K podanému návrhu skupiny senátorů si Ústavní soud vyžádal i vyjádření Komise pro cenné papíry (dále jen "Komise"). V tomto vyjádření, podepsaném předsedou a ředitelem odboru legislativního a právního, Komise poukázala na tzv. Třináctou směrnici Evropských společenství a uvedla, že tento předpis se stále nachází ve stadiu návrhu, přičemž nabídka převzetí je jedním z nejkontroverznějších legislativních témat na komunitární úrovni. Nelze se proto této směrnice dovolávat jako platné evropské normy, nicméně by měla sloužit jako jedno z ideových vodítek při národní úpravě nabídky převzetí, čímž se řídil i český zákonodárce v roce 2000, když omezil účinnost sporné a nekompatibilní výjimky podle § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku k datu vstupu do Evropské unie (čl. XI bod 4 zák. č. 370/2000 Sb.). Dále poukázala na to, že smyslem úpravy povinných nabídek převzetí ve vyspělých zemích je ochránit akcionáře (zejména minoritní) a zaměstnance společnosti, ve které investor nabyl podíl, který umožňuje společnost ovládnout. Přestože se jedná o zásah do smluvní volnosti investora, národní zákonodárce (nejen český, ale i britský, německý, rakouský či americký) toto řešení z uvedených důvodů zvolil. Komisi se ovšem nepodařilo nalézt v právní úpravě povinné nabídky převzetí ve vyspělých zemích výjimku obdobnou § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku s tím, že ovšem lze důvodně předpokládat, že tyto země nečelily úkolu prodat majetek státu do soukromých rukou v takovém rozsahu jako Česká republika. Podle názoru Komise je jedním z pravděpodobných důvodů vložení výjimky snaha dosáhnout při převodu majetku státu do vlastnictví jiných osob co největšího zisku pro stát z důvodů, které dále podrobněji rozvíjí. Dále se Komise jako správní úřad vykonávající dozor nad kapitálovým trhem vyjádřila k předpokládanému konkrétnímu dopadu případného zrušení této výjimky na kapitálový trh. Předpokládá snížení akviziční ceny pro nové nabyvatele, dále minimálně výrazné omezení obchodování s předmětným privatizovaným titulem na veřejných trzích a zmiňuje dále dopad na oblast kolektivního investování ve vztahu k portfoliím investičních a podílových fondů. Poukázala v této souvislosti na tři nejvýznamnější dosud neprivatizované tituly (ČEZ, Český Telecom, a. s., a Unipetrol, a. s.). Dodává, že ze závěrů veřejně deklarovaných vládou České republiky navíc vyplývá, že do přistoupení České republiky k Evropské unii se pravděpodobně podaří dokončit privatizaci pouze u společnosti Unipetrol, a. s., která je z uvedených tří subjektů z hlediska obchodování na kapitálovém trhu tím nejméně významným.
Závěrem Komise uvedla, že sdílí jisté pochybnosti o ústavnosti napadených ustanovení a že záleží na interpretaci Ústavního soudu, zda obavy o stabilitu kapitálového trhu v podmínkách rozvíjející se ekonomiky jsou vyjádřením veřejného zájmu, jehož ochrana může ospravedlnit existenci napadených ustanovení.
III.
Stran formálních náležitostí zákonů novelizujících obchodní zákoník Ústavní soud konstatuje, že byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
IV.
S účinností od 1. 7. 1996 byl do zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, jeho novelou (zákon č. 142/1996 Sb.) zaveden nový institut označený jako "povinnost učinit veřejný návrh smlouvy o koupi akcií". Dalšími novelami (již zmíněnými) byl tento institut dále upravován až do současné, nyní platné a účinné podoby. Ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku je z pohledu výhrad vznesených navrhovatelem nutno posuzovat ve vztahu k § 183b odst. 1 obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, který je označen nadpisem "Povinná nabídka převzetí při ovládnutí cílové společnosti" a zní takto:
"Jsou-li účastnické cenné papíry cílové společnosti registrované, je akcionář, který získá buď sám nebo společně s jinými osobami jednáním ve shodě (§ 66b) podíl na hlasovacích právech (§ 183d), který mu umožňuje ovládnutí společnosti (§ 66a), povinen do 60 dnů ode dne, který následuje po dnu, v němž akcionář tento podíl získá nebo překročí, učinit nabídku převzetí všem majitelům účastnických cenných papírů cílové společnosti. Podá-li tento akcionář žádost podle odstavce 9 nebo 11, prodlužuje se tato lhůta o dobu 20 pracovních dnů. Stejnou povinnost má i akcionář a osoby jednající s ním ve shodě, jejichž podíl na účastnických cenných papírech nebo hlasovacích právech získaný podle první věty dosáhne nebo překročí hranici dvou třetin a tří čtvrtin hlasovacích práv. Povinnost učinit nabídku převzetí vzniká dnem následujícím po dnu, v němž akcionář podíl, který tuto povinnost zakládá, získá nebo překročí."
