Ústavní soud rozhodl v plénu ve složení JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Jiří Malenovský, JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Vlastimil Ševčík, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eliška Wagnerová, JUDr. Eva Zarembová, o návrhu prezidenta republiky Václava Havla, na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky, jako účastníka řízení, takto:
1.Ustanovení § 50 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 poslední věty, § 82 odst. 2 věty druhé, § 94 písm. d), § 123 odst. 3 a odst. 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, § 130 odst. 2 ve slovech „zařazení soudců“, § 131 odst. 1 písm. a), písm. b), § 132 odst. 1 písm. a), písm. b), odst. 2 ve slovech „soudců a“ a odst. 3, § 134 – 163, § 185, § 187 ve slovech „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
2.Ustanovení § 15 odst. 2 věty druhé, § 26 odst. 2 věty druhé, § 30 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 2 věty druhé, § 68 odst. 1 ve slovech „ministerstvu nebo“, § 74 odst. 3, § 99 odst. 1 písm. c) ve slovech „ministerstvu nebo“, § 106 odst. 1, § 119 odst. 2 a odst. 3, § 120, § 121, § 124 odst. 1, odst. 2 a odst. 3, § 125 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 126 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 127 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 128 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), se zrušují dnem 1. 7. 2003.
Odůvodnění :
I.
Dne 1. března 2002 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), (dále též „zákon“). V důvodech první části svého návrhu se prezident republiky zaměřuje na ustanovení § 134 – 163 zákona, (a ustanovení navazující), která zavádí jako nový institut povinné periodické hodnocení odborné způsobilosti s důsledkem možného skončení soudcovského mandátu. Tato ustanovení jsou podle něj v přímém rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle něhož Česká republika je demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, neboť je přesvědčen o tom, že mezi základní atributy právního státu bezesporu patří i princip dělby moci. Tato ustanovení vidí také jako stojící v rozporu s čl. 82 odst. 1 a odst. 2 a s čl. 93 Ústavy. Soudce je do své funkce jmenován prezidentem republiky bez časového omezení, pokud splňuje základní ústavní a další zákonné předpoklady včetně odborné způsobilosti. Dále již soudce nelze proti jeho vůli odvolat, s výjimkou odvolání na základě rozhodnutí kárného senátu. Ústavodárce měl na mysli, když stanovil výjimku z neodvolatelnosti soudce v čl. 82 odst. 2, jednání přinejmenším stejné intenzity, jako je kárné provinění. Za takové by bylo možno považovat pouze závažné protiprávní jednání. Tím se zaručuje nezávislost soudů na moci zákonodárné i výkonné. Zákon však umožňuje, aby ústavní postavení soudce bylo ohroženo výsledkem dodatečného hodnocení jeho odborné způsobilosti, bez níž by ani nemohl být do funkce jmenován. Pro zamezení výkonu funkce soudce osobou, která nebude dostatečně dbát o svoji odbornou úroveň, jež se projeví při jeho rozhodovací činnosti, je dostačujícím prostředkem ochrany kárné řízení. V této souvislosti poukazuje návrh na povinnost soudce se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82 odst. 2 zákona), přitom porušení této povinnosti může být kárným proviněním, za které lze soudce z jeho funkce odvolat. Porušení této povinnosti však musí být konkrétní, její dopad se musí projevit v rozhodovací činnosti soudce, a svou intenzitou tak musí ohrozit důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů (§ 87). V rámci kárného řízení musí být také mezi takovým porušením povinnosti a jeho následkem (ohrožení důvěry) prokázána příčinná souvislost. Navíc, zatímco kárné řízení má celou řadu sankcí odstupňovaných podle závažnosti provinění, hodnocení odborné způsobilosti zná samo pouze sankci jedinou, a to ztrátu funkce.
Zákonem nově zavedené řízení – posuzování odborné způsobilosti soudců – se bude vést paušálně se všemi soudci. V jeho rámci se teprve začne zjišťovat, zda jsou dány předpoklady k tomu, aby bylo možno konstatovat, že soudce je odborně (ne)způsobilý. Tato (ne)způsobilost se vyhodnotí na základě abstraktních, vágně formulovaných a s rozhodovací činností soudce nesouvisejících hledisek (§ 136). Zákon tak presumuje příčinnou souvislost mezi negativním vyhodnocením a rozhodovací činností soudce. Jinými slovy, konstatování o nevyhovující schopnosti organizovat činnost soudního oddělení a minimální publikační, vědecká a pedagogická činnost je automaticky spojována s rozhodovací činností soudce a může vést k zániku funkce soudce. Pokud se vychází z koncepce zákona, která stanoví předsedy soudů orgánem státní správy soudů, tedy součástí moci výkonné, je tak státní správě soudů dána i kompetence hodnotit odbornou způsobilost soudce. Moc výkonná tak může zahájit proti soudci řízení o zkoumání jeho odborné způsobilosti s důsledkem možného skončení Ústavou garantovaného časově neomezeného mandátu, aniž by důvodem k jeho zahájení byla dosavadní rozhodovací činnost soudce. Výhrady prezidenta republiky dále směřují proti zásahu do principu dělby moci, kterou Ústava předpokládá. Tento princip je podle něj porušen mimo jiné rozsahem pravomocí ministra spravedlnosti v oblasti hodnocení odborné způsobilosti soudce, které dále vyjmenovává se závěrem, že takový rozsah dává výkonné moci nepřiměřeně širokou pravomoc, jež umožní ovlivňovat rozhodování soudců.
V důvodech druhé části svého návrhu zaměřených na ta ustanovení, jimž zákon svěřuje výkon státní správy soudů v uvedeném rozsahu předsedům a místopředsedům soudů, kteří jsou zároveň soudci, prezident republiky tvrdí jejich rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy, který stanoví neslučitelnost funkce soudce s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě. Uvádí, že z některých činností a ze způsobu jmenování a odvolávání předsedů a místopředsedů soudů plyne, že se jedná o funkci ve veřejné správě, a předsedové a místopředsedové soudů se tak zčásti stávají součástí moci výkonné. Lze mít tak vážné obavy o ohrožení jejich nezávislosti při výkonu soudcovské činnosti, zejména jestliže jejich setrvání ve funkci předsedy a místopředsedy soudu závisí na rozhodnutí představitele moci výkonné. Poukazuje na ustanovení § 106 odst. 1 zákona, podle něhož předsedové i místopředsedové soudů mohou být odvoláni ze svých funkcí, jestliže neplní řádně své povinnosti. Tato podmínka pro odvolání je podle něj vyjádřena velmi obecně a může vést k uplatnění libovůle výkonné moci při odvolávání představitelů moci soudní. Jak dále uvádí prezident republiky, je si vědom toho, že v některých evropských státech vykonávají státní správu soudů předsedové soudů z řad soudců. Naše Ústava však neumožňuje sloučení funkce soudce s výkonem jakékoliv funkce ve veřejné správě a je věcí ústavodárce, zda sloučení těchto funkcí umožní. Ústava v čl. 82 odst. 3 výslovně uvádí činnosti, které jsou neslučitelné s funkcí soudce. Zároveň umožňuje, aby zákon okruh neslučitelných činností dále rozšířil. Přijatý zákon v § 74 odst. 3 však okruh neslučitelných, Ústavou výslovně zakázaných, činností obchází tím, že funkce v něm uvedené vyjímá z režimu tohoto zákazu (a to dokonce pomocí právní fikce). V tomto případě se Ústava definuje pomocí zákona. Avšak právní norma nižší právní síly, tj. v tomto případě zákon, nemůže eliminovat okruh činností daných právní normou vyšší právní síly – Ústavou. V závěru této části návrhu pak prezident republiky napadá také možnost dočasného přidělování soudce k ministerstvu, což považuje rovněž za neslučitelné s principem dělby moci a s posláním funkce soudce.
Další napadené ustanovení § 160 odst. 3 zákona, který stanoví, že jednání Nejvyššího soudu ve věcech posouzení odborné způsobilosti soudců jsou neveřejná, považuje za stojící v rozporu s čl. 96 odst. 2 Ústavy, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 odst. l Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), které zakotvují zásadu veřejného projednání věci. Má za to, že nejsou důvody k prolomení zásady veřejného jednání v soudním řízení před Nejvyšším soudem, jehož rozhodnutí je rozhodnutím ve věci a je konečné. Rozhodnutí bude mít zásadní dopady na život daného jednotlivce. Čl. 6 odst. 1 Úmluvy stanoví podmínky pro možné vyloučení veřejnosti. Žádná z těchto podmínek však není v napadeném ustanovení naplněna. Zákon tak omezuje prvek kontroly veřejnosti nad průběhem soudního řízení v rozporu s Úmluvou.
V poslední části důvodů návrhu, zaměřené na ustanovení týkající se Justiční akademie, pak prezident republiky s opětovným důrazem na čl. 1 Ústavy, princip dělby moci, jakož i na ústavně zaručenou nezávislost soudů a soudců (čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy) vyjadřuje přesvědčení, že nezávislost na moci výkonné je třeba hledat nejen při rozhodovací činnosti soudů v úzkém slova smyslu, ale i v celkové možnosti moci výkonné rozhodovací činnost soudců ovlivňovat. Soudce nese odpovědnost za svou odbornou úroveň a je povinen se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82). Mělo by však být pouze na něm, jakým způsobem toho dosáhne. Je těžko slučitelné s principem dělby moci a nezávislým výkonem soudnictví, aby se soudci povinně vzdělávali v instituci, jejíž složení a obsah výuky má přímo či nepřímo v rukou moc výkonná. Možnost Nejvyššího soudu poskytovat toto vzdělání ve srovnatelném rozsahu je vzhledem k stávajícím personálním, rozpočtovým i technickým kapacitám Nejvyššího soudu nereálná. Celoživotní povinné vzdělávání soudců se tak dostává prakticky pod kontrolu moci výkonné. Prezident republiky v návrhu dává najevo, že sice považuje za správné, aby Ministerstvo spravedlnosti vzdělávání soudcům umožnilo, a proto je vhodné, aby Justiční akademie zřízena byla, nicméně však podle jeho názoru není myslitelné, aby soudci byli v periodicky stanovených intervalech povinni se účastnit školení právě a fakticky výlučně v této instituci.
V závěru pak prezident republiky shrnuje, že ve státě ovládaném principy právního státu musí být dělba státní moci založena na systému brzd a protivah, přijatá právní úprava však tento systém narušuje, a to neúměrným vlivem moci výkonné na moc soudní. Úkolem moci výkonné v intencích Ústavy je zabezpečit chod soudnictví po stránce materiální, personálního zabezpečení správy soudů, přípravy budoucích soudců na výkon jejich funkce a zajištění jejich dostatečného počtu. Přijatý zákon však vyvážení mocí nerespektuje a míra vlivu moci výkonné na moc soudní může podle něj ohrozit nezávislost justice jako jednoho z pilířů demokratického právního státu. Navrhuje proto přijetí nálezu, jímž budou zrušena tato ustanovení zákona o soudech a soudcích: § 15 odst. 2 věta druhá, § 26 odst. 2 věta druhá, § 30 odst. 2 věta druhá, § 34 odst. 2 věta druhá, § 50 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 68 odst. 1 slova „k ministerstvu nebo“, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 věta poslední, § 74 odst. 3, § 82 odst. 2 věta druhá, § 94 písm. d), § 99 odst. 1 písm. c) slova „k ministerstvu nebo“, § 106 odst. 1, § 119 odst. 2 a odst. 3, § 120, § 121, § 123 odst. 3 a odst. 4, § 125, § 126, § 127, § 128, § 130 odst. 2 slova „zařazení soudců“, § 131 odst. 1 písm. a), písm. b), § 132 odst. 1 písm. a) a písm. b), v odst. 2 slova „soudců a“, odst. 3, § 134 až 163, § 185, § 187 slova „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 s tím, že zároveň v poměru k ustanovením § 15 odst. 2 věty druhé, § 26 odst. 2 věty druhé, § 30 odst. 2 věty druhé a § 34 odst. 2 věty druhé navrhuje odklad vykonatelnosti tak, aby Parlamentu byla poskytnuta dostatečně dlouhá doba k přijetí nové právní úpravy.
II.
Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádření účastníků tohoto řízení – obou komor Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 9. 4. 2001, podepsaném jeho předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., po rekapitulaci napadených ustanovení uvádí, že hlavním cílem soudní reformy, která byla započata přijetím klíčových norem, týkajících se především zajištění podmínek realizace soudní moci, je rychlé, spravedlivé a jednotné soudnictví. Základem takové představy však může být pouze vysoká odbornost soudců jako základ pro kvalitní výkon soudnictví. Proto byl přijat program celoživotního vzdělávání soudců v Justiční akademii s tím, že bude odborná způsobilost soudce ověřována (duplicitní úprava byla mimochodem přijata i u státních zástupců) prostřednictvím Rady pro odbornou způsobilost soudců (dále jen „Rada“). Z hlediska složení Rady jsou zde zastoupeni jednak soudci volení (případně určení losem), soudci příslušného soudu, dále pak odborníci právní praxe. Každý soudce je nejdřív hodnocen tím, kdo má nejvíce informací o jeho znalostech právních předpisů, judikatury atd., tedy předsedou příslušného soudu. Jestliže je vyhodnocena odborná způsobilost soudce jako nevyhovující, proběhne ve druhém stupni řízení u Nejvyššího soudu ČR. V žádném případě však není hodnocena činnost soudce z hlediska věcné správnosti jeho rozhodování, tudíž nelze hovořit o neoprávněných zásazích do jeho činnosti a rozhodování.
Soudcem může být podle čl. 93 odst. 2 Ústavy jmenován občan, který splňuje základní předpoklady dané přímo Ústavou, a to bezúhonnost a vysokoškolské právnické vzdělání. Další předpoklady a postup je ponechán na zákonné úpravě. V souladu s tímto ustanovením může zvláštní zákon stanovit další podmínky a postup při přezkoumávání předpokladů potřebných pro funkci soudce. Mezi předpoklady při jmenování však rozhodně nepatří hodnocení odborné způsobilosti soudce vykonávat funkci, neboť k tomu dochází až po uplynutí určité doby od nástupu do soudcovské funkce u příslušného soudu.
Zákon o soudech a soudcích v podstatě převzal původní úpravu o státní správě soudů, kdy postavení ústředního orgánu státní správy soudů má Ministerstvo spravedlnosti, a vymezuje další správní orgány – předsedy příslušných soudů. Úkolem státní správy soudů je na straně jedné vytvořit podmínky k zajištění řádného výkonu soudnictví po stránce organizační, personální, finanční a hospodářské, na straně druhé pak vykonávat dohled v mezích zákona nad řádným plněním úkolů příslušného soudu. Výkon státní správy však v žádném případě nesmí zasahovat do nezávislosti soudů. Již podle předchozí úpravy byla ministru spravedlnosti dána možnost jmenovat předsedy a místopředsedy soudů, s výjimkou předsedy Nejvyššího soudu. V zákoně o soudech a soudcích je způsob jmenování zachován s tím, že je navíc stanovena povinnost ministra spravedlnosti, aby takové jmenování projednal se soudcovskou radou příslušného soudu, jehož funkcionářem má být soudce jmenován.
Dočasné přidělování soudce k výkonu funkce k jinému soudu nebo Ministerstvu spravedlnosti nebo Justiční akademii je zásadně vázáno na souhlas přidělovaného soudce (tak jako podle předchozí právní úpravy) a zákonem je omezena délka přidělení.
V čl. 38 odst. 2 Listiny jsou uvedena některá procesní práva účastníka řízení, tj. právo na veřejné projednávání věci, kdy výjimky z této zásady mohou být povoleny jen zákonem, který může veřejnost vyloučit i úplně. Účastník řízení má právo, aby byl přítomen projednávání své věci, a to i tehdy, bylo-li podle zákona řízení prohlášeno za neveřejné. I toto právo však může být zákonem, případně rozhodnutím na základě zákona, omezeno. Tato zásada je obsažena rovněž v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle kterého tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu, když to vyžaduje ochrana soukromého života účastníka, anebo v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, a v čl. 96 odst. 2 Ústavy, kde se uvádí, že jednání před soudem je zásadně ústní a veřejné, avšak zákon může stanovit z této zásady výjimky. Zákon o soudech a soudcích v § 163 zároveň říká, že se použijí v řízení ve věcech odborné způsobilosti soudce před Nejvyšším soudem přiměřeně ustanovení části první a třetí občanského soudního řádu, nestanoví-li tento zákon jinak. Z toho vyplývá, že i občanský soudní řád institut vyloučení veřejnosti zná a užívá jej. Z uvedeného lze dovodit, že ustanovení týkající se neveřejného jednání Nejvyššího soudu ve věcech posouzení odborné způsobilosti soudců, nelze považovat za neústavní.
Zřízení Justiční akademie zákonem o soudech a soudcích si klade za cíl především zvýšení odbornosti soudců jako záruky kvalitního soudnictví. Proto program celoživotního vzdělávání v Justiční akademii dává možnost všem soudcům osvojit si takové znalosti a dovednosti v rámci své profese, aby dokázali naplnit čl. 1 Ústavy, a to důvěru v právo. V právním státě musí mít občan záruku, že právní cestou dosáhne spravedlnosti a uspokojení nároků, které mu ze zákona náležejí. Proto jsou na soudce kladeny stále vyšší požadavky na znalost zákonů a jiných právních předpisů, judikatury, jakož i schopnosti jejich aplikace v rámci rozhodovací činnosti.
