Zákonodárce proto smí (pochopitelně pouze v mezích daných ústavně garantovanými základními lidskými právy a svobodami) dle své úvahy založit cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů působících v takovém odvětví anebo poněkud omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin. Tvrzení skupiny poslanců, že omezení možností stanovených pro úpravu podnikání nebo jiné hospodářské činnosti se týká pouze kvalifikačních a podobných předpokladů, lze označit za nepřiměřeně úzký výklad příslušného ustanovení Listiny (čl. 26 odst. 2). Z čl. 41 odst. 1 Listiny je totiž zřejmé, že hospodářských, sociálních a kulturních práv, mezi něž patří i čl. 26 Listiny, je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Povaha těchto práv je zásadně odlišná od základních práv jiných (typicky např. práv občanských a politických) a možnost zákonodárce stanovit jejich bližší podmínky a omezení je proto značně větší a je v zásadě limitována jen již citovaným principem, zakotveným v čl. 4 odst. 4 Listiny.
K námitce, že cenovou regulací se omezuje odpovědnost podniku za výsledky jeho hospodaření (§ 2 obchodního zákoníku), je nutno uvést, že právní samostatnost producenta - přes zjevně přísnou regulaci výroby mléka - zůstává zachována. I nyní může výrobce mléka dosáhnout zisku nebo utrpět ztrátu podle produktivity své práce, její kvality a vnějších vlivů. Za svou produkci přitom nadále nese odpovědnost podobně jako jiné podniky. Jeho postavení se nepodobá postavení zaměstnance řízeného zaměstnavatelem. Každá státní regulace podnikání či hospodářské činnosti ovlivňuje podnikatelské prostředí, výši reálně možných výnosů a zisků i nebezpečí ztrát. V případě přísné regulace produkce mléka je jistě možné usuzovat, že výnosy z produkce mléka jsou vzhledem k faktické nemožnosti prodat mléko nad určité množství poměrně dobře předvídatelné. Na zachování podstaty podnikání při výrobě mléka však napadená regulace nic nemění.
Každé omezení podnikání nebo stanovení předpokladů a podmínek pro ně musí mít určitý účel, musí sledovat určitý obecný zájem. Bezúčelná omezení totiž – jak již bylo uvedeno výše - představují Listinou zapovězené „nešetření“ podstaty a smyslu základního práva. Veřejným zájmem, jenž je dostatečným důvodem ke státním intervencím na trhu mléka včetně regulace množství jeho výroby, je stabilizace cen a tím i příjmů zemědělských podniků a soukromých zemědělců vzhledem k sociálním, ekonomickým i ekologickým zvláštnostem zemědělství.
V této souvislosti nelze přisvědčit ani tvrzení navrhovatelů, že v ČR je mezi nabídkou a poptávkou mléka rovnováha. Roční spotřeba mléka (pochopitelně v podobě rozmanitých mléčných výrobků) dosahovala v ČR 2,1 milionů tun, zatímco produkce činila 2,789 milionů tun (viz Statistická ročenka ČR 2000, Český statistický úřad, Praha, 2000, str. 278 a 713). Přebytek, jejž navíc umocňují rostoucí dovozy, se s velkými obtížemi převážně vyváží do zahraničí. Tento vývoz by byl, nebýt exportních subvencí poskytovaných z veřejných prostředků, trvale vysoce ztrátový a bylo by možné jej uskutečňovat jen přechodně.
Ústavní soud závěrem této části nálezu připomíná, že (v zásadě) není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti omezení podnikání či určení podmínek, za nichž je možné podnikat, vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících veřejných zájmů. Výběr omezujících (kontrolních) nástrojů a míra jejich uplatnění je primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů v hospodářství, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická a Ústavní soud může v tomto případě do jeho zákonodárné činnosti zasáhnout jen tehdy, jestliže v ní shledá protiústavnost. V souzené věci však zákonodárce zákonem č. 256/2000 Sb. (který sám o sobě nebyl předmětem přezkumu Ústavním soudem) vymezil jasná zmocňující pravidla a meze pro vydání vládního nařízení a vláda toto zmocnění napadeným nařízením respektovala. Lze tedy usuzovat, že předmětné vládní nařízení s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny není v rozporu.