Sporné ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku potom zní takto:
"Povinnost podle odstavce 1 se nevztahuje na Českou republiku, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky, Českou národní banku, Českou konsolidační agenturu a další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu."
Ovládající osobou je ta, která fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo provozování podniku jiné osoby. Není-li prokázáno, že jiná osoba disponuje stejným nebo vyšším množstvím hlasovacích práv, má se za to, že osoba, která disponuje alespoň 40 % hlasovacích práv na určité osobě, je ovládající osobou, a že osoby jednající ve shodě, které disponují alespoň 40 % hlasovacích práv na určité osobě, jsou ovládajícími osobami (§ 66a obchodního zákoníku). Z ústavněprávního hlediska, které je jediné a výlučné pro závěry Ústavního soudu, je zřetelné, že existují subjekty, které jsou zatíženy nabídkovou povinností ("povinnost učinit veřejný návrh smlouvy ke koupi akcií") a subjekty, které takovou povinnost nemají. Z uvedené povinnosti nabídky převzetí akcií minoritních akcionářů obchodní zákoník vyjímá taxativně označené subjekty (akcionáře), kterými jsou, jak již uvedeno, Česká republika, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky, Česká národní banka, Česká konsolidační agentura - subjekty veřejnoprávního typu - a také poněkud nekonzistentně subjekty označené jako další osoby, jestliže na ně byly akcie převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu. V daných souvislostech je tak postavení vyjmenovaných subjektů zjevně v souvislosti s uvedenou nabídkou převzetí jiné než u ostatních subjektů, které mají tutéž povinnost. Nepochybně se tak jedná o nerovnost, která může nalézt svůj zejména ekonomický dopad při realizaci konkrétní obchodní transakce, a to i na postavení minoritního akcionáře. Takto vyjádřenou nerovnost Ústavní soud posuzuje z hlediska, které již stanovil a popsal v řadě svých rozhodnutí (Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 34/95, Pl. ÚS 6/96, Pl. ÚS 18/01 - Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; svazek 5, nález č. 28; svazek 6, nález č. 113; svazek 26, nález č. 53; vyhlášeny pod č. 131/1994 Sb., č. 124/1996 Sb., č. 295/1996 Sb., č. 234/2002 Sb. - a další), vycházeje i z nálezu přijatého Ústavním soudem ČSFR (č. 11 Sbírky usnesení a nálezů). Poukazoval vždy ve svém rozhodování na odmítnutí absolutního chápání rovnosti jakožto principu, kdy však i při určování relativního pojetí principu rovnosti je potřebné rozumně a přiléhavě odůvodnit jeho meze a samotný smysl. I v případě relativní rovnosti, pokud je zákonem stanoven prospěch jedné skupiny na úkor skupiny jiné při určení neúměrných povinností této skupiny, může se tak stát pouze s dostatečně vysvětleným odkazem na ochranu veřejných hodnot. Jde tak o zákonem zdůvodněné určení neúměrných povinností jedné skupině ve vztahu k jiné skupině, která je nemá, a současně i přiléhavě a rozumně zdůvodněný zájem na ochraně veřejných hodnot.
