Jestliže byla po vzniku práva osobního užívání, popřípadě po jeho transformaci na nájem, cena nájmu a plnění poskytovaných s užíváním bytu regulována právními předpisy, je třeba z tohoto stavu vycházet, dokud nebude přijat příslušný speciální předpis, jehož existenci předpokládá § 696 odst. 1 obč. zákoníku Ani skutečnost, že tyto právní předpisy byly později jako protiústavní zrušeny, na uvedeném závěru nemůže nic změnit (viz § 71 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena).“ (sic – pozn. red.: správně § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb.).
Na jiném místě uvedeného rozsudku Nejvyšší soud tvrdí:
»Za zásadně právně významné nepokládá dovolací soud v dané věci ani posouzení otázky závaznosti nálezu Ústavního soudu č. 84/2003 Sb., který možnost domáhat se obvyklého nájemného pronajímateli výslovně přiznává, neboť s ohledem na to, že i podle názoru (v právní teorii i v rozhodovací praxi samotného Ústavního soudu nikoli nepochybného) vyloženého v odůvodnění citovaného nálezu, že závazný je výrok nálezu a ty části odůvodnění, jež obsahují „nosné“ důvody, a se zřetelem k tomu, že výrokem citovaného nálezu bylo zrušeno nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, a byl zamítnut návrh, aby vládě České republiky bylo zakázáno pokračovat v zásazích do oblasti cen nájemného z bytů vydáváním vlastních právních předpisů, nelze mít za to, že napadené rozhodnutí je v rozporu s výrokem citovaného nálezu či s „nosnými“ rozhodovacími důvody, které k jeho vydání vedly.«.
Argumenty Nejvyššího soudu považuje Ústavní soud za ryze pozitivistické až alibistické a naprosto odtržené od snahy řešit problémy, které ve společnosti dlouhodobě vytvářejí napětí. Přijatým řešením Nejvyšší soud nejenže nepomohl praxi obecných soudů, ale i zcela rezignoval na svoji pozici vrcholného orgánu soustavy obecných soudů, když zjevně odhlédl od délky trvání protiústavních zásahů do postavení pronajímatelů (rozsudek byl vydán 31. 8. 2005). Dále Ústavní soud vyjadřuje zásadní nesouhlas s hodnocením, které formuloval Nejvyšší soud, o závaznosti odůvodnění nálezů, protože toto hodnocení se koncentruje pouze na nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 2/03a nepřihlíží k myšlenkám z předcházejících nálezů. Tyto myšlenkové konstrukce tvoří „nosné“ rozhodovací důvody, které vedly Ústavní soud k jeho rozhodnutí.
K argumentaci obecných soudů, že je jim znemožněno ve smyslu čl. 90 a 95 Ústavy plnit jejich základní povinnosti, ke kterým jsou povolány, tj. poskytovat „ochranu právům zákonem stanoveným způsobem“, Ústavní soud podotýká, že za situace, kdy se souhlasem vlády i Parlamentu existují vedle sebe dlouhodobě dvě skupiny vlastníků nájemních bytů, jedna s tržním příjmem z nájmů a druhá z minulosti administrativně určeným nájmem, který je odhadem několikrát menší, a kdy se právní vztahy v obou těchto skupinách opírají o právní úpravu obsaženou v platném obč. zákoníku, pak za přispění principů obsažených v myšlenkových konstrukcích tvořících nosné rozhodovací důvody ve zmíněných nálezech mají podle přesvědčení Ústavního soudu obecné soudy dostatek platné právní úpravy, aby rozhodly a poskytly ochranu základním právům účastníků, kteří před ně přinesli svůj spor.