Závěrem se ve vyjádření Poslanecké sněmovny uvádí, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli, tj. jak předsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády, tak i samotným prezidentem republiky, byl řádně vyhlášen a je vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podanou ústavní stížností prezidenta republiky a jeho návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát Parlamentu České republiky pak ve svém vyjádření, podepsaném jeho předsedou, doc. JUDr. Petrem Pithartem, uvádí, že návrh zákona o soudech a soudcích, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas dne 30. října 2001, byl dne 12. listopadu 2001 postoupen k projednání Senátu. Organizační výbor přikázal návrh zákona dne 13. listopadu ústavně-právnímu výboru, který ho předepsaným způsobem projednal a usnesením č. 68 ze dne 28. listopadu doporučil Senátu návrh zákona zamítnout. Následně návrh zákona projednalo plénum Senátu dne 30. listopadu 2001 na své 11. schůzi třetího funkčního období a usnesením č. 220 návrh zákona schválilo ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
Při pojednávání návrhu zákona o soudech a soudcích byly v Senátu, a to jak v ústavně-právním výboru, kterému byl jako jedinému návrh zákona přikázán, tak na plénu, vedeny obsáhlé rozpravy. Vzhledem k tomu, že zákon o soudech a soudcích je postaven především na filosofii dosažení vyšší kvality výkonu soudnictví prostřednictvím vyšší kvality odbornosti jednotlivých soudců, se většina příspěvků týkala právě problematiky stížností napadeného hodnocení soudců a otázky jejich celoživotního povinného vzdělávání. Dané téma však nebylo sporné z pohledu právní normou sledovaného cíle, nýbrž – měřeno maximami postavení moci soudní v systému dělby moci a nezávislosti soudů a soudců – kvůli prostředkům, jakými ho má být dosaženo.
Zatímco mezi jednotlivými senátory panovala téměř bezvýhradná shoda v tom, že naše soudnictví je třeba posunout na kvalitativně vyšší úroveň, názory na dosažení tohoto cíle se různily. Z jedné strany, ze strany odpůrců zákona, zaznívaly námitky ve vztahu k přeceňování požadavku odbornosti soudců a obavy z ohrožení jejich nezávislosti prostřednictvím povinného hodnocení odborné způsobilosti předsedou soudu jako funkcionářem jmenovaným ministrem spravedlnosti; výhrady se týkaly i „povinného doškolování“ pod kontrolou moci výkonné. Pochybnosti byly vzneseny i nad nastavením systému odborné zdatnosti soudce vůbec. Podle některých zákonodárců by měl být kladen důraz na výchovu budoucího soudce před následným povinným doháněním odbornosti, příp. by měla být za soudce vybrána osoba, která se již osvědčila v předchozí právnické praxi. Četné byly též výhrady k výkonu státní správy soudů osobami v dvojjediném postavení – postavení funkcionáře, vykonavatele státní správy, který podléhá ústřednímu exekutivnímu orgánu, a postavení nezávislého soudce vykonávajícího soudnictví. Oponenti zákona zpochybňovali nejen protiústavnost některých jeho ustanovení, ale i jeho celkový přínos ke zlepšení situace v soudnictví, když soudili, že „nepřijetím zákona se v našem soudnictví nic ani nezhorší ani nezlepší“.
Argumenty, které zazněly ve prospěch zákona, vycházely z přesvědčení, že zvolený způsob právní regulace je vhodným základem pro další možné osamostatňování soudní soustavy a svou povahou je krokem přechodným. Oproti obavám z omezování moci soudní nabízeli zastánci zákona pohled opačný, založený na skutečnosti, že nově zřizované soudcovské rady, byť jako orgány poradní, omezují předsedy soudů při výkonu justiční správy. Toto bylo chápáno jako významný posun oproti dosud platné úpravě. Zastánci zákona se také vyjádřili, že právě zvolený model není modelem v Evropě neznámým, a vyjádřili přesvědčení, že tlak na soudcovské povolání, který zákon o soudech a soudcích jistým způsobem vyvíjí, je vhodným nástrojem celkového vzestupu soudnictví, přičemž není zpochybněna premisa, že v jeho rámci musí výkonná moc sloužit moci soudní. Proponenti návrhu zákona spatřovali v nastaveném systému rovněž cestu k dosažení legitimního očekávání standardního chování soudců ve standardních situacích. K otázce nepřípustných zásahů do nezávislosti soudců posuzováním jejich odborné zdatnosti zazněl z pléna Senátu mj. i argument, že „závislost na nedostatečné odbornosti je horší pro společnost než cokoli jiného“. Zastánci návrhu zákona vyčetli kritikům předložené osnovy nedostatek vlastního řešení a bezradnost nad tímto společenským tématem.
Při svém rozhodování se Senát přiklonil k argumentům podporujícím schválení návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, a učinil tak poměrem hlasů 37 ku 14, když bylo hlasování č. 54 přítomno 64 senátorů.
Vycházejíc z přijatého rozhodnutí a s ohledem na projednávání zákona v orgánech Senátu, vyjádření obsahuje následující argumenty ve prospěch většinové vůle Senátu:
Čl. 82 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. V rámci konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva je nezávislost a nestrannost soudců a soudů spojována s nezbytností jejich důvěryhodnosti. Nepostačuje jen, aby soudce nestranný byl, ale aby se tak stranám i jevil a i jinak vzbuzoval důvěru ve vedení spravedlivého procesu (Pavlíček, V., Hřebejk, J., Ústava a ústavní řád České republiky. Svazek I.: Ústava České republiky, Praha: Linde Praha, a.s., 1994, 194 s.). Není pravděpodobně pochyb, že odbornost soudce, seznatelná v podobě rychlého a spravedlivého procesu, je jedním z legitimních požadavků společnosti. Koneckonců i na půdě Ústavního soudu se objevily názory, že nezávislost soudce je spatřována v souboru předpokladů, z nichž nejsilnější jsou odborná úroveň a ty povahové vlastnosti, které ze soudce činí integrovanou osobnost (Pl.ÚS 13/99,Pl.ÚS 16/2000).
Podle § 82 odst. 1 zákona o soudech a soudcích nese soudce odpovědnost za svou odbornou úroveň při výkonu soudcovské funkce. Navrhovatel by považoval za dostatečnou ochranu společnosti před soudcem, který nebude dostatečně dbát o svoji odbornou úroveň, uložení jednoho z kárných opatření (důtka, snížení platu, odvolání z funkce předsedy senátu i možnost odvolání z funkce soudce) v rámci kárného řízení a z tohoto pohledu se mu odvolání z funkce soudce jako jediný důsledek nevyhovujícího odborného hodnocení soudce jeví jako protiústavní. Senát se však postavil na stanovisko, že odvolání z funkce soudce by v případě jeho neodbornosti nemělo být „trestem“ ukládaným v rámci kárného řízení, přesto však důvodem pro jeho odchod z justice. Vzhledem k tomu, že kárné řízení je svou povahou řízením trestním, vybudovaným na principu zaviněného porušení povinností soudce (navíc by neodbornost byla prakticky neprokazatelná a odpovědnost soudce tedy nulová), přiklonil se zákonodárce ke speciální proceduře hodnocení odborné způsobilosti, zakotvené v hlavě III dílu 5 zákona o soudech a soudcích. Z tohoto pohledu se jeví proklamovaný rozpor s čl. 82 odst. 2 Ústavy nepřípadným, neboť Ústava v tomto směru ponechává jistou volnost.
Podle tohoto vyjádření nelze také pominout další skutečnosti týkající se dané problematiky. Hodnocení odborné způsobilosti je hodnocením třístupňovým, přičemž hodnotícím subjektem jsou buď výlučně nebo majoritně soudci sami. Přezkum negativního hodnocení probíhá standardními procesními postupy. V konečném stupni jde o speciální soudní řízení před pětičlenným senátem Nejvyššího soudu, které vyústí v soudní rozhodnutí. Všechny tyto skutečnosti by měly být dostatečnou zárukou spravedlivého rozhodnutí o odborné způsobilosti soudce.
Pokud jde o neslučitelnost funkcí ve smyslu čl. 82 odst. 3 Ústavy, resp. nepřípustného vlivu moci výkonné na moc soudní prostřednictvím funkcionářů vykonávajících státní správu soudů, nelze nevidět, že jak způsob výkonu justiční správy, tak jmenování funkcionářů prezidentem republiky v případě předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu nebo ministrem spravedlnosti v ostatních případech, byly jako vyhovující a ústavně konformní přejaty z předchozí platné právní úpravy. Zákonodárce nikdy nezpochybnil jednoznačně danou maximu naprosté oddělenosti výkonu soudnictví od státní správy soudů na všech stupních. Funkcionářské posty, tj. funkce předsedů a místopředsedů soudů, však nejsou z dikce zákona úřady správními, nýbrž zákon v taxativně vymezených případech svěřuje těmto osobám jistý podíl na výkonu správních činností, vycházeje z předpokladu dokonalé znalosti otázek personálních i věcných toho soudu, jehož jsou reprezentanty. Senát si byl přesto vědom nutnosti zvýšit účinnost mechanismu brzd a protivah, a proto schválil v zákoně o soudech a soudcích bez připomínek pasáž týkající se soudcovských rad. Prakticky žádné rozhodnutí předsedy soudu při výkonu státní správy soudu by podle této právní úpravy nemělo být od 1. dubna 2002 učiněno bez vyjádření příslušné soudcovské rady.