V posuzované věci jde o vzájemný vztah dvou skupin subjektů ve dvou rozdílných případech, které vycházejí ze shodného právního základu, kterým je stanovení povinnosti nabídnout převzetí akcií při ovládnutí společnosti (§ 183b odst. 1 obchodního zákoníku). Prvním je ten, kdy osoba (akcionář jako "soukromoprávní" subjekt odlišný od státu) je povinna takovou nabídku (za splnění dalších v obou případech rovnocenných podmínek) učinit vždy, druhým je oprávnění státu, který, ač koná za stejných podmínek (a je také soukromoprávní subjekt), tak učinit nemusí. Druhým případem je skupina akcionářů (minoritních), kteří uvedenou nabídku musí obdržet; naproti tomu však i skupina minoritních akcionářů, která v případě subjektů vymezených v ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku takovou nabídku neobdrží. Nerovnost postavení obou skupin uvedených subjektů v obou uvedených případech je zjevná. K tomu, aby takto vyjádřenou nerovnost bylo možno označit za protiústavní, a to z hlediska čl. 1 Listiny, jeví se nezbytným odpovědět na otázku samotného chápání rovnosti v každé jednotlivé konkrétní věci. To ovšem již z pohledu ustálené judikatury Ústavního soudu, která je založena již citovaným rozhodnutím Ústavního soudu ČSFR č. 11 Sbírky usnesení a nálezů, kdy Ústavní soud ČSFR konstatoval, že (v souvislosti se zákony o dani ze mzdy, dani z příjmů obyvatelstva a dani z příjmů z literární a umělecké činnosti) rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů a podobně.
Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec oprávněn požadovat, aby stát v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce však platí pouze tehdy, chápeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Konečně je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod či jiné postavení než skupině jiné, i když i ta je ve srovnatelném postavení. Přitom zásadně v každé oblasti lidské činnosti je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti skupině jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.
V tomto směru argumentuje Poslanecká sněmovna tím, že je dán při prodeji cenných papírů společenský zájem na vyčlenění veřejněprávních institucí a korporací a některých osob, a takto na vyvolání stavu, kdy privatizující (kupující) subjekt nemá povinnost nabídky odkoupit určité cenné papíry (minoritních akcionářů).
Z argumentace Poslanecké sněmovny obsažené v jejím vyjádření tak poněkud paradoxně plyne, že napadeným ustanovením stát vlastně jakoby chrání minoritní akcionáře před sebou samými. Je totiž nepochybné, že od 1. 7. 1996 skupina akcionářů vlastnících akcie privatizovaných podniků byla na rozdíl od jiné skupiny akcionářů vlastnících akcie podniků, které nespadaly do privatizace, v nerovnoprávném postavení. Povinná nabídka převzetí akcií totiž neznamená nutně povinnost akcionáře takové nabídky využít, ale pouze možnost na takovou nabídku reagovat, jinými slovy vůbec možnost zvážit svůj další postoj a povinné nabídky využít nebo ji odmítnout, přičemž rozhodující je pouze vnitřní úvaha akcionáře opřená jen o jeho vlastní přesvědčení o správnosti svého postupu. V případě subjektů vymezených ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku je možnosti takové úvahy zbaven a musí respektovat státem vytvořený stav s tím, že pokud přesto nabídku své akcie subjektu uvedenému v § 183b odst. 1 obchodního zákoníku učiní, ten na jeho nabídku přistoupit nemusí. Současně je ovšem namístě uvést, že z pohledu již řečeného Ústavní soud by se neměl k dané věci vyjadřovat z hledisek ekonomických či politických a blíže rozebírat případné výhody či nevýhody postavení uvažovaných akcionářů. Zároveň se však jeví případné říci, že podle přesvědčení Ústavního soudu nelze ani přibližně určit, zda postavení minoritních akcionářů je i s ohledem na argumentaci vedenou navrhovatelem a priori pouze nevýhodné. V tomto směru Ústavní soud není oprávněn k hlubším úvahám o dobře či špatně provedené privatizaci a již vůbec ne o provedení privatizace teprve zamýšlené. Nelze takto samozřejmě ani vyloučit, že podržení akcií (nevyužití povinné nabídky převzetí) může být pro akcionáře výhodné.
Navzdory naznačeným úvahám jsou pro Ústavní soud a jeho posuzování jednotlivých návrhů vždy rozhodující hlediska ústavněprávní. Při shledání této nutnosti tak v projednávané věci jde o otázky veřejného zájmu a jeho obhajitelnosti z naznačených hledisek, která představují dvě skupiny popsaných subjektů. Veřejnému zájmu vyjádřenému účastníkem řízení v podobě dokončení transformace národního hospodářství i pomocí privatizace do podoby standardní tržní ekonomiky běžné v zemích EU, a tak i získání výraznějších prostředků do veřejných rozpočtů, potom konkuruje zájem skupiny občanů - minoritních akcionářů na rovnoprávné možnosti uplatnit získané akcie, přesněji řečeno na tom, aby měli stejnou možnost výběru, jak se svým majetkem (akciemi) naložit, obdobně jako akcionáři společností (ostatních), které povinnou nabídku převzetí akcií podle obchodního zákoníku obdrží. S ohledem na to je nepochybné, že jako vlastníci nemají stejné právo a možnost se svým majetkem zacházet (disponovat s ním) v takovém rozsahu jako jiní vlastníci ve srovnatelném postavení. Byť v úžeji vymezené části svého práva s majetkem disponovat, jsou v tomto derivátu vlastnického práva z hlediska toho, co již bylo řečeno, (proti srovnatelné skupině vlastníků) omezeni.
Toto omezení nemůže být v daném případě vyváženo veřejným zájmem, který deklaruje účastník řízení. Podobnou argumentaci nelze jednostranně odmítnout, nelze ji ovšem také přijmout do té míry, že by uváděný veřejný zájem zcela obhájila. Z hlediska občanské společnosti a přesvědčení, že Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 Ústavy), Ústavní soud konstatuje, že veřejný zájem nemůže v dané věci převážit právě nad zájmem jednotlivce vlastnit majetek, ale zejména i principem, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu (čl. 11 odst. 1 Listiny). Při existenci nerovného postavení zejména srovnatelných skupin minoritních akcionářů tak na jedné straně stojí nepochybně zájem státu na snazším dokončení dosud nerealizovaných privatizačních projektů a z toho plynoucí větší příjem do veřejných rozpočtů, na straně druhé potom zájem nezanedbatelné skupiny občanů (minoritních, v mnoha případech drobných akcionářů) na stejné možnosti uplatnit své akcie ve stejném rozsahu, jako to může učinit za stejných podmínek (zákonem vymezených) srovnatelná skupina dalších (jiných) minoritních akcionářů. Podle názoru Ústavního soudu takto založenou nerovnost nelze odůvodnit zmíněným veřejným zájmem či odvoláním na veřejné hodnoty. Je nesporné, že při transformaci (zejména ekonomické) naší společnosti po listopadu 1989 (i v rámci kuponové privatizace) byl založen i akciový trh, kdy lze mít za to, že každý akcionář byl přesvědčen, že za stejných podmínek bude moci o akciích, které vlastní, (a tedy o svém majetku) rozhodovat, zejména i ve shodné situaci a tím i shodném rozsahu. Jestliže však stát určitou skupinu akcionářů (v daném případě minoritních) v určité fázi de facto (ale i de iure) zvýhodnil, nemohl tak učinit (ani s odvoláním na deklarovaný veřejný zájem) na úkor skupiny občanů jiných, kteří jsou rovněž minoritními akcionáři. Ústavní soud není pevně přesvědčen, že omezením smluvní volnosti minoritních akcionářů, jež je derivátem komponentu vlastnického práva, by došlo k razantnímu zásahu do jejich majetku, jejich poškození však nelze ani vyloučit. V této souvislosti pak dospěl také k přesvědčení, že pokud vůbec byl zákonodárcem zaveden do právního řádu státu (obchodní zákoník) institut povinné nabídky převzetí, jeho dopady by měly být stejné pro všechny kategorie akcionářů, samozřejmě včetně minoritních. To i s přihlédnutím k tomu, že stát má mnoho možností, jak svou promyšlenou ekonomickou politikou zabezpečit veřejné rozpočty, aniž by v rámci této činnosti potřebné prostředky získával zvýhodněním jedné skupiny občanů před druhou, a to i v případech, že odebere určité skupině občanů možnost výběru postupu při jejich ekonomických úvahách stran správy jejich majetku, i když v této souvislosti k poškození majetkových práv (vlastnictví) nemusí dojít. Ekonomické úvahy minoritního akcionáře zůstávají jeho vlastní věcí, podstatným však zůstává ona možnost k takovým úvahám vůbec mít prostor.