Konečně - jak Ústavní soud uvedl již výše (sub IV.) - není důvodná ani námitka navrhovatelů, že jakékoliv omezení základního práva zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem (a nikoliv nařízením vlády), což prý předmětné nařízení nerespektuje a ocitá se tím v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny. V daném případě totiž vláda respektovala příslušné zásady pro vydání napadeného nařízení - na základě výslovného zákonného zmocnění - a toto nařízení (s výjimkou ustanovení § 14 odst. 2 – viz str. 11? a § 4 odst. 2 – viz str. 24) svou materií toliko podrobněji konkretizuje citované zákonné zmocnění, tzn. problematiku, upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Je tedy zjevné, že napadené nařízení jako celek není protiústavní ani v tomto směru; meze základních práv a svobod byly v tomto případě stanoveny přímo zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny) a povinnosti z tohoto nařízení vyplývající jsou proto ukládány „na základě zákona a v jeho mezích“ (čl. 4 odst. 1 Listiny).
Pro úplnost Ústavní soud dodává, že v daném případě soustava produkčních kvót mléka není nepřiměřená ani z komparativního hlediska s ohledem na podobnou úpravu trhu s mlékem v členských státech Evropské unie. Nejen v těchto státech, nýbrž i v dalších vyspělých demokratických státech západní Evropy totiž srovnatelné úpravy trhu s mlékem a s některými dalšími zemědělskými výrobky existují (viz nařízení Rady č. 3950/92, nařízení Komise č. 536/93). Jsou sice často předmětem poměrně silné kritiky pro svou nákladnost a problematické soutěžní a strukturální účinky, leč tato kritika není založena na pochybnostech o slučitelností úpravy trhu s mlékem s evropským i univerzálním standardem lidských práv.
VII.
K druhé skupině námitek navrhovatelů ?k povaze vlastnictví, k přípustnosti a podmínkám jeho omezení (čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě)?
Podle čl. 11 odst. 1 Listiny každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Podle odst. 4 stejného článku vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě má každá fyzická nebo právnická osoba „právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.“
Navrhovatelé v podstatě tvrdí, že omezení množství produkce mléka představuje nepřípustný zásah do vlastnického práva, neopírá se o veřejný zájem a dochází k němu bez náhrady.
K tomu Ústavní soud především uvádí, že omezení množství produkce jakéhokoli výrobku přirozeně představuje omezení práva užívat výrobek - jakožto předmět vlastnictví - vyprodukovaný nad stanovenou produkční kvótu a dochází tím tedy i k určité formě omezení vlastnictví. Jde zejména o omezení nebo dokonce znemožnění prodeje takového výrobku na trhu za určitou cenu. Takové omezení však nepředstavuje vyvlastnění (což navrhovatelé ostatně ani netvrdí), jelikož vlastník výrobku s ním může – byť v omezené míře - nadále disponovat, užívat jej nebo dokonce i zničit. Nedochází jím tedy k přechodu či převodu vlastnického práva k výrobku (vyrobenému nad stanovené množství) na jinou osobu. Výrobek se regulací stává jen obtížně prodejný nebo vůbec neprodejný. Nárok na dosažení určité ceny na trhu však není součástí základního práva na vlastnictví. K námitce, že kvótní systém představuje nucené omezení vlastnického práva, Ústavní soud znovu připomíná ?viz bod V.B)?, že tento systém představuje formu kontroly užívání majetku, u níž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak i výběr podrobných pravidel pro uskutečňování takových opatření. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi obecným zájmem společnosti a ochranou základních práv jednotlivce. To znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Podle názoru Ústavního soudu – pokud jde o napadené nařízení - existence veřejného zájmu (tzn. stabilizace trhu s mlékem) legitimizujícího stát k zavedení kvótního systému dána je a prostředky, zvolené k dosažení tohoto cíle (kvótní systém), jsou – z ústavně- právního hlediska - zcela přiměřené.