Na základě těchto skutečností Ústavní soud, v připomenuté roli ochránce ústavnosti, nemůže svoji funkci omezit na pouhou pozici „negativního“ zákonodárce a musí, v rámci vyváženosti jednotlivých složek moci charakteristických pro právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy), vytvořit prostor pro zachování základních práv a svobod. Jde tedy o to, že obecné soudy, i přes absenci předvídané konkrétní úpravy, musí rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminacím výše zmíněným. Vzhledem k tomu, že v takových případech půjde o nalézání a aplikaci jednoduchého práva, což Ústavnímu soudu, jak opakovaně ve své judikatuře zdůrazňuje, nepřísluší, zdržuje se toho, aby nabízel konkrétní rozhodovací postup a nahrazoval tak poslání soudů obecných. Pouze uvádí, že je nutno se vyvarovat libovůle; rozhodnutí se musí zakládat na racionální argumentaci a důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe.
Pozornost si zaslouží i druhá rovina navrhovatelových námitek založená na tvrzení o protiústavní mezeře v zákonodárství spočívající v tom, že dosud nebyla přijata předpokládaná právní úprava. Jako důsledek nečinnosti zákonodárného sboru může vyvolat protiústavní stav, a to tehdy, je-li zákonodárce povinen přijmout určitou zákonnou úpravu, neučiní tak, a tím zasáhne do právem – Ústavou – chráněného zájmu. Přitom povinnost pro zákonodárce může vyplývat jak přímo z ústavněprávní úrovně (např. v zajištění realizace základních práv a svobod nebo v jejich ochraně), tak i z úrovně „obyčejných“ zákonů, v nichž si tuto povinnost expressis verbis sám uložil. Je známo, že v činnosti ústavních soudů byla rozvinuta ochrana proti nečinnosti zejména u německého Spolkového ústavního soudu. Též v České republice se ústavní soudnictví problematiky mezer dotklo [srov. nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 48/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 21; vyhlášen pod č. 121/1996 Sb.), nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 36/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 80; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.); v odůvodnění posléze uvedeného nálezu Ústavní soud za protiústavní považuje takové opomenutí zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost]. Lze tedy uzavřít, že za určitých podmínek jsou důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy, když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí i v případě, kdy Parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak ta byla zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria, a zákonodárce nepřijal ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu Ústavní soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měsíců). Navíc zůstal nečinný i po uplynutí této lhůty a nezbytnou právní úpravu nepřijal dodnes (ani po více než 4 letech).
Vztah mezi mocí zákonodárnou a mocí soudní vyplývá z dělby moci ve státě, tak jak je zachycena v Ústavě. Materiální přístup výkladu nás vede nutně k závěru, že tato dělba není sama sobě účelem, ale sleduje účel vyšší. Od samého počátku svého vzniku byla ústavním zákonodárcem podřízena idei, jejímž základem je především služba občanovi a společnosti. Každá moc má sklon k sebestřednosti, bytnění a korupci; absolutní moc ke korupci nekontrolovatelné. Jestliže některá ze složek moci přestoupí ústavní rámec svého vymezení, svoji pravomoc, nebo naopak neplní své úkoly, a tím brání v řádném fungování druhé (v posuzovaném případě soudní moci), musí nastoupit kontrolní mechanismus brzd a vyvažování, který je do systému dělby zabudován. Hlavní úkol soudní moci definuje Ústava takto: „Soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům.“ (čl. 90) a „Základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.“ (čl. 4). Ze stejného ústavního rámce demokratického právního státu vyplývá pozice Ústavního soudu: „Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti.“ (čl. 83). Podrobíme-li argumentaci Nejvyššího soudu analýze ve světle těchto pravidel, docházíme k závěru, že Nejvyšší soud i další obecné soudy chybují, pokud odmítají poskytnout ochranu právům fyzických a právnických osob, které se na ně obrátily se žádostí o spravedlnost, pokud jejich žaloby zamítaly pouze s formalistickým odůvodněním a odvoláním se na nečinnost zákonodárce (neexistenci příslušné právní úpravy), a to poté, co jim Ústavní soud, jako ochránce ústavnosti a její kontroly, otevřel svými rozhodnutími cestu. Ústavní soud opakovaně prohlásil stav nerovného postavení jedné skupiny vlastníků nájemních bytů a domů za diskriminační a protiústavní. Dlouhodobou nečinnost Parlamentu České republiky pak za neslučitelnou s požadavky právního státu. Ústavní soud se stal z vůle ústavního zákonodárce odpovědným za dodržování ústavního pořádku v České republice, a proto nehodlá rezignovat na tuto svoji povinnost, k plnění povinností povolává i obecné soudy a odmítá spoléhat pouze na tlak Evropského soudu pro lidská práva, a proto rozhodl, jak je ve výroku I. uvedeno.
