Důvodem druhým podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu "penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.
Takto vyložená hlediska posuzování ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům aplikoval důsledně Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/02, v němž zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.
Intence, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 416/2001 Sb., jsou přitom identické s intencemi, jež jej vedly i k přijetí platové restrikce vůči soudcům v zákoně č. 427/2003 Sb. Byly jimi zákonodárcem tvrzená tíživá situace veřejných financí a disproporcionalita v úrovni platů soudců a jiných oblastí veřejné sféry. Dle důvodové zprávy k návrhu zákona č. 427/2003 Sb.: "Nutné úspory v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě ... neumožní, aby další platy poskytované v každém pololetí kalendářního roku byly ... v následujících letech vyplaceny v plné výši. Z uvedených důvodů se v předkládaném návrhu zákona navrhuje, aby se pro léta 2004, 2005 a 2006 platová základna pro určování výše platu a některých náhrad spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých dalších osob nezvyšovala, a aby jim byl další plat v každém pololetí uvedených let poskytnut (stejně jako zaměstnancům ve veřejných službách a správě) v poloviční výši. ... Navrhovaná úprava", pokračuje dále důvodová zpráva vlády, "je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.".
Nutno připomenout, že návrh byl Poslaneckou sněmovnou schválen 26. září 2003, Senátem pak 6. listopadu 2003, nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 11/02byl přijat dne 11. června 2003. Jakkoli tedy Ústavní soud před přijetím daného zákona zřetelně zformuloval maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům, nicméně zákonodárce se touto maximou v procesu přijímání zákona č. 427/2003 Sb. neřídil.
Vláda v pozici navrhovatele přitom zpochybnila pravdivost proklamované intence zákona č. 427/2003 Sb., a to navýšením stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry s účinností od 1. ledna 2003 (nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb., č. 330/2003 Sb.), příp. prohlášením Zdeňka Škromacha, ministra práce a sociálních věcí, ve 2. čtení projednávání návrhu zákona č. 427/2003 Sb. Poslaneckou sněmovnou dne 24. září 2003: "Pro příští rok i přes problémy, které dneska existují, se navýší platy o více než 3,6 %. Takže nárůst i v rozpočtové a příspěvkové sféře bude.".
Dle tabulkové přílohy návrhu státního rozpočtu na rok 2004, předloženého vládou Poslanecké sněmovně, pak pro zaměstnance v ústředních orgánech státní správy představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 4 840 899 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 5 669 263 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 5 916 963 tis. Kč (tabulka č. 9), v organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 8 755 060 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 10 319 286 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 10 524 110 tis. Kč (tabulka č. 10), ve složkách obrany, bezpečnosti, celní a právní ochrany představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 26 999 082 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 29 161 674 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 30 156 796 tis. Kč (tabulka č. 11), v tzv. ostatních organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 11 406 195 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 12 545 862 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 13 205 240 tis. Kč (tabulka č. 12).
Za těchto okolností stěží lze akceptovat tezi o "nutných úsporách v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě" obecně, speciálně pro platové restrikce soudcům pak posuzovaná zákonná úprava postrádá jakýkoli argument "výjimečnými okolnostmi", jež by odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců.
Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat platovou restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 1 písm. i) a § 2 zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 127/2005 Sb., za rozpornou s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
IX.
Formulace výroku derogačního nálezu
Podle ustanovení § 2 uvedeného zákona, ve znění čl. I bodu 5 zákona č. 626/2004 Sb., platí: "Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2004 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.". Dle ustanovení § 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 127/2005 Sb., pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce "soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" se v roce 2004 použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu k 31. prosinci 2003, přičemž uvedené ustanovení § 1 obsahuje písmena a) až p).
Ratio decidendi předmětného nálezu dopadá tudíž na vymezený okruh osob (soudce), jehož se týká ustanovení § 2 předmětného zákona, přičemž tento okruh osob je upraven odkazem na jiné ustanovení téhož zákona, jež pro tyto osoby stanoví jiná práva, příp. povinnosti. Daný odkaz je přitom formulován obecně, tj. nejen ve vztahu k soudcům, nýbrž i dalším přesně vymezených subjektům.