V této souvislosti je třeba připomenout, že např. i zpřísnění kvalitativních požadavků na produkci zboží při podnikání nebo jiné hospodářské činnosti často znamená pro podnikající nebo hospodařící osobu cenové znevýhodnění výrobků, jež vyrábí, nebo surovin a zařízení, které k výrobě používá. Taková regulace je však mnohdy potřebná kvůli lepšímu zajištění široké palety dosud často nedostatečně chráněných důležitých obecných zájmů. Námitka omezení vlastnického práva by však byla v takových případech nepochybně považována za neakceptovatelnou.
Jak správně ve svém vyjádření uvádí Ministerstvo zemědělství ČR, každý producent, který bude chtít v důsledku zvýšené poptávky zvýšit produkci mléka nebo bude chtít výrobu mléka zahájit, má podle napadeného nařízení možnost požádat o přidělení nové kvóty nebo o zvýšení stávající kvóty z rezervy, popř. může kvótu nabýt smluvním převodem od jiného producenta. Je tedy zřejmé, že kvótní systém nepředstavuje zásadní a neodůvodněné omezení vlastnického práva, nýbrž je - ve své podstatě - opatřením účelně ochranářským. To do určité míry a v určitém směru může být subjektivně pociťováno jako omezení vlastnického práva producentů mléka; nelze však přehlédnout, že takové opatření - ve svém konečném efektu podle jasně vymezených a předem stanovených podmínek - vlastnické právo producentů objektivně chrání a rozvíjí. Smyslem kvótního systému je totiž vytváření podmínek pro to, aby každý producent měl zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Odpověď na otázku, zda se jedná o opatření optimální a ekonomicky nejvýhodnější, však zjevně nemůže dávat Ústavní soud.
Logika nově zavedeného kvótního systému vychází z toho, že při dlouhodobé převaze nabídky mléka nad poptávkou po něm (viz bod VI.) zabezpečují „rentabilitu“ výroby mléka v ČR jedině rostoucí státní subvence. Investice do takové výroby představují za zmíněných poměrů zejména snahu využít jich. Dopad zavedení soustavy produkčních kvót mléka, vyráběného den ode dne, je přitom v podstatě pouze potenciální. Sám sankční odvod ve stanovené výši odvozené od minimální ceny mléka za dodávku produkce v množství překračujícím individuální produkční kvótu (§ 13 zákona č. 256/2000 Sb.) pak představuje nutný nástroj, kterým musí stát disponovat při prosazování jakékoli – tedy i kvantitativní – regulace hospodářského života. Jeho smyslem je právě odrazování producentů od právem zapovídaného nebo vůbec nežádoucího chování. Stát, který z důležitých důvodů obecného zájmu zavádí omezení množství produkce, může produkci překračující stanovené množství i zakázat. Porušení takového zákazu nepochybně může sankcionovat. Méně zasahující omezení, která nadprodukci mléka nad stanovené produkční kvóty nebo mimo jejich soustavu pouze znevýhodňuje, ale nevylučuje, je rovněž přípustné (arg. a maiori ad minus). Ukládání sankčních odvodů tedy není možné považovat za vyvlastnění ani za nucené omezení vlastnického práva ve výše uvedeném smyslu. Mimo to, jak Ústavní soud uvedl již na jiném místě, možnost uložení sankčního odvodu Fondem (SZIF) je upravena v zákoně č. 256/2000 Sb. a nikoliv v napadeném nařízení. Citovaný zákon však navrhovatelé nenapadli a Ústavní soud jej proto ani nemohl v rámci řízení o abstraktní kontrole norem přezkoumávat.
Ústavní soud neopomenul ani skutečnost, že stanovení kvót produkce mléka (popř. kteréhokoli jiného zboží) již z povahy věci manifestuje úsilí státu o odrazování potenciálních investorů od dalšího – v tomto případě kvantitativního - rozvoje hospodářského odvětví, na němž není veřejný zájem. Takové odrazování od investic mohou znamenat také změny kvalitativních předpisů, změny v oblasti daňové (restriktivní zdanění) nebo dokonce změny v nákupech zboží či služeb veřejnými subjekty určenými k zajišťování veřejných služeb. Nelze tedy považovat odrazování od investic do produkce mléka za omezení vlastnictví k prostředkům, jejichž užití v jiných hospodářských sférách mohli stávající i potenciální producenti (se zřetelem k uvedeným okolnostem) brát v úvahu. Tyto prostředky lze – obecně vzato - použít k rozvoji řady jiných odvětví hospodářství (a to i v zemědělství), jejichž kvantitativní růst není překážkou některému důležitému veřejnému zájmu.