Ve vztahu k vlastnímu návrhu po provedeném řízení Ústavní soud konstatuje, že nejsou dány důvody ke zrušení ustanovení § 696 odst. 1 obč. zákoníku, neboť toto ustanovení není samo o sobě v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou druhou Listiny ani s čl. 11 odst. 4 Listiny, a proto návrh Městského soudu v Praze podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl (výrok II.).
1. Odlišné stanovisko soudců Vlasty Formánkové a Stanislava Balíka
Hlasovali jsme postupně, a to nejprve proti výroku III., jímž byl odmítnut návrh na zrušení § 685 – 695, § 696 odst. 2, § 697 – 716 obč. zákoníku.
Byvše přehlasováni, nezbývá nám než vyčkávat, zda se zopakuje onen antický příběh a bude nám řečeno: „Hic Rhodus, hic saltate.“
Nesouhlasíme s formalistickým přístupem, který vyústil většinově v závěr, že Městský soud v Praze je neoprávněným navrhovatelem ke shora citovaným ustanovením občanského zákoníku. V takovémto pojetí by si soud např. nemohl ani vyřešit předběžnou otázku, zda soudí ve věci žaloby pronajímatele proti nájemci. Spor, v němž by mohl být soud oprávněným navrhovatelem k ustanovením § 685 – 716 obč. zákoníku – jejichž protiústavnost nelze než posuzovat ve vzájemných souvislostech tvořících obtížně dělitelný celek – si lze v přepjatě formalistickém pojetí stěží i hypoteticky konstruovat. Má tedy u navrhovatele, jímž není příslušný senát Městského soudu v Praze, ale Městský soud v Praze, příště napřed dojít ke spojení ke společnému projednávání všech sporů ze žalob dle § 685 – 716, nebo by mělo být vzato v úvahu, že v souzeném případě, právě nad aplikací § 696 odst. 1 obč. zákoníku navrhovatel – maje na zřeteli zkušenosti ze své bohaté rozhodovací praxe odvolacího soudu – shledal protiústavnost nedělitelného souboru zvláštní úpravy ustanovení občanského zákoníku o nájmu bytu jako celku?
Druhou variantu nepokládáme za aktivistickou. Postaveni před zúžený předmět řízení hlasovali jsme pro zamítnutí návrhu na zrušení § 696 odst. 1 obč. zákoníku s výhradou odlišného stanoviska k odůvodnění ve vztahu ke II. výroku nálezu. Samo o sobě ustanovení § 696 odst. 1 obč. zákoníku jistě protiústavní není, otázkou je, zda by tak tomu bylo např. ve vazbě na ustanovení § 706 odst. 1 obč. zákoníku …
Za dané situace pak je protiústavní dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, pro jejíž deklaraci v akademickém výroku I. jsme hlasovali s výhradou odlišného stanoviska k odůvodnění, odůvodnitelná především tím, že je pouhou kapkou v moři protiústavnosti dlouhodobé nečinnosti Parlamentu České republiky na poli nájemního bytového práva.
Nezbývá než dodat, že pro případ „saltandi“ je nutno přiznat váhu řadě argumentů vyslovených v odlišných stanoviscích ostatních disentujících soudců. To by arciť bylo na širší diskusi …
2. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
Odlišné stanovisko se váže k výrokům nálezu pod bodem I. a II. a k odůvodnění výroku pod bodem III.
