Návrh na zrušení bodu 18 přílohy č. 3 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností, ve znění novel, podal veřejný ochránce práv motivovaný podnětem k šetření před jeho úřadem uplatněným Petrem Uhlem, který bezúspěšně žádal Ministerstvo zahraničních věcí o poskytnutí informace v podobě "koncepce lidských práv". Veřejný ochránce práv v souvislosti s řešením tohoto konkrétního případu byl konfrontován s aplikací shora uvedeného ustanovení zmíněného nařízení vlády, jehož ústavnost poté zpochybnil před Ústavním soudem. Jeho návrh lze proto pokládat za podnět k zahájení řízení o tzv. konkrétní kontrole norem, tj. té normy, která má být, respektive byla příslušným orgánem veřejné moci aplikována na konkrétní případ.
Z ústavněprávního hlediska se ve vztahu Petra Uhla a Ministerstva zahraničních věcí jednalo o vyřešení otázky, zda odepření informace o koncepci lidských práv znamenalo zásah do základního práva Petra Uhla svobodně vyhledávat informace deklarovaného čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Ústavní otázka v rovině řízení o konkrétní kontrole norem z podnětu veřejného ochránce práv pak důsledně vzato byla, zda napadené ustanovení je interpretovatelné ústavně konformním způsobem tak, aby v případu Petra Uhla nedošlo k zásahu do jeho zmíněného základního práva, či zda je napadené ustanovení takové interpretace nezpůsobilé, a tudíž jako protiústavní je potřeba je zrušit.
Z uvedené geneze případu a ze specifické povahy řízení o konkrétní kontrole norem plyne, že napadená norma měla být v první řadě (možná výhradně) zkoumána z pohledu čl. 17 odst. 4 Listiny, tj. z pohledu toho základního práva, jehož porušení bylo prvotním impulsem k zahájení řízení i před Ústavním soudem.
K tomuto závěru mne dovedla úvaha motivovaná otázkami spojenými s uplatňováním principu minimalismu v přístupech a postupech Ústavního soudu. Tento princip by se měl uplatňovat nejen ve finálních rozhodnutích, což je přístup, který Ústavní soud běžně praktikuje, když upřednostňuje ústavně konformní interpretaci právní normy před jejím zrušením (z poslední doby viz nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 41/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 32, nález č. 10; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.), nýbrž i v rozsahu přezkumu napadených právních aktů, a to zejména v případě řízení o tzv. konkrétní kontrole norem. V tomto typu řízení je to totiž praktický život sám, který formuluje ústavní otázky spojené s aplikací určité právní normy v konkrétních skutkově utvořených situacích, na které by měl Ústavní soud odpovědět. Naopak "šedé" akademické úvahy o tom, co by snad mohlo (avšak ne nutně muselo) mít v budoucnu vliv na výklad právní normy, které patrně nikdy nemohou obsáhnout celý "zelený strom života", by měly být v tomto typu řízení zodpovídány co nejskromněji, pokud vůbec.
Praktický dopad naznačeného minimalistického přístupu je spojen s vytvářením překážky res iudicata. Čím minimalističtější přístup Ústavní soud zvolí, tím menší překážku v podobě věci rozhodnuté vytvoří, a naopak - tím větší prostor pro vývoj reálného života s jeho organicky se utvářejícími dalšími otázkami ponechává.
II.
Článek 17 Listiny garantuje právo na informace jako právo politické, jehož účelem je zajištění možnosti veřejnosti účastnit se rozhodovacích procesů, a je tak jednou z podmínek umožňujících zapojení občanů do mocenské hry. Informovanost totiž zásadním způsobem podmiňuje schopnost relevantně se vyjadřovat k otázkám veřejného života. Naopak institut utajování je nástrojem posilujícím mocenské zájmy úředního aparátu výkonné moci (vláda v širším smyslu). V moderní společnosti je vykonavatelkou moci byrokracie a byrokratická správa má tendenci být správou bez účasti veřejnosti. Kontrola poskytovaných informací, jakkoli je v určitých oblastech nutná, je současně významným rizikem pro demokratické principy vlády. Všechny tyto skutečnosti je třeba brát v úvahu při výkladu ústavního práva na informace.