Z komparativního hlediska je nutno poukázat i na judikaturu Evropského soudního dvora (ESD), který se k otázce omezení základního práva na vlastnictví vyjádřil v souvislosti s uplatňováním komunitárních předpisů o zemědělské produkci. K případu Hauer (44/79, in: P. Craig and G. de Búrca, EU Law, Text, Cases, and Materials, Oxford Univerzity Press, 1998, str. 306-307) ESD poukázal na to, že ustanovení čl.1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (o právu na vlastnictví) nevylučují právo státu použít takových předpisů, jež stát považuje za nutné pro úpravu výkonu vlastnictví v souladu se všeobecným zájmem. V daném případě německé úřady při prosazování komunitárního práva, konkrétně nařízení Rady EHS č.1162/76, o přizpůsobení vinic potřebám trhu, nepovolily vinařce z německé země Porýní-Falc výsadbu vinné révy na jejím pozemku právě s ohledem na komunitární omezení produkce.
VIII.
K třetí skupině námitek navrhovatelů ?k uplatnění zásady rovnosti a zákazu diskriminace (čl. 1 Listiny)?
Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Princip rovnosti a zákazu diskriminace je dále konkretizován v čl. 3 odst. 1 Listiny („Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.“) Odkázat je třeba i na čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož „Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.“
Navrhovatelé spatřují porušení principu rovnosti v tom, že systémem produkčních kvót mléka je zavedena určitá forma faktické cenové regulace, která zavádí dvojí cenu mléka. Způsob výpočtu prvotního rozdělení produkčních kvót prý není objektivní, neboť nepřihlíží k faktorům, jež mohly v období roku 2000 nepříznivě ovlivnit produkci mléka u konkrétního producenta. Konečně omezení, vyplývající z ustanovení § 4 odst. 2 napadeného nařízení, podle něhož se producentům podnikajícím výlučně v systému trvalého vazného ustájení přidělená individuální produkční kvóta nezvýší ani se jim nepřidělí nová individuální produkční kvóta z rezervy, údajně diskriminuje určitou skupinu producentů, a to těch, podnikajících výlučně v systému trvalého vazného ustájení.
Ústavní soud v první řadě připomíná, že otázkou rovnosti se zabýval již Ústavní soud ČSFR, který judikoval (nálezPl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 37 a 38): „Rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec oprávněn, aby stát v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce však platí pouze tehdy uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. (…) Specielní normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu neplynou, protože aplikací zásady rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoliv volné uvážení těch, kteří ji aplikují.“
V souzené věci Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že smyslem systému produkčních kvót je vytvoření podmínek toho, aby měl každý producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Je tedy zřejmé, že tento systém nebyl vytvořen za účelem zvýhodnění nebo naopak znevýhodnění některé skupiny producentů mléka, nýbrž právě naopak, jeho smyslem je zajistit rovné podmínky na trhu a chránit producenty i spotřebitele před nežádoucími velkými cenovými výkyvy. Námitka dvojí ceny mléka je proto bezpředmětná, neboť cena mléka zůstává pro všechny producenty stejná a odvod ve výši 115% minimální nebo regulované ceny (§ 13 zákona č. 256/2000 Sb.) nepředstavuje („dvojí“) cenu mléka, nýbrž sankci za porušení pravidel systému kvót. Jinak řečeno, při respektování stanovených pravidel mají všichni producenti mléka zajištěno rovné postavení a právě proto, aby byl dosažen cíl systému kvót, kterým je stabilita trhu, zákon (tedy nikoliv napadené nařízení) upravil sankce za porušení pravidel tohoto systému. Dále je nutno vidět skutečnost, že vytvoření soustavy produkčních kvót nediskriminuje ty subjekty, jež se do ní nezapojí. Námitka nerovnosti či diskriminace je v tomto směru nedůvodná, neboť rozlišení mezi jednotlivými producenty se v daném případě zakládá volbou dotčeného subjektu. Ten má možnost o individuální produkční kvótu požádat, nebo tuto možnost nevyužít. Kvótní systém tedy koresponduje principu zakotvenému v čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož zákonná omezení základních práv a svobod „musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.“ Vzhledem k faktické nemožnosti produkovat mléko mimo systém produkčních kvót - s ohledem na neprodejnost mléka, jehož nákup by stát zatížil sankčním odvodem - představuje rozdělování produkčních kvót mechanismus obdobný např. u činnosti podnikatelů spojený s vymezením kvantitativního rozsahu jejich podnikání. Z ústavněprávního hlediska je podstatné, že pravidla kvótního systému jsou obecná, dostupná a předvídatelná a v tomto směru je proto námitka nerovnosti nedůvodná.
Z povahy věci je ovšem zřejmé – jak již bylo uvedeno - že vytvoření soustavy produkčních kvót mléka musí poněkud „odrazovat“ od vstupu nových subjektů do tohoto odvětví. Cílem produkčních kvót je totiž stabilizace produkce na určité maximální výši, což za stávající situace fakticky znamená její určité snížení. Neomezený přístup do daného odvětví by mohl jakýkoli účinek produkčních kvót zhatit. Smyslem omezení množství produkce je tedy odrazovat od vstupu do odvětví stejně jako od budoucích investic tam, kde existuje veřejný zájem na jejím omezení. Jisté znevýhodnění potenciálních budoucích producentů vůči producentům současným je přirozenou a neodstranitelnou vlastností veškerých omezení množství produkce a nemůže v něm být spatřováno porušení ústavně zaručeného principu rovnosti, neboť – což již bylo řečeno – rovnost v moderních ústavních systémech nelze chápat jako kategorii absolutní, nýbrž relativní. Proto Ústavní soud nemohl přisvědčit ani námitkám navrhovatelů, že napadené nařízení odporuje ustanovení § 12 odst. 7 zákona č. 256/2000, podle něhož „Systém produkčních kvót umožní novým subjektům vstup na trh a zajistí, že subjekty, které na trh vstupují, budou mít stejné možnosti získání produkčních kvót jako subjekty, které již na trhu působí, v rámci rozdělování rezervy, maximálně však do výše aktuální roční kvóty.“
Rozdělování individuálních produkčních kvót mezi jednotlivé zemědělce podle jejich produkce v předchozím kalendářním roce (§ 3 odst. 1 a násl. nařízení) nemůže být v praxi plně v souladu s principem rovnosti - jehož porušení navrhovatelé namítají - zakotveným v ustanovení § 12 odst. 6 písm. a) zákona č. 256/2000 Sb., pokud by byl tento princip chápán v absolutním (abstraktním) pojetí. Lze totiž uvažovat např. tak, že v roce 2000 někteří producenti nemuseli vyprodukovat příliš mnoho mléka, neboť měli ve stáji z různých příčin převážně jalovice a telata, jejich hospodářství mohla postihnout živelná pohroma nebo nákaza atp. Na většinu takových případů nicméně pamatuje vzorec pro výpočet individuální dodávkové kvóty, stanovený v příloze č. 1 napadeného nařízení. Určitá nerovnost by proto mohla vzniknout tehdy, dodával-li producent po určitou dobu následkem přírodních vlivů nebo následkem nerovnoměrného stavu skotu z věkového nebo jiného pohledu jen omezené množství mléka. Tuto nerovnost však nelze považovat za protiústavní, a to i proto, že jakýkoliv právem upravený způsob určení individuální produkční kvóty by mohl v konkrétním případě za určitých okolností vést k subjektivně vnímanému nespravedlivému výsledku. Pokud by však právní úprava tyto případy chtěla odstranit, hrozilo by jiné – a neméně závažné – nebezpečí, spočívající v riziku určité libovůle při „odstraňování tvrdostí“ při přidělování produkčních kvót. Ani zde tedy nelze spatřovat protiústavnost (a protizákonnost) napadeného nařízení.
Pokud jde o producenty podnikající výlučně v systému trvalého vazného ustálení, Ústavní soud usuzuje, že preferenci ekologického chovu mléčného skotu ve smyslu zvláštního zákona (č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství a o změně zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) nelze při rozdělování nových produkčních kvót nebo zvyšování stávajících – samu o sobě - považovat za neústavní diskriminaci. Zákonodárce má právo se k ní uchýlit právě z důvodů veřejného zájmu, kterým je bezpochyby zlepšení chování ke zvířatům (viz i vyjádření Ministerstva zemědělství o tzv. animal welfare). Jde o činnost zajisté správnou a akceptovatelnou. Podpora státu může mít např. podobu subvencí či jiných forem veřejné podpory. Zákonodárce má tedy právo takovou preferenci v souvislosti s rozdělováním dalších produkčních kvót nebo s jejich redukcí bezpochyby v zákonu zakotvit. To však nemůže - nad rámec zákona – učinit vláda až při vydávání podzákonného prováděcího předpisu.
Vláda ČR se proto - v této souvislosti - mýlí, jestliže tvrdí, že ustanovení § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb. ji zmocňuje k preferenci určité formy zemědělství tak, jak to činí v ustanovení § 4 odst. 2 předmětného nařízení. To stanoví, že producentům, kteří podnikají výlučně v systému trvalého vazného ustájení, se přidělená individuální produkční kvóta nezvýší ani se nepřidělí nová individuální produkční kvóta mléka z rezervy. Citované ustanovení § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb. totiž toliko praví, že „Produkční kvótou lze podmínit poskytnutí určité formy podpory zemědělství”. To znamená, že smysl citovaného zákonného ustanovení zjevně spočívá v umožnění pozitivní preference určité formy zemědělství (typicky např. ekologicky orientované) státními podporami za splnění podmínky začlenění do systému produkčních kvót. Zároveň je však zřejmé, že ze znění citovaného ustanovení nelze dovodit zákonné zmocnění vlády k vyloučení určitých producentů z možnosti zvýšit stávající či přidělit novou produkční kvótu tak, jak to stanoví ustanovení § 4 odst. 2 napadeného nařízení.
Toto ustanovení proto zjevně nerespektuje výhradu zákona a ocitá se tím v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.
IX.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud zrušil § 4 odst. 2 nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005, pro rozpor s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny a §14 odst. 2 stejného nařízení pro jeho rozpor s čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR.
V souladu s ustanovením § 58 odst. 1 a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zrušil Ústavní soud tato ustanovení dnem 31. prosince 2001, aby poskytl vládě dostatečný čas k eventuálním potřebným opatřením a úpravám.
Zbývající část návrhu na zrušení napadeného nařízení vlády Ústavní soud zamítl.
Poučení : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 16. října 2001
JUDr. Zdeněk Kessler předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko
soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Antonína Procházky k odůvodnění nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 5/01, o návrhu skupiny poslanců na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2002 Odlišné stanovisko, podané k odůvodnění nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 5/01, se zakládá na těchto důvodech:
V nálezu ve věci stanovení hodnoty bodu ve zdravotním pojištění (sp. zn. Pl. ÚS 24/99) Ústavní soud vyjádřil ústavněprávní kvalifikaci cenové regulace restriktivním způsobem: „Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek.“
V nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 3/2000Ústavní soud opakovaně řešil otázku cenové regulace, tentokráte v souvislosti s posuzováním ústavnosti právní úpravy nájemného. Vycházel přitom zejména z čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jenž poskytuje státům právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem, a dále z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Podle ní jsou takové zákony obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, jež se v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské politiky, přičemž za tím účelem musí legislativa mít široký prostor k úvaze (hodnocení) („margin of appreciation“), a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření. Jak Evropský soud pro lidská práva zdůraznil v případě James et al., zasahování státu musí respektovat princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy („fair balance“) mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. Musí zde existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Ústavní soud v této věci tudíž akceptoval možnou cenovou regulaci nájemného, avšak za podmínky uplatnění principu proporcionality (komplexně ke všem komponentům principu proporcionality viz nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 4/94,Pl. ÚS 15/96,Pl. ÚS 16/98). Jakkoli Ústavní soud uznal přítomnost prvního z komponentů, tj. vhodnosti použitého prostředku ve vztahu ke sledovanému cíli, konstatoval nedodržení zásady potřebnosti, tj. subsidiarity použitého prostředku ve vztahu k jiným možným prostředkům, a to z pohledu tím omezeného základního práva (v dané věci vlastnického): „Aby již konstatovaným povinnostem vlastníci nájemních domů mohli dostát a aby se tak reálně dostalo ke slovu i právo jednotlivce na řádné bydlení ve smyslu čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských a sociálních právech, mohla být kupříkladu zvolena cesta, kterou šlo již prvorepublikové zákonodárství, které v ustanovení § 9 odst. 4 zákona č. 32/1934 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňovalo zvýšení nájemného z důvodu úhrady nákladu učiněného na občasné
nebo mimořádné nutné opravy a obnovy domu.“ Na základě uvedené argumentace dospěl Ústavní soud k závěru o porušení čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, a to ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny.
Z obecného hlediska Ústavní soud v předmětném nálezu formuloval i další kriterium posuzování ústavnosti cenové regulace: „Cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví.“
Rozhodoval-li Ústavní soud o otázce produkčních kvót cukru, a to při posuzování ústavnosti nařízení vlády č. 51/2000 Sb., omezil se ve své argumentaci toliko na otázku dodržení kautel, obsažených v čl. 78 Ústavy.
Systém produkčních kvót mléka dle zák. č. 256/2000 Sb. a nařízení vlády č. 445/2000 Sb. je založen sankční cenovou regulací dle § 13 uvedeného zákona, dopadající na tu část produkce, jíž výrobce překračuje stanovené kvóty.
Z obecného pohledu považuje zákon o cenách za akceptovatelné důvody zavedení cenové regulace ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže nebo mimořádnou tržní situací (§ 1 odst. 6 zák. č. 526/1990 Sb. o cenách, ve znění pozdějších předpisů). V tomto směru plně koresponduje i paradigmatům demokratického ekonomického myšlení (viz P. A. Samuelson - W. Nordhaus, Ekonomie, Praha 1991). Zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu, pokud zakládá možnost cenové regulace v oblasti zemědělství, představuje k zákonu o cenách lex specialis.
Z pohledu dosavadní judikatury Ústavního soudu odůvodnění, obsažené ve většinovém vótu, nedostálo všem kautelám, jež z principu proporcionality vyplývají. Neanalyzovalo zejména naplnění podmínky subsidiarity k možným alternativním prostředkům, umožňujícím dosažení sledovaného cíle tak, jak to Ústavní soud učinil ve věcisp. zn. Pl. ÚS 3/2000.
Pakliže představuje cenová regulace zásah do svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi), je nezbytné v předmětné věci posoudit naplnění ústavních kautel omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Z pohledu smyslu a účelu uvedených ustanovení, tvořících součást ústavního pořádku České republiky, dopadá na danou věc čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (k interpretaci pojmu nucené omezení vlastnického práva viz zejména nález Ústavního souduPl. ÚS 15/96). Klíčovým je pak v této souvislosti výklad pojmu veřejného zájmu, jež úpravu užívání majetku, a s ní spjaté omezení vlastnického práva, opodstatňuje.
Ve věcisp. zn. III. ÚS 31/97Ústavní soud aplikoval evropské komunitární právo v postavení interpretačního nástroje vnitrostátního práva, a to když konstatoval, že nelze považovat za protiústavní interpretaci tu, jež vychází ze soutěžních pravidel, upravených Smlouvou o založení Evropského společenství, jelikož tato smlouva, stejně jako smlouva o Evropské unii, vychází ze stejných hodnot a principů, na nichž je založen i ústavní řád České republiky.
Vycházeje z uvedeného právního názoru, spatřují autoři tohoto odlišného stanoviska pro odůvodnění nálezu Ústavního soudu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 5/01za klíčovou aplikaci čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a to z interpretačního pohledu, jenž je dán evropskými standardy, obsaženými v komunitárním právu.
V Brně, dne 16. října 2001
JUDr. Pavel Holländer JUDr. Antonín Procházka