Návrh v dané věci byl podán subjektem zjevně neoprávněným.
Legitimace k návrhu podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu přísluší obecnému soudu, je-li zde souvislost s jeho rozhodováním, resp. – podle čl. 95 odst. 2 Ústavy – dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
Z účelu a smyslu této kontroly ústavnosti právních norem plyne, že „zákon, jehož má být při řešení věci použito“ je ten (to jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek sporu jiný. Tento důsledek musí navrhovatel, k doložení své legitimace, alespoň tvrdit.
Jediné ustanovení, jež se i z pohledu úvah předestřených v posuzovaném návrhu vůbec „týká“ řízení o nájemném (za měsíc červenec 2003), o něž jde, je ustanovení § 696 odst. 1 obč. zákoníku.
Ani to však nesplňuje vyloženou podmínku ustanovení „použitého“.
Navrhovatel uznává, že zrušení tohoto ustanovení nezpůsobuje, že by žalující pronajímatel získal v daném sporu jakkoli příznivější postavení, a že ani neexistence zvláštního předpisu předjímaného ustanovením § 696 odst. 1 obč. zákoníku neznamená, že žalobu o vyšší než sjednané nájemné nutno vždy zamítnout. Naopak dává najevo, že i za existující právní úpravy (aniž zrušena) je k dispozici jiné řešení sporu než to, jemuž oponuje (a které přijal soud prvního stupně). Nic pak ovšem navrhovateli nebránilo, aby se jej – bez dalšího – v odvolacím řízení ujal.
Z hlediska ideového cíle, jenž má být podle navrhovatele dosažen, je ostatně navržené zrušení § 696 odst. 1 obč. zákoníku nelogické potud, že právě toto ustanovení (jako zřejmě jediné) činí takovou možnost otevřenou; předjímá totiž možnost vnějšího zásahu do smluvně založené výše nájemného.
Proto měl návrh být – jako celek – odmítnut podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
Proklamativní výrok vyjádřený pod bodem I. tím postrádá odpovídající základnu v takovém výsledku řízení.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké
Výrokem III. nálezu byl odmítnut návrh na zrušení § 685 – 695, § 696 odst. 2 a § 697 – 716 obč. zákoníku s tím, že navrhovatel Městský soud v Praze bude v řízení o uložení povinnosti nájemci zaplatit pronajímateli částku odpovídající rozdílu mezi výší obvyklého nájemného a dosud hrazeným nájemným aplikovat pouze § 696 odst. 1 obč. zákoníku. Navrhovatel svůj návrh na zrušení celé zvláštní právní úpravy nájmu bytu odůvodnil provázaností jednotlivých ustanovení, od níž nemůže odhlédnout při řešení otázky, která je předmětem probíhajícího řízení.
Ústavní soud konstatoval (bez bližšího odůvodnění), že s rozhodovací činností Městského soudu v Praze souvisí pouze návrh na zrušení § 696 odst. 1, a z ustanovení navržených ke zrušení přichází tedy v úvahu jako jediné.
Odlišné stanovisko se neztotožňuje s příliš restriktivní interpretací ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, dle kterého „Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.“. Legálním kritériem pro to, aby Ústavní soud mohl přistoupit k meritornímu projednání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, je skutečnost, zda zákon či jeho jednotlivé ustanovení souvisí s rozhodovací činností soudu. Ustanovení § 696 odst. 1 obč. zákoníku je součástí širšího komplexu norem týkajících se nájmu bytu, a to jak z pohledu systematického, kdy je obsaženo v oddílu čtvrtém hlavy sedmé části osmé obč. zákoníku, tak z hlediska obsahového. Pojem souvislosti s rozhodovací činností soudu vyložil Ústavní soud v projednávané věci příliš restriktivně, neboť bylo namístě pod něj subsumovat i ostatní ustanovení navržená ke zrušení a tvrzená protiústavnost měla být posuzována i ve vztahu k nim.
