* * * Příliš daleko zašel dle našeho názoru nález zejména v souvislosti s ustanovením § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích, které celé zrušil. Odůvodnění nálezu mu přitom přisoudilo „klíčový význam“, což se promítlo do výroku tím, že došlo ke zrušení i všech dalších ustanovení, která z ustanovení § 74 odst. 3 „vycházejí, obsahově či systematicky na něj navazují“. V první části tohoto ustanovení se uvádí, že za funkci ve veřejné správě se nepovažuje funkce předsedy a místopředsedy soudu, dočasné přidělení k ministerstvu, členství v Radě a Radě pro odbornou způsobilost státních zástupců, členství v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech komor Parlamentu. Nález dospěl k názoru, že ustanovení § 74 odst. 3 je v rozporu s obsahem čl. 82 odst. 3 Ústavy, který stanoví, že funkce soudce je neslučitelná s „jakoukoli funkcí ve veřejné správě“. Zákonodárci nepřísluší podle nálezu měnit vůli ústavodárce vydáním právní normy, která zužuje uvedené ústavní pravidlo neslučitelnosti funkce soudce s „jakoukoli“ funkcí ve veřejné správě. Nález se ovšem při výkladu ustanovení čl. 82 odst. 3 Ústavy omezil na pouhý výklad jazykový a nepřihlédl ke skutečné vůli ústavodárce. Tím dospěl k chybnému závěru. Vláda předložila 9. února 2000 Poslanecké sněmovně návrh ústavního zákona, jenž měl změnit Ústavu mj. tak, že do ní měl být vložen nový čl. 91a zřizující Nejvyšší radu soudnictví, jež se měla podílet na správě soudů (bod 11 návrhu). Důvodová zpráva k vládnímu návrhu uvádí, že „působnost v oblasti správy soudů, která nebude náležet Nejvyšší radě soudnictví, bude i nadále vykonávána mocí výkonnou“. Navazujícím zákonem o soudech měly být „stanoveny vzájemné vazby mezi správou soudnictví vykonávanou v ústřední úrovní Nejvyšší radou soudnictví a státní správou soudů, vykonávanou v ústřední úrovni Ministerstvem spravedlnosti“. Poslanecká sněmovna následně ve své funkci ústavodárce vládní návrh projednala. Nikdo z poslanců v diskusi o něm neoznačil tehdejší způsob výkonu správy soudnictví (vazba Ministerstva spravedlnosti na funkcionáře jednotlivých soudů) za odporující Ústavě a k takovému závěru nelze dospět při jakémkoli výkladu obsahu debat. Zamítnutím vládního návrhu ve 2. čtení 17. 5. 2000 takřka „ústavní většinou“ 114 hlasů ústavodárce potvrdil zákonný status quo správy soudnictví. Je tak zcela zjevné, že ústavodárce vykládal v r. 2000 čl. 82 odst. 3 Ústavy tak, že výkon státní správy soudů předsedy a místopředsedy jednotlivých soudů zaštiťované na ústřední úrovni Ministerstvem spravedlnosti není v rozporu s ústavním pravidlem neslučitelnosti funkce soudce s „jakýmikoli funkcemi ve veřejné správě“. Ústavním soudem posuzované ustanovení § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích proto v daném ohledu ústavní pravidlo inkompatibility nezužuje, nýbrž pouze potvrzuje jeho obsah a rozsah korektně tak, jak je vykládá sám ústavodárce. Společný výkon (alespoň části) správy justice Ministerstvem spravedlnosti na ústřední úrovni a funkcionáři jednotlivých soudů na nižších úrovních není ani v rozporu s principy právního státu. Do rozporu s ním by se dostal pouze tehdy, pokud by konkrétní zákonný model takového společného výkonu zasahoval do nezávislosti soudnictví či soudců. Ideu společného výkonu správy justice jako takovou nenapadá ani doporučení č. (94)12 Výboru ministrů Rady Evropy, na něž se odůvodnění nálezu výslovně odvolává, ani jiné mezinárodní instrumenty. Model společného výkonu správy justice je znám i v jiných evropských státech. I my se ve shodě s odůvodněním nálezu domníváme, že je žádoucí, aby soudní moc měla vlastní reprezentativní orgán na ústřední úrovni, realizace této myšlenky de constitutione ferenda je však výlučně v moci ústavodárce a za současného ústavního stavu jí Ústavní soud nemůže poměřovat ústavnost příslušné části ustanovení § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích. Právě to