Při stručné komparatistice lze obecně říci, že ve státech, které jsou členy EU, při povinné nabídce převzetí nejsou založeny výjimky pro subjekty, které nabyly příslušný podíl na jiné společnosti v rámci procesu deetatizace (Velká Británie, Nizozemsko, Francie, Belgie a další). Z kandidátských zemí tato výjimka není přípustná ani ve Slovinsku až na případ, kdy základní jmění společnosti nepřesahuje jeden milion slovinských tolarů. Nelze než uzavřít, že zákonodárce přijetím ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku nezachoval stejný přístup ke všem v úvahu přicházejícím subjektům. Při stanovení stejných podmínek totiž vytvořil rozdílné skupiny subjektů, které mají různé možnosti, jak disponovat se svým majetkem (v plném rozsahu jej užívat). Ústavní princip rovnosti zakotvený v čl. 1 Listiny, dle něhož jsou lidé svobodní a rovni v důstojnosti i právech, a komplementárně vyjádřený čl. 3 Listiny jakožto princip zákazu diskriminace v přiznaných základních právech interpretuje Ústavní soud ve své judikatuře z dvojího pohledu [nálezy Ústavního soudu Pl. ÚS 16/93 (viz výše), Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 33/96, Pl. ÚS 9/99, Pl. ÚS 18/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; svazek 4, nález č. 74; svazek 5, nález č. 16; svazek 8, nález č. 67; svazek 16, nález č. 135; svazek 26, nález č. 53; vyhlášeny pod č. 132/1994 Sb., č. 6/1996 Sb., č. 107/1996 Sb., č. 185/1997 Sb., č. 289/1999 Sb., č. 234/2002 Sb.) a další]. Prvním je dán požadavek na vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhým pak požadavek ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce. V naznačeném směru Ústavní soud neshledal žádný důvod, který by byl způsobilý rozumně vysvětlit nerovnost v přístupu k jednotlivým skupinám akcionářů tak, jak jsou shora popsány. Argumentace zvýhodnění státu z důvodů veřejného účelu (úspěšnost a rychlost privatizace) naráží na čl. 11 odst. 1 Listiny. Zákonodárce také postup vyvolávající uvedenou nerovnost přijatelně neodůvodnil.
Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení ve svých důsledcích vyvolává neodůvodněnou nerovnost mezi subjekty účastnými při realizaci procesu, který byl založen zákonodárcem přijetím institutu povinné nabídky převzetí. Z postulátu rovnosti sice nevyplývá požadavek obecné rovnosti všech se všemi, plyne z něj však požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo jedny před druhými. V dané věci je nesporné, že požadavek poskytnutí stejných práv za stejných podmínek bez neodůvodněných rozdílů dikcí napadeného ustanovení respektován není, neboť zákonodárce bez akceptovatelných důvodů (a to i v ústavní rovině) znevýhodnil ty subjekty, které získaly akcie v souvislosti s privatizací majetku státu. V návaznosti na to, co bylo uvedeno, nelze odhlédnout ani od toho, že ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených tímto ústavním dokumentem pouze zákonem, přičemž při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Má-li každý právo vlastnit akcie, má také právo s nimi jako se svým majetkem disponovat v rozsahu, který musí být za stejných podmínek stejně vymezen. Jinými slovy každý má právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu (čl. 11 odst. 1 Listiny). Stejně tak vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy, přičemž nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny). Jiný postup je v rozporu s ústavním řádem České republiky, a to zejména i tehdy, kdy nerespektuje princip minimalizace zásahu do základních práv v podobě jejich případného omezení a současně maximalizace uchování obsahové podstaty základního práva. Ústavní soud proto napadená ustanovení zrušil pro jejich rozpor s čl. 11 odst. 1, 3 a 4, ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a také čl. 14 Úmluvy, ve znění čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 26 Paktu, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
K žádosti navrhovatele podle § 39 zákona o Ústavním soudu lze pouze stručně uvést, že Ústavní soud se nejprve musel zabývat návrhem na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se měnil obchodní zákoník, podaným též skupinou senátorů. V této věci rozhodl nálezem ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117; vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.) a do této doby nezaznamenal v této věci žádný legislativní vývoj.