Bez pozměňovacích návrhů byla schválena i ustanovení zákona o soudech a soudcích věnovaná Justiční akademii. V této souvislosti je třeba vidět důležitou roli § 129 odst. 3 zákona o soudech a soudcích, který umožňuje provádět ve stejném rozsahu a se stejnými účinky odborné vzdělávání i Nejvyššímu soudu. Pokud existuje pro soudce alternativa v rozhodování, lze sotva spatřovat jeho závislost v nabízené možnosti vzdělávání v Justiční akademii. Poukázat je třeba i na nesporný fakt, že nezávislost soudů a soudců je garantována toliko ve vztahu k výkonu soudnictví. Z této ústavní premisy je návazně třeba vyvodit, že stát je přímo povinen vytvořit předpoklady pro nezávislý výkon soudnictví, tedy i zajistit možnosti k jejich dalšímu vzdělávání. Jinými slovy: za obecné východisko při řešení soudcovské nezávislosti je nutné považovat odlišení nezávislosti právní, ve smyslu ústavního principu, od nezávislosti psychické, která má prvně jmenovanou zabezpečit.
V závěru vyjádření se pak uvádí, že je zcela na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadených ustanovení.
III.
Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah zákona podle hledisek obsažených v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., tedy z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy (ve smyslu novelizace provedené zákonem č. 48/2002 Sb., s účinností od 1. 6. 2002, z hlediska jejich souladu s ústavními zákony). Dříve než přistoupil k meritornímu projednání návrhu, přezkoumal též ve smyslu citovaného ustanovení, zda byly splněny formální podmínky přijetí zákona a napadený zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
V tomto směru z těsnopisecké zprávy o 35. a 39. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, zjistil, že Poslanecká sněmovna zákon č. 6/2002 Sb. schválila po řádném projednání na své schůzi konané dne 30. 10. 2001, když z přítomných 180 poslanců jich pro návrh hlasovalo 172, jeden poslanec hlasoval proti návrhu. Z těsnopisecké zpráv z 11. schůze Senátu, 3. funkční období, bylo prokázáno, že dne 30. 11. 2001 pro návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou hlasovalo z přítomných 64 senátorů 37, proti návrhu bylo 14 senátorů. Po přijetí byl zákon č. 6/2002 Sb. podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně publikován v částce 4 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 11. 1. 2002. Tento zákon nabyl účinnosti 1. 4. 2002. Ústavní soud proto konstatuje, že zákon č. 6/2002 Sb. byl řádně přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, čímž je splněn předpoklad, aby se Ústavní soud mohl podaným návrhem věcně zabývat.
Na tomto místě je třeba také uvést, že navrhovatel při ústním jednání před Ústavním soudem navrhl, aby jím podaný návrh byl posouzen ve znění zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, což Ústavní soud akceptoval. Uvedeným zákonem byla totiž novelizována i některá z napadených ustanovení, na jejichž podstatě však novela nic nezměnila, pouze zohlednila zřízení a budoucí existenci Nejvyššího správního soudu.
IV.
Návrh prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, se v podstatě vztahuje k celkem třem základním okruhům.