však nález bohužel učinil. Třebaže nesouhlasíme s výrokem nálezu ve vztahu k uvedené části ustanovení § 74 odst. 3, sdílíme spolu s ním přesvědčení, že v rozporu s ústavním pořádkem je ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, jež svou obecností a neurčitostí nesplňuje náležitosti „zákona“ tak, jak jej vykládá nejen Ústavní soud, ale i Evropský soud pro lidská práva. Nezávislost není osobní výsadou soudce, nýbrž neoddělitelnou součástí výkonu jeho rozhodovací činnosti. Takové „funkční“ pojetí vyplývá i z citovaného doporučení Výboru ministrů RE (viz princip I.2.d). Soudci proto nelze zakazovat jakékoli osobní či mimosoudní sociální vazby, k nimž dochází mimo příčinnou souvislost s jeho rozhodováním. Platí to i o dočasném přidělení soudce k ministerstvu či o jeho působení v poradních orgánech moci výkonné či zákonodárné. Samotné „přidělení“ k ministerstvu ostatně není zajisté výkonem „funkce“ ve veřejné správě. V rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy by mohlo případně být, kdyby v průběhu přidělení soudce převzal „funkci“ ve veřejné správě, tj. plnil by samostatně úkoly státní správy a byl by k tomu nadán příslušnými pravomocemi a působností. Dostatečnou zárukou proti újmě na nezávislosti či nestrannosti soudců jsou dočasnost přidělení, dočasné zproštění výkonu funkce soudce i souhlas soudce s tímto přidělením. Považujeme za nepochybné, že za uvedených podmínek je zajištěna „reálná nezávislost“ soudce, na niž se odvolává i samo odůvodnění nálezu. Obdobně posuzujeme působení soudce v poradních orgánech výkonné či zákonodárné moci. Z „poradní“ povahy těchto orgánů vyplývá, že nevykonávají samostatnou „funkci“ ve veřejné správě a pouhé členství v nich nemůže být v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, jakkoli, v deontologické rovině, by bylo možno vyslovit souhlas s tím, že takové členství nelze soudcům doporučovat. Z toho ovšem nevyplývá rozpor dané části ustanovení § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích s ústavním pořádkem. Samo členství v poradním orgánu není způsobilé zpochybnit nestrannost soudce coby postulát vyžadovaný Ústavou. Jak uvedeno výše, Ústavu ani principy právního státu nelze interpretovat tak, že vylučují rozumnou spolupráci soudní moci s mocemi výkonnou či zákonodárnou, pokud při této spolupráci nedochází k nátlaku, nepatřičnému vlivu či jiným ingerencím vůči soudci v souvislosti s výkonem jeho rozhodovací činnosti (viz princip I.2.d výše citovaného doporučení Výboru ministrů Rady Evropy). Nález Ústavního soudu zašel za hranice prostého posouzení ústavnosti i v případě zákonné úpravy vzdělávání soudců. Ústředním ustanovením zákona o soudech a soudcích v uvedeném ohledu je věta druhá jeho § 82 odst. 2, kterou nález v celém rozsahu ruší. Domníváme se, že zrušena měla být pouze část věty počínající spojkou „a“ do jejího konce (povinnost podrobit se hodnocení znalostí a vědomostí). Nález neshledal rozpor s ústavním pořádkem, pokud jde o ustanovení § 82 odst. 1 a věty první § 82 odst. 1, jež stanoví zákonnou povinnost soudce soustavně se vzdělávat a zákonnou odpovědnost soudce za svou odbornou úroveň. Tím, že nález zrušil celou větu druhou § 82 odst. 2, je nutno zákonnou povinnost soudce vzdělávat se interpretovat výhradně jako povinnost vzdělávat se sám, samostudiem. Formy institucionálního, organizovaného vzdělávání nelze do této zákonné povinnosti zahrnout. S uvedeným restriktivním chápáním odpovědnosti soudce za svou odbornou úroveň nesouhlasíme. Domníváme se, že ke zrušení zákonné povinnosti „účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii, odborné přípravy organizované soudy“ chyběl ústavní důvod. Je pravdou, že u některých prvků vzdělávání soudců je nejen rozumné a účelné, nýbrž i přiměřené trvat na organizovaných formách jeho průběhu a zákon může stanovit povinnost soudců účastnit se jich. Platí to především o těch oborech práva, v nichž soudci nemohli ve své době získat adekvátní vysokoškolské vzdělání (zejména v právu evropském). Míra a konkrétní projevy této povinnosti závisejí na konkrétní situaci justice v daném státě. Nelze ji ovšem a priori, paušálně, nadčasově označit za nesouladnou s ústavním pořádkem. Doporučení Výboru ministrů RE (94)12 se věnuje tomuto problému v rámci úpravy principu III „Vhodné pracovní podmínky“. V bodě a) se předpokládá vzdělávání a výcvik soudců i po jejich jmenování, a to jak soudy samými, tak i jinými institucemi. Z textu nevyplývá, že by soudcům nemohla být uložena povinnost se jich zúčastnit, pouze se požaduje jejich bezplatnost. Okolnost, že vzdělávání má poskytovat Justiční akademie s určitými vazbami na moc výkonnou, nemůže představovat reálné ohrožení nezávislosti soudců, a to již proto, že ustanovení § 82 odst. 2 věty druhé nabízí pluralitu vzdělávacích institucí (Justiční akademie a samy soudy – viz též § 129 odst. 3, jenž zmiňuje v této souvislosti konkrétně Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud). Argument uvedený v odůvodnění nálezu, že odborné vzdělávání prostřednictvím Nejvyššího soudu je při jeho současné rozhodovací a jiné činnosti fakticky nereálné, není z hlediska ústavnosti relevantní. Nápravy lze dosáhnout běžnými zákonnými a podzákonnými postupy (rozpočtovým a personálním posílením). Měřítka ústavnosti nelze podřizovat momentálním faktickým nedostatkům ve vzdělávacím systému justice. Ustanovení § 82 odst. 2 věty druhé představuje záruku plurality vzdělávacích institucí. To vylučuje nebezpečí indoktrinace soudců názory z jediného zdroje a umělé „jednoty“, jež odůvodnění nálezu za uvedeným ustanovením neodůvodněně nalézá. Demonstrativní výčet institucí ve větě druhé („zejména“) předpokládá i účast dalších vzdělávacích institucí včetně zahraničních. Věta druhá před spojkou „a“ tak není v rozporu s ústavním pořádkem a lze ji vyložit ústavně konformním způsobem. Proto neměla být jako celek zrušena.
Brno 2. července 2002
Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera k nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 18. června 2002,sp. zn. Pl. ÚS 7/02, o návrhu prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona o soudech a soudcích, přísedících a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)
Disentující soudce rozděluje své odlišné stanovisko podle tří základních okruhů (skupin) otázek, z nichž vychází i sám nález Ústavního soudu.
I. První okruh se týká hodnocení odborné způsobilosti soudců.
Jde zejména o ustanovení § 134 až 163 zákona a související ustanovení § 50 odst. 1 písm. f) a g) a o další ustanovení, jimiž se soudcovským radám stanoví úkoly vztahující se k posuzování odborné způsobilosti soudců, dále o ustanovení § 71 odst. 1 a § 72 odst. 2, věty druhé, v nichž se v souvislosti s překládáním soudců hovoří o hodnocení odborné způsobilosti, o ustanovení § 123 odst. 3 písm. a), § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, která stanoví oprávnění ministerstva spravedlnosti a předsedů soudů při posuzování odborné způsobilosti soudců a o některá další související ustanovení ?např. § 94 písm. d)?.
Pokud jde o tento první okruh otázek, má disentující soudce odlišné stanovisko pouze k odůvodnění nálezu na straně 13 v posledním odstavci (od slova „Nepochybně“ … až do konce str. 13) a na straně 14 v pokračující části tohoto odstavce (od slova „učiněn“ … do konce odstavce končícího slovem „vydána“).
Místo tohoto textu by měl být uveden text následující:
„Uvedená ustanovení však nereflektují rozdíl mezi soudci zkušenými a začínajícími, kteří působí ve své funkci relativně krátkou dobu. U těchto soudců je hodnocení odborné způsobilosti potřebné, protože teprve praktický výkon soudcovské funkce může seriózně ukázat, jaké jsou skutečné předpoklady mladého soudce a jeho schopnosti. Zhodnocení kandidáta na funkci soudce po skončení tzv. čekatelské praxe tedy v tomto směru nepostačuje.
Proto je třeba zařadit i do nové zákonné úpravy hodnocení odborné způsobilosti, leč toliko u začínajících soudců po uplynutí 3 let (popř. 5 let) od jejich nástupu do soudcovské funkce.“
Uvedený názor měl být vyjádřen v odůvodnění nálezu Ústavního soudu, nikoli tedy v jeho výroku, tak, že by nebylo zrušeno ustanovení § 134 odst. 1 zákona, byť tento předpis hovoří o hodnocení odborné způsobilosti soudců … po uplynutí doby 36 měsíců od jejich nástupu do soudcovské funkce. To proto, že je třeba uvážit i vzájemnou provázanost § 134 odst. 1 zákona s ostatními ustanoveními, která se týkají hodnocení odborné způsobilosti soudců.
Disentující soudce je si vědom toho, že podle čl. 93 Ústavy je soudce jmenován do funkce bez časového omezení (tedy i soudce začínající). Výsledek hodnocení odborné způsobilosti by tedy u výše uvedených (začínajících) soudců neměl být – podle příští zákonné úpravy – sám o sobě důvodem zániku funkce, ale avisem stimulujícím takového soudce k tomu, aby svoji odbornou způsobilost zlepšil. Ostatně nelze vyloučit, že nová zákonná úprava bude pojem „odborná způsobilost soudce“ definovat i z jiných hledisek, než činí stávající ustanovení § 136 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb. Lze proto uvažovat i tak, že v určitém konkrétním případě může být odborná způsobilost soudce současně i kárným proviněním ve smyslu § 87 zákona (např. tehdy, jestliže soudce zjevně neplní povinnost se soustavně vzdělávat ve smyslu § 82 odst. 2 zákona).
II.Druhý okruh se týká povinností soudců účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii atd.
V rámci tohoto okruhu zaujímá disentující soudce odlišné stanovisko k výroku nálezu takto:
1) U § 82 odst. 2 věty druhé měl být zrušen jen dovětek ve slovech: „a podrobit se zákonem stanoveným způsobem hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí.“ Co do zbytku měl být návrh na zrušení tohoto ustanovení zamítnut.
2) Návrh na zrušení ostatních ustanovení tohoto okruhu, jimiž je upřesněna povinnost soudců zúčastnit se vzdělávání v Justiční akademii, měl být zamítnut. ?Jde zejména o ustanovení § 130 odst. 2 ve slovech „zařazení soudců“, § 131 odst. 1 písm. a), b), § 132 odst. 1 písm. a), b), odst. 2 ve slově „soudců“, odst. 3.?
Disentující soudce – na rozdíl od nálezu Ústavního soudu – usuzuje, že povinné vzdělávání soudce (a to i v Justiční akademii) není samo o sobě v rozporu s ústavním principem nezávislosti soudů a soudců (čl. 81, 82 odst. 1 Ústavy), byť by takové vzdělávání organizovalo Ministerstvo spravedlnosti, tedy součást moci výkonné. Je totiž nepochybné, že soudce nemůže být v rozhodování konkrétní věci vázán právním názorem, který byl v rámci odborného vzdělávání v Justiční akademii vysloven; lze toliko – v zásadě – požadovat, aby se soudce ve svém rozhodování neodchyloval od ustálené a obecně uznávané judikatury obecných soudů a od judikatury Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Z hlediska principu nezávislosti soudců nelze přehlédnout, že po zrušení hodnocení odborné způsobilosti soudců (viz bod I. výše) by sice – pokud by byl býval přijat tento názor disentujícího soudce – zůstalo zachováno povinné odborné vzdělávání soudců v Justiční akademii, leč bez souvisejících zákonných ustanovení sankční povahy.
III.Třetí okruh se týká výkonu státní správy soudů předsedy a místopředsedy soudů.
V rámci tohoto okruhu zaujímá disentující soudce odlišné stanovisko k výroku nálezu takto:
1) Disentující soudce nesouhlasí se zrušením ustanovení § 74 odst. 3, jež stanoví, které funkce či činnosti se nepovažují za funkci ve veřejné správě. Návrh na zrušení tohoto ustanovení měl být zamítnut. V podrobnostech lze odkázat na odůvodnění odlišného stanoviska soudců Ústavního soudu profesora Malenovského a Dr. Varvařovského k nálezu pléna Ústavního soudu v téže věci.
2) Disentující soudce souhlasí toliko se zrušením ustanovení § 106 odst. 1, které stanoví, že tam uvedený funkcionář soudu může být ze své funkce odvolán, jestliže neplní řádně své povinnosti. Tento důvod je v tomto ustanovení formulován natolik obecně a neurčitě, že se dostává do rozporu se zásadou, že (každý) zákon má mít následky předvídatelné.