Zrušení odkazující normy v její úplnosti, tj. ustanovení vyjádřeného v § 2 zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb., slovy "§ 1", by tudíž dopadalo i na osoby, pro které derogační důvody nevypovídají. Zrušení ustanovení vyjádřeného v § 1 zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 127/2005 Sb., slovy "i) soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" by ale vybočilo z rámce předmětu řízení, představovalo by totiž pro soudce zrušení úpravy platové základny.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/94(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 19; vyhlášen pod č. 80/1995 Sb.), jenž byl pak následován judikaturou v řízení o kontrole norem, Ústavní soud vymezil pojem zákonného ustanovení tak, že jím rozumí jakoukoli část textu právního předpisu s normativním obsahem, tedy výraz, obsahující jakékoli jazykové prostředky, jehož smyslem je vyjádření právní normy nebo některého z komponentů její skutkové podstaty (např. okruhu subjektů nebo situací), resp. právního následku (tj. právní povinnosti nebo sankce).
Ustanovení § 1 předmětného zákona, jak bylo již uvedeno, obsahuje písmena a) až p), čili tato písmena obsahuje implicite i norma odkazující, obsažená v ustanovení § 2 daného zákona, stanoví-li: "Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2004 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.".
Vycházejíc z uvedeného, plénum Ústavního soudu rozhodlo o derogaci předmětného zákonného ustanovení ve znění, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu. To znamená, že se nálezem Ústavního soudu zrušuje v § 2 zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 127/2005 Sb., implicitně obsažený odkaz na ustanovení § 1 písm. i) téhož zákona.
1. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka k odůvodnění nálezu
Hlasoval jsem pro přijatý výrok shora citovaného nálezu, moje odlišné stanovisko směřuje tudíž pouze proti odůvodnění citovaného nálezu.
Důvody jsou následující:
Východiskem pro moje úvahy jsou tři zjištění, a to, že:
1. otázku soudcovské nezávislosti ve vztahu k materiálnímu zabezpečení soudců řešilo doporučení Výboru ministrů Rady Evropy v roce 1994 a Evropská charta o statutu soudce z r. 1998, tedy kolem poloviny 90. let minulého století,
2. komparatistika je k dispozici především v judikatuře polského Ústavního soudu, tedy ze země postkomunistické, a že
3. ve vyspělých demokraciích se teoretická diskuse vede v rovině úvah o tom, že "v extrémních situacích by mohly platové poměry ovlivnit nezávislost soudního rozhodování, což však při stávajících platech soudců nepřichází do úvahy" (srov. odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/05- Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 140; vyhlášen pod č. 356/2005 Sb.).
Z uvedených tří výchozích údajů je zcela zřetelné, že míra možnosti ovlivnění nezávislosti justice v souvislosti s odnětím dalšího platu je proměnná v čase i prostoru.
Dokumenty citované sub 1. byly přijaty přibližně v době, v níž vynikající český procesualista a sám soudce vysoké mravní integrity Josef Rubeš zachytil jako faux pas postesk mladého soudce nad tím, že "soudce v zahraničí má vilu, svého šoféra, který ho veze do práce, kdežto náš soudce spěchá na tramvaj a nese si v aktovce na přesnídávku mléko" (srov. J. Rubeš, Autorita a prestiž soudů a soudců, Právní praxe č. 8/1993, str. 465). Nelze přehlédnout, že polovina devadesátých let dvacátého století byla právě i u nás obdobím transformace justice a formování soudcovského stavu, pro nějž se morální integrita a vysoká odborná úroveň měly stát výrazně majoritní prioritou.
Úvahy zmiňované sub 3. by měly být ukázkou toho, jak soudcovský stav - neb justice je mj. i množinou soudců - již dosáhl kýženého niveau.
Jsem si vědom toho, že Ústavní soud se zdánlivě analogickou věcí zabýval již mnohokrát. Pokud jde o nosné důvody předchozích nálezů, nelze je mít za rem iudicatam a návrh je dnes třeba posuzovat daleko více na základě konkrétních okolností případu. V souzené věci jsem neshledal tvrzení či důkazy o tom, že se jedná o formu "penalizace soudců" či formu nátlaku na jejich rozhodování. Jistě by tomu tak bylo např. v případě, že by byl další plat zákonodárcem odejmut toliko všem soudcům určitého soudu, u něhož by docházelo k neodůvodněným průtahům v řízení, aniž by bylo diferencováno mezi jednotlivými soudci. Jsem toho názoru, že i v dobové České republice, tj. v době přijetí zrušovaného ustanovení a jeho aplikace, při tehdejších platech soudců nepřicházelo v úvahu a nezaznamenal jsem kasuistiku v tom směru, že by odnětí dalšího platu samo o sobě mělo či mohlo být impulsem jakkoliv ovlivňujícím nezávislost soudcovského rozhodování.
x x x
Důvodem, proč jsem hlasoval pro přijatý výrok, není tedy ani v nejmenším obava, že by snad aplikace zrušeného ustanovení bývala mohla ovlivnit nezávislost soudcovského rozhodování, ale okolnost, že o odejmutí dalšího platu soudců se zákonodárce pokoušel úspěšně či neúspěšně vícekrát, pravidelně a s krátkou periodicitou. Jistě to připomene lidové přísloví z Florencie z období před vystoupením Savonarolovým, které pravilo, že "večer se florentské zákony tvoří, ráno je už však konšelé boří." (srov. J. Macek, Italská renesance, Praha 1965, str. 100). Tento nešvar pochopitelně kritizoval ve vztahu k související právní nejistotě i Dante Alighieri (srov. Dante Alighieri, Božská komedie, Očistec. Zpěv VI. 139 - 151, Praha 1998, str. 211).
V postupu zákonodárce, který formálně jednorázově, ale přitom de facto natrvalo a toliko na základě v podstatě obecně formulovaných důvodů bez důvodu zvláště závažného usiluje o změnu daných platových pravidel, a to se ostatně dle mého týká nejen soudců, spatřuji formu porušení obecné zásady právní pacta sunt servanda a neproporcionální protiústavní zásah do legitimního očekávání těch, pro něž byly zákonem již určité podmínky na dobu neurčitou formulovány.
Moje hlasování v tomto případě naopak dle mého nevylučuje, že by k odnětí dalšího platu ze zvlášť závažných důvodů za určitých okolností a skutečně jednorázově mohlo ústavně konformním způsobem dojít (viz též moje odlišné stanovisko k nálezusp. zn. Pl. ÚS 34/04- Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 138; vyhlášen pod č. 355/2005 Sb.).
2. Odlišné doplňující stanovisko soudce Miloslava Výborného k odůvodnění nálezu
Odůvodnění přijatého nálezu přiléhavě rozvádí právní závěry, k nimž dospěl Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/02; pro uvedený nález jsem nehlasoval a své odlišné stanovisko jsem spolu s dalšími soudci Ústavního soudu publikoval (srov. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 30, nález č. 87).
Ačkoliv nemám žádný vážný důvod od tehdejšího svého odlišného názoru ustupovat, hlasoval jsem nyní pro přijetí vyhovujícího nálezu především z dále uvedených důvodů.
Nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/02byl vzdor názoru čtyř disentujících soudců přijat a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 2. července 2003 pod č. 198/2003 Sb. Přitom i z tehdejšího mého odlišného stanoviska zcela zjevně vyplývá, že jsem neměl (a nemám) naprosto žádné pochybnosti o té části jeho nosných důvodů, dle které "Nemá-li se sám Ústavní soud jako ústavní orgán, tj. orgán veřejné moci, dopouštět libovůle, jejímuž zákazu je sám také podroben, neboť i Ústavní soud, či právě on, je povinen respektovat rámec ústavního státu, v němž je výkon libovůle orgánů veřejné moci striktně zapovězen, musí se cítit vázán svými vlastními rozhodnutími, která může svou judikaturou překonat jen za určitých podmínek. Tento postulát lze přitom charakterizovat jako podstatnou náležitost demokratického právního státu...". V odlišném stanovisku formulovaném společně se soudcem Pavlem Varvařovským jsem za základní důvod nesouhlasu s výrokem nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/02označil neexistenci důvodů pro opuštění názoru Ústavním soudem vyjádřeného v nálezu publikovaném pod č. 321/2000 Sb. ve stejné věci. Jinak řečeno důvodem mého nesouhlasu bylo přesvědčení, že podmínky pro změnu předcházející judikatury Ústavního soudu naplněny nebyly; to však byl názor zastávaný jen malou menšinou pléna Ústavního soudu.
Při mém plném souhlasu se shora citovanou částí odůvodnění uvedeného nálezu nemohl jsem nyní zaujmout jiné stanovisko než s výrokem nálezu souhlasící, a to právě proto, že v posuzované věci nebyla naplněna žádná z možností, za nichž by se Ústavní soud mohl a směl bez dopuštění libovůle odchýlit od své předcházející judikatury, tedy i od nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/02. Byť jsem s tímto nálezem nesouhlasil, považuji respekt k němu za hodnotu, která nemůže být popírána.
K tomuto důvodu navíc přistupuje pro mne nepřijatelný a v přímém rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy stojící postup Parlamentu České republiky, který krátce po publikování citovaného nálezu, vzdor jeho existenci, přijal právní úpravu Ústavním soudem označenou za protiústavní.