Ve světle tohoto významu práva na informace proto nelze toto právo v podobě práva na vyhledávání informací (čl. 17 odst. 4 Listiny) interpretovat pouze jako status negativus. Mnohem spíše jeho fundamentálnímu významu pro demokracii samu odpovídá interpretace tohoto práva jako práva vyjadřujícího status positivus s odpovídajícími povinnostmi veřejné moci. Omezení povinností veřejné moci poskytnout informace se pak smí pohybovat jen v limitech stanovených čl. 17 odst. 4 Listiny. V tomto smyslu je dle mého názoru třeba vyložit odstavec 5 čl. 17 Listiny. Takto restriktivně vyloženému účelu omezení práva na informace odpovídá i znění čl. 19 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
Ostatně jak z doktríny evropské právní vědy vyplývá, je to otázka právní filozofie interpreta, která základním právům formulovaným otevřeně dodá ten který status (viz k tomu např. Böckenförde, E. W.: Grundrechtstheorie und Grundrechtsinterpretation, in Neue juristische Wochenschrift - NJW 35/1974, s. 1529 a násl.) A samozřejmě i konkrétní okolnosti případu, nahlížené důležitostí či přesahy uplatňovaného osobního základního práva do sféry veřejné, budou hrát relevantní roli při stanovení povahy uplatňovaného práva. A právě v řízení o konkrétní kontrole norem lze k těmto konkrétním okolnostem přihlížet.
III.
Nemohu se ztotožnit s metodou přezkoumávání napadeného ustanovení vyjádřenou v odůvodnění nálezu. Především namítám, že bylo-li napadené ustanovení vykládáno teleologickou metodou toliko ve vztahu k účelu zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění novel (dále jen "zákon"), aniž by byl účel tohoto zákona testován účelem, jímž lze z pohledu čl. 17 odst. 4 omezit základní právo na vyhledávání informací, byl tento test neúplný. Zákon lze totiž nepochybně považovat za ten zákon omezující právo na vyhledávání informací, jehož vydání předpokládá a umožňuje zmíněné ustanovení Listiny, ovšem pouze za účelem v tomto ustanovení Listiny uvedeným. Tento test je třeba provést i přesto, že příslušné ustanovení zákona nebyla a nemohla být navrhovatelem napadena. Tuto otázku by Ústavní soud řešil jako otázku "předběžnou" s dopadem na rozhodnutí ve věci samé.
Mám za to, že lze vážně pochybovat o tom, že účel zákona (tj. ochrana zájmů České republiky, jak vyplývá z § 1a zákona, a který rozvádí ustanovení § 3 odst. 1 zákona stanovící materiální podmínky vyhodnocení skutečnosti jako utajované tak, že musí jít o skutečnost, se kterou by neoprávněné nakládání mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné) se pohybuje v hranicích účelu citovaného ustanovení Listiny a tam vyjádřeného jako "ochrana práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejná bezpečnost, ochrana veřejného zdraví a mravnosti". Byl-li by z tohoto pohledu zpochybněn účel samotného zákona, nemohlo by samozřejmě obstát ani napadené ustanovení, které vlastně pouze doplňuje § 3 odst. 1 zákona jako podmínka formální.
IV.
Teprve pokud by byl test shody účelu zákona s účelem plynoucím z čl. 17 odst. 4 Listiny zodpovězen pozitivně, bylo by možno napadené ustanovení dále testovat z hlediska principu demokratického právního státu [čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")], jemuž je imanentní princip předvídatelnosti práva a zákaz výkonu libovůle orgány veřejné moci, oba úzce související s otázkou určitosti v hypotéze a dispozici právní normy použitých pojmů, respektive jejich deontologického vyjádření.
Většina vychází z názoru, že napadené ustanovení dává prostor k širšímu věcnému správnímu uvážení. S tímto názorem se nemohu ztotožnit, neboť jak z konstrukce soudního řádu správního (dle § 78 soudního řádu správního kontroluje soud jen meze správního uvážení, případně zneužití správního uvážení), tak i z judikatury správních soudů plyne, vymyká se obsah správního uvážení soudní kontrole. Za této situace je třeba trvat na tom, aby normy veřejného práva (včetně napadené normy), které se bezprostředně váží k základnímu právu, byly deontologicky formulovány tak, že nedají prostor ke správní úvaze, byť používají relativně abstraktní pojmy. Výklad abstraktních či neurčitých pojmů totiž není odňat soudní kontrole, na rozdíl od správního uvážení.
V.
V odůvodnění nálezu vyjádřila většina pro mne obtížně akceptovatelný názor, dle kterého předvídatelnost napadeného ustanovení je třeba posuzovat i "ve vztahu k jiným subjektům mezinárodního práva" s poukazem na deklaraci obsaženou v čl. 1 odst. 2 Ústavy, v níž se praví, že "Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.". Toto ustanovení Ústavy většina tak zřejmě chápe jako obecný důvod k omezení jakéhokoliv základního práva včetně základního práva na vyhledávání informací. Optiku většiny nemohu přijmout. Zastávám názor, že stát smí uzavírat jen takové mezinárodní závazky, které budou respektovat ústavní pořádek České republiky, a při případném konfliktu obou má mít prioritu ústavní pořádek České republiky. Ostatně na takové koncepci byla zjevně vystavěna i tzv. euronovela Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 Sb.) a na ni navazující zavedení řízení o preventivní kontrole ústavnosti mezinárodních smluv před Ústavním soudem. To však nevylučuje také aposteriorní posouzení ústavnosti mezinárodních smluv, resp. jejich dopadů v rovině vnitrostátního práva, neboť je třeba trvat na tom, aby plnění mezinárodněprávních závazků (ať už ve sféře vnitrostátní či mezinárodní) bylo vždy v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Takový závěr je třeba uplatnit i s ohledem na znění čl. 10 Ústavy, podle něhož má obsah mezinárodní smlouvy aplikační přednost před obsahem zákona (argumentem a maiori ad minus také podzákonného právního předpisu). Argument uplatněný většinou je proto nepřijatelný potud, pokud zcela paušálně staví mezinárodněprávní závazky nad obsah vnitrostátního práva, aniž by však zohledňoval dopad norem ústavního pořádku České republiky (v tomto případě čl. 17 odst. 4 Listiny).
I z toho důvodu považuji stanovisko většiny za neakceptovatelné a také vzhledem k tomu bylo nutné posuzovat napadené ustanovení optikou čl. 17 odst. 4 Listiny, a nikoliv optikou zákona o ochraně utajovaných skutečností a mezinárodních smluv, resp. mezinárodněprávních závazků České republiky. Na přednosti ústavního pořádku České republiky před mezinárodními smlouvami je dle mého soudu třeba trvat nejméně v rozsahu, který obsahově odpovídá "podstatným náležitostem demokratického právního státu", jejichž změna je nepřípustná (čl. 9 odst. 2 Ústavy), a to jakýmkoliv právním aktem, ať mezinárodním nebo domácím, bez ohledu na jeho právní sílu. K podstatným náležitostem demokratického právního státu náleží minimálně i respekt k základním právům ze strany orgánů veřejné moci při výkonu jejich kompetencí (ze strany orgánů veřejné moci lze v určitých případech vyžadovat i ochranu základních práv), a to ve standardu poskytovaném domácím ústavním pořádkem. Jedině v případě, kdy mezinárodní smlouva o základních právech (ať již označená jako smlouva o lidských právech nebo smlouva o občanských a politických právech), kterou je Česká republika vázána, poskytuje vyšší standard základních práv než domácí ústavní pořádek, je možné díky obsahu smluv, respektive charakteru práv v nich obsažených, aby domácí úprava ustoupila úpravě mezinárodní, která by byla respektována orgány veřejné moci při výkonu jejich kompetencí. Tento přístup odpovídá interpretaci čl. 1 odst. 1 Ústavy, z níž plyne, že v demokratickém právním státu má primát jednotlivec před státem, a stát je naopak zavázán respektem k základním právům jednotlivce.