3) Návrh na zrušení ostatních ustanovení tohoto okruhu, která v podstatě stanoví, že předsedové a místopředsedové soudů vykonávají kromě rozhodovací činnosti také státní správu soudů, měl být zamítnut. ?Jde zejména o ustanovení § 15 odst. 2 věty druhé, § 26 odst. 2 věty druhé, § 30 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 2 věty druhé, §119 odst. 2 a 3, § 120, § 121, dále § 124, 125, 126 a 127 – kromě odstavce 4 u § 124 a kromě odstavce 3 u § 125, 126 a 127, která se týkají prvního okruhu otázek (hodnocení odborné způsobilosti soudců)?.
Disentující soudce – na rozdíl od nálezu Ústavního soudu – usuzuje, že výkon státní správy soudu předsedou a místopředsedou soudu (tedy soudcem), není v rozporu se zásadou nezávislosti soudů a soudců a s principem dělby moci. (Ostatně, i sám nález Ústavního soudu uvádí, že derogací ustanovení § 74 odst. 3 zákona nemínil dát najevo, že by vedením a správou soudu měly být pověřovány jiné osoby než osoby z řad soudců.) V této souvislosti se přirozeně nelze vyhnout úvaze, který orgán by měl státní správu soudu vykonávat, a to tak, aby byl princip dělby moci zachován, aniž by byl dotčen legitimní požadavek na operativnost a rychlost výkonu správy soudů.
Zjednodušeně řečeno, přicházejí v úvahu následující možnosti:
a) výkon státní správy soudů zvláštním správním orgánem, který tedy není součástí státní moci soudní. Srovnatelný orgán (do určité míry) ve své době v Československu existoval. Jednalo se o tzv. krajské státní správy, které se v praxi neosvědčily. Podle historických skutečností šlo o prodlouženou ruku nejen ministerstva spravedlnosti, nýbrž – de facto – i místních stranických orgánů. Tento model je nepochybně neakceptovatelný.
b) výkon státní správy soudů samosprávným kolektivním orgánem soudců příslušného soudu. Je zřejmé, že takový orgán by byl stěží funkční, neboť běžné každodenní řízení soudů vyžaduje rychlé a operativní rozhodování, které by sbor soudců efektivně činit nemohl.
c) výkon státní správy soudů předsedou a místopředsedou soudu podle shora uvedených (nyní Ústavním soudem zrušených) ustanovení zákona o soudech a soudcích. Jde o model, který se osvědčil a nejsou známy závažnější signály nasvědčující tomu, že by jeho prostřednictvím docházelo k zásahům do nezávislého rozhodování soudů. Lze tedy dovozovat, že tento model, tj. výkon státní moci soudu soudcem – jímž je i předseda a místopředseda soudu – je z hlediska respektování nezávislosti soudců a současně se zřetelem na nutnou operativnost správy soudů modelem nejvhodnějším, modelem, který s Ústavou České republiky v rozporu není. De lege ferenda by ovšem bylo na místě, aby zásadní otázky správy soudu byly projednávány s reprezentativním orgánem samosprávy soudců.
4) Podle mínění disentujícího soudce měl být zamítnut i návrh na zrušení části ustanovení § 68 odst. 1 a § 99 odst. 1 písm. c), která se týkají možnosti dočasně přidělit soudce nejen k jinému soudu, nýbrž i k ministerstvu (spravedlnosti). Na rozdíl od odůvodnění nálezu Ústavního soudu má disentující soudce za to, že dočasné přidělení soudce k ministerstvu není v rozporu s článkem 82 odst. 3 Ústavy. Tento článek stanoví, že funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu, ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě. Je zřejmé, že činnost soudce dočasně přiděleného k ministerstvu funkcí ve veřejné správě není. Účelem takového přidělení je totiž využití soudcovských zkušeností (srov. § 68 odst. 1 in fine), takže jde o činnost v podstatě konzultativní. To ostatně odpovídá i praktickým zkušenostem, jež se týkají obsahu práce soudců, kteří byli dočasně přiděleni k ministerstvu. Nelze ostatně přehlédnout, že tento institut je časově omezen na dobu 1 roku a že je vázán na souhlas příslušného soudce.
V Brně dne 18. června 2002
JUDr. Vojen Güttler soudce Ústavního soudu