Prvá skupina ustanovení navrhovaných ke zrušení se týká posuzování odborné způsobilosti soudců. Zahrnuje předně celý díl pátý hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravující v ustanoveních § 134 – 163 zákona postup při posuzování odborné způsobilosti. Stanovuje zejména periodicitu hodnocení odborné způsobilosti, osobu hodnotitele, hlediska hodnocení odborné způsobilosti, způsob prověrky rozhodovací činnosti soudce zvláštním senátem daného soudu v případě nevyhovujícího hodnocení, složení Rady pro odbornou způsobilost soudců zřízené Ministerstvem spravedlnosti, a řízení před ní v případech, že i zvláštní senát soudu ohodnotí rozhodovací činnost soudce jako nevyhovující, a konečně řízení před Nejvyšším soudem o návrhu účastníka řízení, který nesouhlasí s rozhodnutím Rady ve věci odborné způsobilosti. Z oddílu druhého dílu druhého hlavy I části první uvedeného zákona, upravujícího působnost soudcovských rad, jsou navrhována ke zrušení ustanovení § 50 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4, § 51 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4, § 52 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4 a § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a 4, kterými se soudcovským radám stanovují v rámci jejich působnosti i úkoly vztahující se k posuzování odborné způsobilosti soudců. Z dílu třetího hlavy III části první předmětného zákona, upravujícího působnost orgánů státní správy soudů, jsou navrhována ke zrušení ustanovení § 123 odst. 3 a 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3 a § 127 odst. 3, jimiž jsou stanovena oprávnění Ministerstva spravedlnosti a předsedů jednotlivých stupňů soustavy soudů při posuzování odborné způsobilosti soudců. Dále jsou zde navrhována ke zrušení rovněž ustanovení § 71 odst. 4 a poslední věty v ustanovení § 72 odst. 2 zákona, která ukládají přihlédnout při překládání soudců k soudům vyšších stupňů k hodnocení jejich odborné způsobilosti, část ustanovení § 82 odst. 2, ukládající soudci povinnost podrobit se zákonem stanoveným způsobem hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí a ustanovení § 94 písm. d) daného zákona, které stanoví, že funkce soudce zaniká dnem právní moci rozhodnutí, kterým byla zjištěna jeho odborná nezpůsobilost vykonávat tuto funkci. Konečně jsou v rámci tohoto okruhu navrhována ke zrušení: ustanovení o sdělování zhodnocení výsledků odborného vzdělávání soudce Justiční akademií příslušným osobám a institucím (§ 132 odst. 3 zákona o soudech a soudcích), ustanovení přechodné, které stanoví lhůtu pro posouzení odborné způsobilosti u soudců jmenovaných do funkce přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (§ 185 zákona), a ustanovení o navrhování advokátů a notáře za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců (v § 187 slov „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 zákona). Shora uvedená ustanovení zákona o soudech a soudcích jsou navrhována ke zrušení pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 82 odst. 1 a 2 a čl. 93 Ústavy.
V rámci dalšího tematického okruhu, týkajícího se výkonu státní správy soudů, jsou ke zrušení předně navrhována z oddílu čtvrtého dílu prvního hlavy I části první zákona o soudech a soudcích, upravujícího organizaci a činnost soudů, ustanovení § 15 odst. 2 věta druhá, § 26 odst. 2 věta druhá, § 30 odst. 2 věta druhá a § 34 odst. 2 věta druhá, která stanoví, že předsedové a místopředsedové uvedených jednotlivých stupňů obecných soudů vykonávají kromě rozhodovací činnosti také státní správu příslušných soudů v rozsahu stanoveném zákonem. V dalším ke zrušení navrhovaném ustanovení § 119 odst. 2 a 3 citovaného zákona se potom výslovně stanoví, že předsedové a místopředsedové jednotlivých stupňů obecných soudů jsou orgány státní správy soudů a podílejí se na ní v rozsahu a za podmínek stanovených tímto zákonem i předsedové senátů a ostatní soudci. Navazující ustanovení § 120 a 121 zákona o soudech a soudcích pak stanoví, že výkon státní správy soudů vykonává Ministerstvo spravedlnosti buď přímo nebo prostřednictvím předsedů těchto soudů, kteří ji realizují v rozsahu stanoveném tímto zákonem, a kteří mohou pověřit tímto výkonem místopředsedy a případně i předsedy senátu a ostatní soudce příslušného soudu. Napadeno je i ustanovení § 74 odst. 3 zákona stanovící, že funkce předsedy a místopředsedy soudu a některé další zde vyjmenované činnosti se nepovažují za funkci ve veřejné správě. Z dílu třetího hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravujícího působnost orgánů státní správy soudů, jsou dále ke zrušení navrhována ustanovení § 124, 125, 126 a 127, která konkrétně stanoví činnosti, jimiž předsedové jednotlivých stupňů obecných soudů vykonávají státní správu, jakož i navazující ustanovení § 128 daného zákona, upravující postup orgánu státní správy soudů při zjištění zaviněného porušení povinnosti soudce při výkonu jeho funkce. Další ke zrušení navržené ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích stanoví možnost odvolat předsedu a místopředsedu soudu ze své funkce tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže neplní řádně své povinnosti. Ke zrušení jsou dále navrhována v ustanovení § 68 odst. 1 citovaného zákona slova „k ministerstvu nebo“ a tatáž slova v § 99 odst. 1 písm. c) tohoto zákona, kterými je umožněno přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti a stanovuje se dočasné zproštění výkonu funkce soudce v případě tohoto přidělení. U výše uvedených ustanovení zákona o soudech a soudcích má návrh za to, že jsou v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy.