚ konečně uvádí, že přístup k utajovaným skutečnostem nelze považovat za základní lidské právo a nepřipuštění soudního přezkumu v těchto případech sice "může být považováno za překročení rámce daného ustanovením § 248 odst. 1 a 2, zejména písm. h) o.s.ř., takový exces je však důvodný a požadovaný", neboť prioritou zákona je ochrana příslušných utajovaných informací, což má význam jak v oblasti národní, tak i mezinárodní.
K návrhu V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že při posuzování toho, zda žadateli bude či nebude vydáno osvědčení, se jedná o konkrétní hodnocení věci na základě skutkových zjištění o konkrétní hodnocené osobě (popř. osobách blízkých) a také o prostředí, v němž se pohybuje. Vyhodnocení získaných poznatků se provádí s ohledem na konkrétní pracovní či služební zařazení a konkrétní okruh utajovaných skutečností, s nimiž tato osoba má přijít do styku, přičemž prioritou při vyhodnocení musí být ochrana bezpečnosti. Riziko ohrožení bezpečnosti existuje i v případě pochyb o bezpečnostní spolehlivosti prověřované osoby, které údajně mohou vyplynout např. z nedostatečné otevřenosti, nedůvěryhodnosti apod. této osoby při poskytování údajů. V takovém případě prý musí být rozhodující uvážení orgánu provádějícího bezpečnostní prověrku. NBÚ poukazuje rovněž na skutečnost, že i samotná konkrétní skutková zjištění, jež jsou podkladem pro rozhodnutí v této věci, mohou obsahovat utajované skutečnosti či údaje osobní povahy, a to i o třetích osobách a při uvedení důvodů nevydání osvědčení by proto mohlo dojít k vážnému zásahu do jejich práv. Navíc konkrétní zjištění je často výsledkem postupů zpravodajských služeb a zpravodajských metod, které samy o sobě podléhají určitým stupňům utajení, a nelze proto připustit ohrožení zdrojů informací a vyzrazení forem a metod práce zpravodajských služeb. Proto se NBÚ domnívá, že uvedené ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. není protiústavní a představuje "zcela zákonnou součást právních nástrojů, které slouží k zabezpečení ochrany utajovaných skutečností a tím i k zajištění bezpečnosti státu".
K návrhu V. R. na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že právní řád České republiky zná řadu případů, kdy zvláštní zákon vylučuje použití správního řádu a celá řada postupů orgánů veřejné správy stojí mimo úpravu obsaženou ve správním řádu. "Důvodem jsou zejména takové jejich zvláštnosti, podmíněné projednávanými věcmi, které zabraňují vycházet ze správního řádu jako celku." Oblast ochrany utajovaných skutečností prý je specifickou problematikou - s ohledem na prioritu této ochrany - a tuto skutečnost je prý nutno respektovat.
VII. Ještě předtím, než se Ústavní soud zabýval podaným návrhem meritorně, zaměřil se na otázku, zda jsou pro takové projednání dány všechny předpoklady formální.
Jak je již uvedeno výše, Ústavní soud shledal, že v daném případě důvod k zahájení řízení o tzv. konkrétní kontrole norem ve smyslu ustanovení § 64 odst. 1 písm. d) ve spojení s ustanovením § 74 zákona č. 182/1993 Sb. dán byl, neboť napadená zákonná ustanovení byla v souzených věcech příslušnými orgány státní moci skutečně aplikována, tedy jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem obou ústavních stížností.
Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda zákon č. 148/1998 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. V tomto směru z těsnopisecké zprávy o schůzi Poslanecké sněmovny (2. volební období, sv. 25, 2. díl, str. 572) zjistil, že Poslanecká sněmovna zákon č. 148/1998 Sb. schválila na své schůzi konané dne 20. 5. 1998, když ze 174 přítomných poslanců se pro schválení návrhu vyslovilo 140 poslanců a 33 hlasovalo proti. Z těsnopisecké zprávy ze 4. schůze Senátu konané ve dnech 11., 12. a 18. 6. 1998 bylo dále prokázáno, že zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, byl schválen většinou hlasů 51 senátorů (pro) a 5 senátorů hlasovalo proti jeho přijetí za přítomnosti 73 senátorů.
Ústavní soud proto konstatuje, že zákon č. 148/1998 Sb. byl řádně přijat a vydán Parlamentem České republiky v mezích jeho Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Po přijetí byl zákon č. 148/1998 Sb. podepsán prezidentem republiky a řádně publikován v částce 52 Sbírky zákonů ze dne 2. 7. 1998. Tento zákon nabyl účinnosti prvním dnem čtvrtého kalendářního měsíce po dni jeho vyhlášení, tzn. dnem 1. 11. 1998. Ústavní soud dále shledal, že po podání ústavních stížností spojených s návrhy na zrušení některých ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. byl tento zákon změněn zákony č. 363/2000 Sb. a č. 60/2001 Sb. (poznámka: dřívější novely, které nabyly účinnosti ještě před podáním ústavní stížnosti, jsou citovány v záhlaví). Protože se však tato změna napadených ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. nedotkla, nepozbyla (napadená ustanovení) před skončením řízení u Ústavního soudu platnost, takže nebyl dán důvod pro zastavení řízení ve smyslu ustanovení § 67 zákona č. 182/1993 Sb. (blíže viz body IX. a násl., str. 19, 20).
VIII. Při úvahách, zda napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. jsou ústavně konformní, vycházel Ústavní soud především z následujících myšlenek obecnější povahy.
A) Účelem zákona č. 148/1998 Sb. je vymezení skutečností, které je nutno v zájmu České republiky utajovat, způsob jejich ochrany, působnost a pravomoc orgánů státu při výkonu státní správy v oblasti ochrany utajovaných skutečností, povinností orgánů státu, práva a povinnosti fyzických a právnických osob a odpovědnost za porušení zákonem stanovených povinností (§ 1 cit. zákona). To znamená, že i při posuzování jednotlivých ustanovení a právních institutů v tomto zákoně obsažených je nutno respektovat jejich účel a význam z hlediska účelu a smyslu tohoto zákona jako celku, nikoliv jen izolovaně.
B) V některých svých dřívějších rozhodnutích Ústavní soud opakovaně judikoval, že jednotlivá základní práva je - v obecné rovině - zapotřebí hodnotit podle principu vyváženosti, jelikož v konkrétním případě by absolutizací jednoho základního práva mohlo zároveň dojít k současnému porušení základního práva jiného (typicky např. vztah mezi právem na ochranu osobnosti a právem na svobodu projevu). Princip vzájemné vyváženosti některých základních práv a svobod je odrazem nutné vyváženosti jednotlivých individuálních a kolektivních zájmů, mezi kterými existuje (či může existovat) potencionální či otevřené napětí a jehož projevem může být akcentování ochrany jednoho či druhého základního práva. V daném případě Ústavní soud rovněž shledal, že existuje vztah jisté tense mezi zájmem jednotlivce na straně jedné (např. mezi jeho právem na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a právem na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o jeho osobě podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny) a zájmem státu na straně druhé. Tento zájem České republiky je definován v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. jako "zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochrana důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob".
C) Ústavní soud zastává názor, že při střetu uvedených dvou hodnot nelze přirozeně abstrahovat od bezpečnostních zájmů státu, které je třeba respektovat. Je totiž zřejmé, že výše definovaný státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení privátní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, str. 407), lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností.