2. Ústavní soud by se - pokud by byl napadené ustanovení ve slově "majetkovým" zrušil - přirozeně nemohl vyhnout úvaze, zda lze dovozovat porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace, aniž by bylo porušeno konkrétní základní právo garantované ústavním pořádkem. Navrhovatelé totiž tvrdí, že napadená část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích je v rozporu s ústavně zaručeným právem na soukromí (čl. 7 odst. 1 Listiny) a s právem na ochranu osobnosti (čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny); k takovému závěru - jak je uvedeno v dalším textu - by však Ústavní soud dospět neměl. V této souvislosti poukazuji na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, podle níž principy zákazu diskriminace a rovnosti lidí mohou být "v zásadě" nebo "zpravidla" porušeny, je-li porušeno i jiné konkrétní základní právo nebo svoboda (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 3, str. 209; nález byl vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.; nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 4, str. 206; nález byl vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.). Pokud jde o porušení i jiného konkrétního práva a svobody, nejedná se tedy o podmínku vždy nutnou (arg. "v zásadě", "zpravidla"). Tomu nasvědčuje i názor uznávané odborné literatury (viz Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv. MU Brno, Evropské informační středisko UK 1997, str. 223 - 224), podle něhož zákaz diskriminace (nediskriminace) podle čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") má autonomní význam a použitelnost tohoto článku by se neměla omezovat pouze na případy souběžného porušení jiného článku Úmluvy. V důsledku svého uznávaného autonomního významu "tedy může nediskriminační klauzule vstupovat do hry dokonce i tehdy, když k porušení jiného zaručeného práva nedošlo ... Článek 14 tedy dovoluje odsoudit diskriminaci při užívání práva, jež je samo dodrženo". Podle mého názoru v souzené věci nastala situace, v níž lze akcentovat právě autonomní povahu ochrany rovnosti lidí (čl. 1 Listiny) a zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny); jde tedy o možnost, s níž počítá i citovaná judikatura Ústavního soudu (viz jeho výše uvedená rozhodnutísp. zn. Pl. ÚS 4/95asp. zn. Pl. ÚS 5/95). To vyplývá zejména z toho - jak již bylo konstatováno - že napadená část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích dostatečně nesplňuje obecně uznávané požadavky na naplnění pojmu "zákon", který musí být náležitě přesný, jasný a s předvídatelnými následky. To je nedostatek natolik zásadní povahy, že jej za dané situace nelze nereflektovat.
B) 1. Zdůrazňuji tedy, že část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích ve slově "majetkovým" neměl Ústavní soud zrušit proto, že by zkoumání majetkových poměrů - včetně ostatních poměrů pachatele přestupku - bylo protiústavní, leč z toho důvodu, že je v zákoně uvedeno jako výrazně dominantní relevantní znak týkající se poměrů příslušné osoby, což zřejmě nelze překlenout ani výkladem (viz argumentaci výše). Ostatně s odkazem na poměry určité osoby, resp. se zkoumáním poměrů určité osoby se lze v právním řádu setkat častěji, což - v tomto směru správně - konstatuje i plénum Ústavního soudu na str. 8 nálezu (v této sbírce na str. XXX); např. v ustanovení § 83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ("Odůvodňují-li to osobní a majetkové poměry stěžovatele, zejména nemá-li dostatečné prostředky k placení nákladů spojených se zastoupením ... soudce zpravodaj rozhodne na návrh stěžovatele podaný před prvním ústním jednáním, že náklady na jeho zastoupení zcela nebo zčásti zaplatí stát."), v ustanovení § 31 odst. 1 trestního zákona ("Při stanovení druhu trestu a jeho výměry přihlédne soud ... k možnosti nápravy a poměrům pachatele."), v § 54 odst. 1 trestního zákona ("Při výměře peněžitého trestu přihlédne soud k osobním a majetkovým poměrům pachatele ..."), v § 73a odst. 2 trestního řádu ("přijetí peněžité záruky je přípustné ..., a zároveň s přihlédnutím k osobě a majetkovým poměrům obviněného nebo toho, kdo za něho složení peněžité záruky nabízí ..."), v ustanovení § 91 odst. 1 trestního řádu ("Před prvním výslechem je třeba zjistit totožnost obviněného, dotázat se jej na jeho rodinné, majetkové a výdělkové možnosti a předchozí tresty ..."), v § 309 odst. 1 trestního řádu (schválení narovnání a zastavení trestního stíhání je kromě splnění tam uvedených podmínek možné také vzhledem "k osobě obviněného a jeho osobním a majetkovým poměrům"), dále v ustanovení § 450 občanského zákoníku (umožňujícího snížení náhrady škody mimo jiné se zřetelem "k osobním a majetkovým poměrům fyzické osoby", která škodu způsobila; "k poměrům fyzické osoby, která byla poškozena"), v ustanoveních týkajících se výživného v zákoně o rodině - ustanovení § 85 odst. 2 ("podle svých schopností, možností a majetkových poměrů"), § 89 ("schopností, možností a majetkových poměrů"), § 92 ("schopností, možností a majetkových poměrů"). Je zřejmé, že bez zkoumání osobních, majetkových a dalších poměrů osoby, jíž se příslušné řízení dotýká, se v právním řádu v řadě případů obejít nelze. Zákonná úprava zkoumání "poměrů" podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby jako taková tedy není - podle mého přesvědčení - úpravou protiústavní a nezavádí nerovnost v důstojnosti a v právech, jak se navrhovatelé domnívají. V této souvislosti - v souladu s mým názorem - poukázalo plénum i na to, že znalost poměrů dotčené osoby (delikventa) je nutné předpokládat i v případě soudního přezkumu rozhodnutí orgánu kraje o uložení pokuty - který je podle názoru skupiny poslanců dostatečnou ochranou - neboť má-li soudní přezkum chránit proti eventuálním tvrdostem dopadu zákona (v plné jurisdikci pak zvláště), neobejde se ani soud bez informací o poměrech osob, kterým byla pokuta uložena.
To, že jak majetkové poměry dotčené osoby, tak i poměry jiné (osobní), mohou mít při výši pokuty relevanci, lze dovodit i z nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 3/02, v jehož úvodu se praví, že "Zákonem stanovená minimální výše pokuty musí být stanovena tak, aby umožňovala alespoň do určité míry přihlédnout k majetkovým a osobním poměrům delikventa ..." (srov. Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 177; nález byl vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.). V uvedeném případě se jednalo o uložení pokuty podle ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, v němž Ústavní soud zrušil slova "od 500 000 Kč".
2. Nejsem dále - rovněž v souladu s míněním pléna - toho názoru, že by zákonem uložené zkoumání poměrů právnické osoby a fyzické osoby, která je podnikatelem (§ 11 odst. 1 zákona o krajích), tedy poměrů osobních, rodinných, majetkových apod., vytvářelo "základ pro nepřípustné a protiústavní nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totožného protiprávního jednání". Skupina poslanců jako důvod uvádí nutně odlišnou interpretaci i aplikaci pojmu "majetkové poměry", a to právě s ohledem na to, že se může jednat jak o osobu právnickou, tak i o osobu fyzickou. V této souvislosti pokládám za rozhodující, že se v souzené věci v případě právnické osoby a fyzické osoby, která je podnikatelem (srov. § 11 odst. 3 zákona o krajích) jedná o obdobné subjekty, neboť z hlediska jejich statusu je nutno za kritérium považovat jejich podnikatelskou činnost a majetkové poměry z ní vyplývající a s ní související. Majetkové poměry by proto bylo nutno interpretovat u nich stejně a nebylo by důvodu mezi uvedenými subjekty odlišovat. Argumentace skupiny poslanců názorem Ústavního soudu (a contrario) uvedeným podsp. zn. Pl. ÚS 47/95in fine (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, str. 213; nález byl vyhlášen pod č. 122/1996 Sb.) je proto za uvedeného stavu - kdy by ukládání pokut právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám ve vztahu k těmto osobám nemohlo vést k odlišné interpretaci pojmu "majetkové poměry" - nepřípadná.
