Zvlášť výrazně se přitom protiústavnost dosavadního ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu projevuje v případech (obdobných cause, která předcházela návrhu IV. senátu Ústavního soudu), v nichž je pořádková pokuta ukládána sice již po zahájení přípravného řízení, avšak ještě předtím, než je zahájeno trestní stíhání. Ústavní soud konstatuje, že při možnosti zahájit přípravné řízení trestní nikoliv zahájením trestního stíhání, nýbrž tím, že policejní orgán sepíše záznam, ve kterém uvede skutkové okolnosti, pro něž trestní řízení zahajuje, a způsob, jak se o nich dozvěděl (§ 158 odst. 3 tr. řádu), v žádném případě nemůže z hlediska ústavního v tomto úseku trestního řízení obstát právo policejního orgánu ukládat, nota bene bez možnosti soudního přezkumu, pořádkové pokuty. Otázka, zda možnost zahájení přípravného řízení záznamem policejního orgánu je ústavně souladná, nemohla být vzhledem k obsahu návrhu IV. senátu Ústavního soudu v tomto řízení Ústavním soudem řešena.
Většinový názor pléna Ústavního soudu nepřiklonil se k možnosti zrušit napadené ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu jen zčásti, neboť by tím - de facto v roli pozitivního zákonodárce - zákonem stanovený systém opravných prostředků proti usnesení o pořádkové pokutě (ale nejenom o ní) změnil (nehledě na skutečnost, že samy o sobě nejsou tyto části ustanovení § 146 odst. 2 neústavní; neústavní je mezera v zákoně), a to ačkoliv přirozenou výhodou uplatnění takového postupu je okamžité napravení ústavně nesouladného ustanovení zákona.
Neústavnost ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu přitom nevyplývá z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z v něm obsažené ústavní mezery, kterou Ústavní soud konstatuje. S ohledem na nezbytnost nápravy stávajícího neústavního stavu je Ústavní soud toho názoru, že k odstranění neústavních mezer v zákoně je nezbytná pozitivní akce zákonodárce, jejímž impulsem může být toliko zrušení jednotlivého ustanovení zákona, jež svojí podstatou neústavní mezeru obsahuje, v daném případě tedy ustanovení § 146 odst. 2 tr. řádu, s tím, že zákonodárci bude poskytnut přiměřený časový prostor k takové úpravě části první hlavy sedmé - Stížnost a řízení o ní (§ 141 - 150) trestního řádu, která by odpovídala požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Bude tedy věcí zákonodárce, aby v intencích tohoto nálezu včas přijal ústavně konformní úpravu rozhodování o opravném prostředku (prostředcích) proti rozhodnutí policejního orgánu či státního zástupce o uložení pořádkové pokuty podle § 66 tr. řádu. Vyloučeno není přijetí takové úpravy, která ponechá rozhodování o takovýchto otázkách v rukou státního zástupce, na jehož rozhodnutí bude navazovat rozhodování soudu (takže tím založí rozhodování trojinstanční), nebo zda - podobně jako je tomu v úpravě rozhodování o stížnosti proti rozhodnutí o zajištění osob a majetku (§ 146a tr. řádu) - upraví pravomoc soudu přezkoumávat rozhodnutí o pokutách bezprostředně.
1. Odlišné stanovisko soudce JUDr. Stanislava Balíka
Neústavnost ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu je IV. senátem Ústavního soudu spatřována v tom, že o stížnosti proti usnesení policejního orgánu o uložení pořádkové pokuty dle § 66 trestního řádu rozhoduje státní zástupce. Z tohoto důvodu však není dle mého názoru namístě rušit celé ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu, neboť v případech stížnosti proti usnesení jiných orgánů činných v trestních řízeních ve smyslu § 146 odst. 2 písm. b), c) je stížnost předkládána k rozhodnutí soudu. Zrušením celého ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu je tak rušena i část ustanovení, jež je ústavně konformní.
Návrh na zrušení ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu byl sice odůvodňován ve vztahu k pořádkové pokutě dle § 66 trestního řádu, zrušení však zasáhne i oblast stížností proti jiným usnesením než toliko ve věcech pořádkové pokuty. Zrušení celého § 146 odst. 2 trestního řádu je navíc zásahem nikoliv do nalézací fáze ukládání pokuty, ale až do fáze rozhodování o opravném prostředku, tj. stížnosti. Při vyhovění návrhu na zrušení celého § 146 odst. 2 trestního řádu tak v plné šíři není respektována zásada minimalizace zásahů.
Nabízela se - jak je uvedeno na str. 5 nálezu (v této sbírce na str. XXX) - i varianta částečného zrušení § 146 odst. 2 trestního řádu, která by ve svých důsledcích znamenala, že o všech stížnostech proti rozhodnutím policejního orgánu i státního zástupce by rozhodoval soud. Má-li přitom rozhodovat o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nezávislý a nestranný tribunál zřízený zákonem, pak jím v českém právním řádu nemůže být po zrušení pravomoci orgánů státních zastupitelství de lege lata jiný orgán než soud. Za této situace platná právní úprava daná § 146 odst. 2 trestního řádu není mezerou v zákoně, ale speciální ústavně nekonformní úpravou, dle níž byla pravomoc svěřena orgánu, který shora uvedené atributy nezávislého a nestranného tribunálu zřízeného zákonem v plném rozsahu nesplňuje. Případné zrušení této ústavně nekonformní úpravy bych nepokládal za aktivismus, neboť zrušením toliko části ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu by zbývající nezrušená část a nezrušený text zůstaly souladné s Úmluvou o ochraně lidských práva a základních svobod, jež je součástí právního řádu České republiky.
Proti návrhu na zrušení celého ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu jsem proto hlasoval zejména z důvodu toho, že
- nezohlednil širší souvislosti problematiky pravomoci k ukládání pořádkových pokut v nalézací a stížnostní fázi, zejména ve vztahu k ustanovení § 66 trestního řádu,
- vedl ke zrušení i té části ustanovení § 146 odst. 2 trestního řádu, která je s ohledem na rozhodovací pravomoc soudu ústavně konformní,
- představuje zásah nejen do oblasti pořádkových pokut ukládaných dle § 66 trestního řádu, ale - aniž by byl v tomto směru odůvodněn - i do pravomoci řízení o stížnostech proti usnesením v jiných věcech, než je ukládání pořádkové pokuty,
- vycházel z koncepce mezery v právním řádu, která dle mého názoru s ohledem na čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod neexistuje.
2. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Dagmar Lastovecké a soudce JUDr. Jiřího Nykodýma
Požadavky na řízení o ukládání pořádkových pokut z hlediska naplnění čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") je nutno odvíjet od jejich charakteru a účelu. Odlišnou povahu mají pořádkové pokuty ukládané za zjištěné porušení povinností vyplývajících z hmotného práva, jejichž smyslem je sankční postih subjektu, jenž se porušení práva dopustil, a pořádkové pokuty ukládané v rámci probíhajícího řízení, jejichž smyslem je zajištění dosažení vlastního cíle řízení. Uložení pořádkové pokuty podle § 66 trestního řádu je procesním opatřením, jehož účelem je zjednat v řízení pořádek a zajistit tak, aby věc, která je předmětem řízení, byla v přiměřené lhůtě veřejně a spravedlivě projednána nezávislým a nestranným soudem. Pořádkovou pokutu dle zmíněného ustanovení nelze proto považovat za trestní obvinění, neboť jejím hlavním cílem je zajistit dosažení účelu řízení, nikoliv primárně postih toho, jenž tento účel maří. Dovedeno ad absurdum by na základě opačné konstrukce bylo možno za trestní obvinění považovat jakékoliv autoritativní uložení povinnosti, jež by objektivně vedlo k zásahu do sféry zájmů adresáta právní normy. Ani v nálezu Ústavního soudu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 28/98(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 161; vyhlášen pod č. 2/2000 Sb.), konstatujícím obecnou způsobilost pořádkových pokut zasáhnout do ústavně zaručených práv, nebyly předmětem posuzování pokuty ukládané v rámci probíhajícího řízení, nýbrž pořádkové pokuty za porušení povinnosti zakotvené ve správním právu hmotném.
Úmluva v čl. 6 odst. 1 vyžaduje, aby před nezávislým a nestranným soudem byl projednán předmět řízení (slovy Úmluvy "záležitost"), nikoliv každé opatření, jehož cílem je dosažení tohoto účelu. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva nelze dovodit jednoznačná exaktní kritéria posuzování toho, co lze považovat za "trestní obvinění", nicméně na případ posuzovaný Ústavním soudem v tomto řízení lze aplikovat závěry zmíněné v případu Ravnsborg proti Švédsku. Zde Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že ukládání opatření na základě pravidel umožňujících zajistit řádný a spořádaný průběh soudních řízení se více podobá výkonu kázeňských pravomocí než ukládání trestů.
Pokud pořádkové pokuty podle § 66 trestního řádu nelze posuzovat podle shora uvedených závěrů jako trestní obvinění, není ani nezbytné na řízení o jejich ukládání plně vztahovat záruky kladené na řízení o trestním obvinění, jak jsou pro ně zakotveny Úmluvou. Za této situace nelze přezkum podle § 146 odst. 2 trestního řádu považovat v části negarantující soudní přezkum za úpravu s ústavním deficitem.
3. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Elišky Wagnerové
S většinovým stanoviskem vyjádřeným v nálezu nesouhlasím z několika důvodů, jimiž je třeba se zabývat v jistém logickém sledu, o nějž se pokusím níže.
I. Oprávněnost senátu k návrhu
1.
Návrh na zrušení § 146 odst. 2 tr. řádu podal plénu IV. senát Ústavního soudu v někdejším, dnes již neexistujícím, složení v souvislosti s řešením ústavní stížnosti stěžovatele Ing. J. N. Šlo tedy o iniciaci (důsledně vzato nejde v obdobných případech o návrh, neboť s předlohou plénu nelze disponovat - viz nepublikované usnesenísp. zn. Pl. ÚS 12/94ze dne 20. 2. 1995) řízení o konkrétní kontrole norem, tj. řízení, kdy iniciátorem takového řízení je soud, který věc předkládá v souvislosti s řešením konkrétní kauzy, a v daném případě oním soudem byl senát Ústavního soudu.
V jednom ze svých předchozích rozhodnutí (sp. zn. Pl. ÚS 33/04- nepublikované usnesení) Ústavní soud uvedl, "že na rozdíl od abstraktní kontroly ústavnosti je konkrétní kontrola ústavnosti zákona vedena v úzkém rámci soudního rozhodování. Do něj může Ústavní soud vstupovat jen za přísně vymezených podmínek, a to jediným způsobem - rozhodnutím o ústavnosti zákona, jehož má být při řešení věci použito.".
V jiném rozhodnutí (sp. zn. Pl. ÚS 39/2000- Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 20, usn. č. 39) Ústavní soud uvedl: "Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, o který se návrh opírá, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou tedy je, jak pohlížet na podmínku, že se musí jednat o zákon "jehož má být při řešení věci použito". Není sporu o tom, že tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má tedy být užito při rozhodnutí ve věci samé, v trestním řízení tedy zejména při rozhodování o vině a trestu. Tento záměr ústavodárce a zákonodárce lze dovodit i z ustanovení § 224 odst. 5 tr. řádu, které upravuje přerušení řízení v jasné návaznosti na zákon rozhodný pro rozhodování o vině a trestu. Jinak řečeno, k tomu, aby soud mohl zpochybnit ústavnost procesního předpisu, je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti.".
Je pravda, že iniciátory řízení v obou citovaných případech byly obecné soudy, nikoli senát Ústavního soudu. Mám však za to, že závěry uvedené v citovaných rozhodnutích jsou plně uplatnitelné i pro iniciaci řízení senátem Ústavního soudu. K tomuto závěru mne jednak vede shodné vyjádření relevantní podmínky pro předložení návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení plénu Ústavního soudu jak ze strany senátu Ústavního soudu [§ 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu], tak ze strany obecného soudu (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Touto podmínkou je "souvislost s rozhodováním", odlišnost obou ustanovení lze shledat toliko ve vyjádření procesního prostředku, o němž je vedeno řízení, tj. ústavní stížnost před Ústavním soudem nebo různé typy řízení před obecnými soudy, v nichž je řešena předložená věc.
Druhý důvod, který mne vede k naznačenému závěru, je ovšem ještě důležitější a specifický pro návrh na zahájení řízení o kontrole norem Ústavním soudem samotným. S touto konstrukcí se totiž pojí problém koncentrace moci. Zatímco obecně platí pravidlo, že Ústavní soud může vést řízení o kontrole norem výhradně z podnětu návrhů pocházejících zvenčí (v případě konkrétní kontroly norem pocházejících od obecných soudů), jde v případě návrhu senátu Ústavního soudu o výjimku, kterou je s ohledem na nebezpečí plynoucí z koncentrace moci v rukou Ústavního soudu třeba interpretovat velmi restriktivně.
Nelze také přehlédnout, že uvedená konstrukce staví soudce Ústavního soudu, kteří řízení svým návrhem iniciují, do pozice toho, kdo posléze o svém návrhu i rozhoduje v plénu, a navíc toto rozhodnutí má zpětně význam pro rozhodnutí o ústavní stížnosti v senátu.
Nahlíženo komparativním pohledem je pro toto výjimečné řešení patrná inspirace rakouská, ostatní tradiční demokratické státy obdobné řešení neznají. Avšak i rakouská úprava (čl. 140 odst. 3 rakouské Ústavy) limituje rozsah zrušovaných ustanovení striktně jednak na návrh obecných soudů, nebo na skutečnou aplikaci určité právní normy Ústavním soudem samotným.
2.
Nálezem řešená věc měla základ v ústavní stížnosti, jíž se stěžovatel dožadoval zrušení rozhodnutí okresního státního zástupce a rozhodnutí policejního orgánu. Ti oba svou věcnou a funkční příslušnost rozhodovat, ovšem dle jiných než senátem plénu předložených ustanovení trestního řádu, dovodili z rámce vymezeného toliko § 146 odst. 2 písm. a) tr. řádu. Je tedy zcela zřejmé, že je-li nálezem rušeno celé ustanovení § 146 odst. 2, rozhodnutí neobstojí už proto, že je ke zrušení navrhl subjekt (senát Ústavního soudu), který k tomu nebyl oprávněn, neboť, lapidárně řečeno, celé zrušené ustanovení prostě najednou aplikovat nelze a také samozřejmě aplikováno nebylo, přičemž jeho část vymezená písmenem a), jak shora uvedeno, je oddělitelná od zbytku.
3.
Legitimaci k návrhu na zrušení ustanovení § 146 tr. řádu, byť by byl senátem Ústavního soudu předložen jen v rozsahu skutečně aplikovaném [odstavce 2 písm. a)] však někdejší IV. senát Ústavního soudu dle mého názoru také neměl. To proto, že nález pod bodem VI. mimo jiné uvádí, že "při možnosti zahájit přípravné řízení trestní nikoliv zahájením trestního stíhání, nýbrž tím, že policejní orgán sepíše záznam, ve kterém uvede skutkové okolnosti, pro něž trestní řízení zahajuje, a způsob, jak se o nich dozvěděl (§ 158 odst. 3 tr. řádu), v žádném případě nemůže z hlediska ústavního v tomto úseku trestního řízení obstát právo policejního orgánu ukládat, nota bene bez možnosti soudního přezkumu, pořádkové pokuty.". Vsuvku "nota bene bez možnosti soudního přezkumu" jistě nelze vykládat tak, že se soudním přezkumem by touto možností policejní orgán disponoval. Chápu-li tedy uvedenou větu dobře, pak ani ve shora uvedeném omezeném rozsahu nemohu ovšem souhlasit s oprávněním IV. senátu k předložení věci plénu. Takové posouzení je v rozporu s Ústavním soudem dosud důsledně uplatňovanou zásadou minimalizace zásahů do činnosti jiných ústavních orgánů, která byla vždy důvodem pro upřednostnění ústavně konformního výkladu sporné normy před jejím zrušením.
4.
Spíše jako obiter dictum a bez aplikovatelnosti v daném případě pro důvody uvedené shora dodávám, že i kdyby přicházel v úvahu přezkum ústavnosti předmětného ustanovení v omezeném rozsahu, bylo by namístě uvažovat spíše než o zrušení části ustanovení o tzv. aditivním výroku, v němž by Ústavní soud vyslovil protiústavnost § 146 odst. 2 písm. a) tr. řádu potud, pokud nepředvídá soudní přezkum rozhodnutí státního zástupce. Takovéto rozhodnutí, jehož formu sice zákon o Ústavním soudu výslovně nepředvídá, by však zcela jistě mnohem méně porušovalo ústavní princip plynoucí z požadavku materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) spočívající v minimalizaci zásahů Ústavního soudu do činnosti jiných ústavních orgánů. Šlo by tak o důsledné uplatnění zásady sebeomezení Ústavního soudu, který by podobným výrokem dal příležitost Parlamentu přijmout ústavně konformní úpravu bez toho, že by část zákona byla rozhodnutím Ústavního soudu rušena. Tento postup, rovněž nepředvídaný příslušnými zákony, motivovaný však shora uvedenými zásadami a úvahami, praktikuje např. italský Ústavní soud.
II. Ovoce z otráveného stromu
1.
Především mám však za to, že návrh IV. senátu Ústavního soudu na zrušení § 146 odst. 2 trestního řádu pro nedostatek soudní kontroly nad rozhodnutími státních zástupců je vadný proto, že chce docílit ústavní konformity "ovoce pocházejícího z otráveného stromu". Prvotní problém definovaný ústavní stížností totiž spočívá v tom, že policejní orgán uložil pokutu stěžovateli za to, že odmítl vydat věc (účetnictví), která by mohla vést nebo přinejmenším přispět k jeho následnému trestnímu obvinění. Jinými slovy, pod hrozbou majetkové sankce bylo vyžadováno sebeusvědčení, resp. spolupráce se státem představovaným policejním orgánem proto, aby tento mohl snadněji prošetřit podezření ze spáchání trestného činu.
Popsaný problém vznikl proto, že novelou trestního řádu provedenou zákonem č. 265/2001 Sb. se potichu a nepojmenovaně do tohoto kodexu vrátil institut "zahájení trestního stíhání ve věci" (§ 158 odst. 3 a § 12 odst. 10 tr. řádu). Na tento staronový institut, který byl zcela správně odstraněn z trestního řádu k 1. 1. 1994, pak mimo jiné navazuje možnost ukládání pokut při neuposlechnutí výzvy policejního orgánu např. k vydání věci (§ 66 odst. 1 a § 78 odst. 1 tr. řádu). Důkazy opatřené před zahájením trestního stíhání (konkrétní osoby) dnes není po zahájení trestního řízení záznamem třeba opakovat, přičemž součinnost příštího možného stíhaného si lze vynucovat vysokými pokutami. Protiústavnost této konstrukce je zcela zjevná (důvody uvedu níže) a žádný soudní přezkum tento zásadní nedostatek v mých očích nemůže zhojit. Právě naznačená konstrukce je totiž oním otráveným stromem, o jehož odstranění by bylo namístě uvažovat.
2.
V případě možnosti policejního orgánu dožadovat se vydání věci pod hrozbou pokuty, jde o řetězení zásahů do základních práv, a je proto třeba zkoumat, zda zákon (tr. řád), který tuto možnost předvídá, sleduje legitimní cíl.
Výzva policejního orgánu k vydání věci představuje vždy zásah do základního práva stěžovatele na jeho soukromí, případně, má-li vyžadovaná věc majetkovou hodnotu, je dán potenciálně zásah i do jeho základního práva vlastnického. Důvodem takového zásahu je veřejný zájem na objasnění skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin někým, kdo zatím pro příslušný skutek, nebyl obviněn. Samotná výzva k vydání věci, pokud by nebyla doprovázena hrozbou pokuty, by jistě nebyla protiústavní.
Jiná je však situace, je-li současná konstrukce výzvy k vydání věci doprovázena hrozbou vysoké pokuty. Takové konstrukci nelze přiznat ústavní konformitu, neboť i sama ukládaná pokuta zasahuje do základního práva vyzývaného nerušeně vlastnit majetek. Přitom tento zásah do vlastnického práva vynucující si vstup do soukromé sféry vyzývané osoby, a to např. jako i v daném případě bez ohledu na důsledky, které si může vyzývaná osoba tím, že výzvě vyhoví, přivodit. Cíl této zákonné konstrukce nelze dle mého názoru jednoduše ztotožnit s veřejným zájmem uvedeným shora. Skutečně sledovaný cíl spatřuji v usnadnění práce policie při objasňování trestných činů před obviněním konkrétní osoby, a to při použití neadekvátních prostředků excesivně zasahujících do základních práv žádaných osob. Takový cíl dle mého názoru postrádá legitimitu.
Ostatně ne náhodou neznají tradiční demokratické státy úpravu obdobnou úpravě české - tj. takovou, podle které by si mohl policejní orgán pod hrozbou pokuty vynucovat vstup do soukromí osob před obviněním konkrétní osoby ze spáchání konkrétního skutku. Trestní řád přijetím kritizované konstrukce dle mého názoru ústavně nepřípustně rozšířil fázi trestního řízení, pro které je charakteristický a jistě legitimní jistý stupeň státního donucování, o úsek od sepsání záznamu o zahájení úkonů trestního řízení po zahájení trestního stíhání konkrétní osoby. Tento úsek však svou podstatou a obsahovou kvalitou patří do zákona o policii (pozn. red.: zákon č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů), s jeho limitovanými represivními možnostmi. Pouhým formálním přesunem materie charakterizované ovšem obsahem do trestního řádu nelze aprobovat zásahy, které jsou zásadně možné jen v souvislosti s trestním stíháním.