[3. Poznámka: Pokud se ve výše uvedené argumentaci shoduji s názorem pléna Ústavního soudu, činím tak však pouze proto, že podle mého mínění měl být návrh částečně zamítnut, s výjimkou napadeného textu ve slově "majetkovým". To je dále rozvedeno pod písm. C) tohoto odlišného stanoviska.]
C) Proto jsem nedospěl k závěru, že by zkoumání poměrů pachatele přestupku orgánem kraje vůbec (tedy osobních, rodinných, majetkových atp.) bylo protiústavním zásahem do soukromí fyzické osoby, která je podnikatelem, a neoprávněným shromažďováním údajů o ní a že by tak docházelo k porušení čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny; to ostatně skupina poslanců ani blíže nespecifikuje. Tak tomu přirozeně není ani u osob právnických. V této souvislosti lze odkázat na zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 101/2000 Sb."), jenž v ustanovení § 4 písm. a) hovoří o pojmu "osobní údaj" (v podstatě umožňující zjistit identitu subjektu údajů) a jenž pod písmenem b) hovoří dokonce o citlivých údajích, jež výslovně vypočítává, leč majetkové údaje mezi nimi neuvádí. Podle ustanovení § 5 odst. 2 citovaného zákona správce (tj. i orgány kraje - srov. § 3 odst. 1 tohoto zákona) může zpracovávat [srov. § 1 a § 4 písm. e) zákona] osobní údaje se souhlasem subjektu údajů. Bez tohoto souhlasu je může zpracovávat [§ 5 odst. 2 písm. a) zákona], jestliže provádí zpracování stanovené zvláštním zákonem nebo nutné pro plnění povinností stanovených zvláštním zákonem (příkladmo na některé zákony odkazuje). Usuzuji, že takovým zvláštním zákonem je i zákon o krajích (v napadené části) a že činnost kraje (zvažujícího přiměřenost výše pokuty i vzhledem k poměrům delikventa) je zpracováním osobních údajů ve smyslu citovaného ustanovení zákona č. 101/2000 Sb. Obdobný názor na okruh případů, v nichž souhlas subjektu údajů podle § 5 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb. třeba není, lze dovodit i z odborné literatury (srov. Mates, P.: Ochrana osobních údajů. UK v Praze. Karolinum 2002, str. 48).
Pokud jde o citovaný zákon č. 101/2000 Sb., lze však argumentovat - a to na prvním místě - i zásadněji. Uvedený zákon totiž vymezuje v § 1 (předmět úpravy) svoji osobní působnost tak, že se vztahuje na ochranu osobních údajů fyzických osob. Nechrání tedy osoby právnické. Pokud jde o fyzické osoby, které jsou podnikateli - a na něž se vztahuje § 11 zákona o krajích, jehož část je napadena - lze usuzovat stejně, neboť z hlediska jejich statusu je nutno za rozlišovací kritérium považovat jejich činnost podnikatelskou. Údaje o této činnosti (stejně jako v případě právnických osob) tedy - podle mého mínění - ochrany podle zákona č. 101/2000 Sb. nepožívají.
Ze všech těchto důvodů měl Ústavní soud návrh skupiny poslanců toliko ve zbytku textu napadeného předpisu (tj. ve slovech "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila") zamítnout.
2. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Dagmar Lastovecké
Ukládání pokuty za porušení povinnosti stanovené právním předpisem kraje podléhá obecně diskreci kraje (použitím termínu "může" v ustanovení § 11 odst. 1 krajského zřízení). Za situace, kdy kraj přistoupí k realizaci správněprávní odpovědnosti, stanoví zákon kritéria správního trestání. Nelze dost dobře zaměňovat možnost zvážení, zda vůbec přistoupit k realizaci odpovědnosti, s okolnostmi individualizace trestu. V posuzovaném případě je proto třeba hodnotit věc z pohledu situace, kdy správní orgán na základě své úvahy dospěl k rozhodnutí, že odpovědnost bude realizována. Proto se domnívám, že je třeba z hlediska ústavněprávního posuzovat samostatně ustanovení § 11 odst. 3 krajského zřízení, jak ostatně vyplývá i z petitu návrhu podaného v této věci.
Jako individualizační kritérium správního trestání ve vztahu k objektivní stránce správního deliktu vzniklého porušením právního předpisu kraje ukládá § 11 odst. 3 krajského zřízení správnímu orgánu v demonstrativním výčtu povinnost zohlednit povahu, závažnost, dobu trvání a následek protiprávního jednání. Vedle toho zmíněné ustanovení v části věty, jež je v posuzovaném případě napadána, ve vztahu k subjektu správního deliktu ukládá správnímu orgánu, aby zohlednil pouze majetkové poměry delikventa. Z větné skladby posuzovaného ustanovení vyplývá, že uvedená část věty již není součástí demonstrativního výčtu uvozeného slovem "zejména". Dovozovat demonstrativnost kritéria majetkových poměrů by bylo v rozporu s jazykovým vyjádřením předmětného ustanovení. I za situace, že by zákonodárce zamýšlel vnímat uvedené kritérium jako součást demonstrativního výčtu, a neučinil tak pouze v důsledku nevhodné legislativně-technické konstrukce ustanovení, je jeho "úmysl" irelevantní, neboť podstatný je objektivní stav, jenž je navozen textem právní úpravy. Opačný přístup by byl v rozporu se zásadou, kterou vyslovil Ústavní soud ve svém (nepublikovaném) usnesení ze dne 1. 3. 1995 ve věcisp. zn. II. ÚS 109/94(s odkazem na nález Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 1923, č. 19.666, publikovaný ve sbírce Bohuslav pod č. A 2885/23, str. 2078), podle níž: "Co nelze vyložit ze samotného textu zákona za pomoci výkladových pravidel, nelze považovat za projevený úmysl zákonodárce". Rovněž z hlediska systematického je nutno dovodit, že obsah termínu "majetkové" má význam doslovný, neboť při srovnání s jinými ustanoveními českého právního řádu, v nichž se vyskytuje sousloví "majetkové poměry", nelze obhájit stanovisko, že slovo "majetkové" připouští extenzivní výklad, jenž by umožňoval zohlednit také jiné okolnosti, byť by s majetkovými poměry úzce souvisely. I s ohledem na tento fakt je třeba dovodit, že ustanovení § 11 odst. 3 krajského zřízení, které je svým obsahem jednoznačné, nemůže připouštět ústavně konformní výklad, jenž by dovolil zvážit ve vztahu k subjektu protiprávního jednání i kritéria individualizace trestu v něm výslovně neuvedená.
Sankce, která je důsledkem odpovědnosti za porušení povinnosti stanovené normou veřejného práva (na jejím základě), by měla být chápána jako "ohodnocení" protiprávnosti zásahu do právem chráněného zájmu. Jestliže právní norma upravující individualizaci ukládání sankce ve vztahu k subjektu protiprávního jednání počítá s nutností zohlednit pouze majetkové poměry delikventa, činí tím následek protiprávního jednání z valné části závislý právě na tomto kritériu. Hodnocení intenzity zásahu do právem chráněného zájmu je tak kauzálně spojeno především s majetkovými poměry sankcionovaného; tímto způsobem (nezohledněním jiných okolností na straně subjektu) může dojít k potlačení hodnocení objektivní stránky správního deliktu. V důsledku této situace je míra správněprávní odpovědnosti sekularizována v závislosti na hmotné situaci subjektů protiprávního jednání, čímž dochází k popření jejího základního účelu, tj. stanovení míry odpovědnosti podle společensky akceptované hodnoty právem chráněného zájmu, do nějž bylo zasaženo, za pomoci všech obecně uznávaných kritérií ukládání trestu. Proto je nutno po mém soudu konstatovat, že přenosem individualizačních kritérií správního trestu z valné části do sféry majetkových poměrů dochází k zakotvení nerovnosti v právech, poněvadž zmíněný způsob rozhodování o sankci činí odpovědnost závislou především na majetkových poměrech. Ustanovení § 11 odst. 3 krajského zřízení je způsobilé touto nepřiměřeně jednostrannou subjektivizací deliktní odpovědnosti vést k diskriminaci. Proto se domnívám, že posuzované ustanovení zakládá rozpor s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Okolnostmi stanovení výše majetkové sankce s přihlédnutím k majetkovým poměrům delikventa se Ústavní soud v minulosti zabýval ve svém nálezu ze dne 13. 8. 2002 ve věcisp. zn. Pl. ÚS 3/02v souvislosti s návrhem na zrušení části § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, kdy zrušil v uvedeném ustanovení slova "od 500 000 Kč". Ústavní soud v daném případě posuzoval možný zásah do ústavně zaručených práv delikventa v důsledku omezení diskreční pravomoci správního orgánu zvýšením dolní hranice pokuty a konstatoval, že případné zakotvení dolní hranice sankce musí být stanoveno tak, aby uložení pokuty, byť i v minimální výši, nemělo pro delikventa likvidační účinek. Ve vztahu k naplnění tohoto postulátu z obsahu ústavněprávního přezkumu v uvedeném případě vyplynulo, že by měla kritéria individualizace správněprávní odpovědnosti dovolovat přihlédnout jak k okolnostem týkajícím se objektivní stránky deliktu, tak k okolnostem na straně subjektu delikventa, a to včetně majetkových poměrů.
Odůvodnění nálezu odkazuje na řadu ustanovení českého právního řádu, v nichž se vyskytuje spojení "majetkové poměry". Ta především reflektují nutnost zabývat se majetkovými poměry v souvislosti s posouzením rozsahu hmotněprávního nároku (např. § 85 odst. 2 zákona o rodině), případně ukládají v pořádkové právní normě povinnost orgánu zjistit nějakou okolnost (např. § 91 odst. 1 trestního řádu). Rozbor těchto ustanovení je namístě za situace, kdy zakotvuje právní režim trestání. Z tohoto pohledu připadají v úvahu ustanovení § 53 a 54 trestního zákona a § 10 odst. 4 zákona č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Prvně jmenovaná ustanovení upravují právní režim ukládání peněžitého trestu. V prvé řadě je třeba zdůraznit, že peněžitý trest je trestem alternativním a podle povahy konkrétního případu (§ 53 odst. 1 až 3 trestního zákona) soud zvažuje, zda je vůbec dán zákonný prostor pro jeho uložení. Z obsahu ustanovení § 54 odst. 1 trestního zákona pak vyplývá, že majetkové poměry jsou pouze jedním z kritérií individualizace peněžitého trestu ve vztahu k pachateli trestného činu; zákonné ustanovení proto dovoluje dostát požadavku proporcionality, jak byl shora zmíněn. Trestní zákon navíc akcentuje možnost realizace peněžitého trestu, uvažuje tedy z pohledu případného výkonu rozhodnutí, což je úvaha, kterou z obsahu § 11 odst. 3 dovodit nelze, a je třeba ji zkoumat až v rámci podmínek výkonu rozhodnutí (například zvážením možnosti zastavit výkon rozhodnutí pro některý z důvodů obsažených v § 268 odst. 1 občanského soudního řádu). Pokud jde o ustanovení § 10 odst. 4 zákona č. 15/1998 Sb., je třeba uvést, že toto ustanovení obsahuje jako kritérium individualizace sankce ve formě pokuty majetkové poměry delikventa, avšak tato sankce je pouze jednou z celé řady možných kroků k odstranění nebo postihu protiprávního stavu. Proto účel a povaha tohoto ustanovení není totožná s účelem a povahou ustanovení § 11 odst. 3 krajského zřízení, kde pokuta představuje jediný reparační a sankční nástroj řešení rozporu s předpisy kraje.
Za této situace se domnívám, že Ústavní soud měl o návrhu skupiny poslanců Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 11 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 273/2001 Sb., zákona č. 320/2001 Sb., zákona č. 450/2001 Sb. a zákona č. 231/2002 Sb., vyjádřené slovy "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila", rozhodnout tak, že by zrušil slovo "majetkovým" v napadeném ustanovení a ve zbytku by návrh zamítl.