Smyslem a účelem zvláštní právní úpravy nájmu bytu je zejména ochrana nájemce, což ve svých důsledcích přirozeně vede k omezení vlastnického práva pronajímatelů, a ustanovení oddílu čtvrtého hlavy sedmé části osmé představují tedy zásah do ústavně zaručeného práva, práva vlastnického (čl. 11 odst. 4 Listiny). Jak Ústavní soud konstantně judikuje, je možno podřídit se omezení ústavně zaručených práv (a to i v případě kategorie vlastníků), avšak pouze při splnění podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, tedy při šetření jejich podstaty a smyslu. V projednávané věci však nelze posuzovat respektování těchto principů při izolovaném přezkumu ustanovení § 696 odst. 1, které omezuje autonomii vůle smluvních stran a nahrazuje ji zvláštním právním předpisem. Jakkoliv jednotlivé ustanovení zvláštní úpravy nájmu bytu nemusí být shledáno ústavně nesouladným, může představovat „nepřiměřený“ zásah do vlastnického práva právě v kontextu dalších napadených ustanovení občanského zákoníku.
4. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Nykodýma
Nesouhlasím s výrokem nálezu, kterým byl odmítnut návrh na zrušení zvláštní úpravy ustanovení občanského zákoníku o nájmu bytů. Ústavní soud se tak vyhnul vyřešení zásadní otázky, která je dlouhodobě neřešena a vytváří ve společnosti trvalé napětí. Navrhovatel správně dovodil, že celá úprava nájmu bytů je protiústavní, a nesouhlasím s tím, že překročil rozsah toho, co mohl napadnout, protože v jeho případě podle většinového názoru Ústavního soudu přicházela do úvahy pouze aplikace § 696 odst. 1 obč. zákoníku, a nikoliv všechna ostatní ustanovení speciální úpravy nájmu bytů. Toto ustanovení nelze vytrhnout z kontextu celé úpravy. Jeho izolované zrušení by nemohlo vést k nápravě problému, který navrhovatel nastolil, ale naopak k naprosté nemožnosti ho řešit, což ostatně Ústavní soud uznal tím, že toto ustanovení nezrušil, a naopak dovodil, že právě podle tohoto ustanovení mají soudy judiciální cestou napravovat protiústavní stav spočívající v nečinnosti zákonodárce. Proto správně navrhl zrušit celou speciální úpravu nájmu bytů, čímž by nastal stav, že by platila pouze obecná úprava nájmu, která v ustanovení § 671 odst. 1 obč. zákoníku umožňuje upravit cenu nájmu, není-li stanovena smlouvou tak, aby odpovídala obvyklé ceně v době uzavření smlouvy. Tam, kde se cena nájmu řídila předpisem, který nedával žádný prostor pro dohodu, nelze činit závěr, že nájemné bylo dohodnuto. Proto byla úvaha navrhovatele správná.
Nemám pochybnosti o tom, že celá speciální úprava nájmu bytů jako celek je v rozporu s naším ústavním pořádkem. V důsledku této úpravy došlo k zakonzervování stavu, který byl vytvořen v době před rokem 1989. Platná úprava není ničím jiným, než modifikací ustanovení občanského zákoníku o osobním užívání bytů, která neponechávala žádný prostor pro autonomii vůle účastníků při uzavírání tohoto smluvního typu. To, že novela občanského zákoníku z roku 1991 (zákon č. 509/1991 Sb.) označila dosavadní osobní užívání za nájem, nemohlo nic změnit na tom, že právní vztahy vzniklé v této oblasti do té doby nevznikly na základě smluvní volnosti, ale na základě veřejnoprávního rozhodnutí. Pokud zákonodárce nevytvořil prostor, aby účastníci takto vzniklého právního vztahu měli možnost v určité zákonem stanovené lhůtě mezi sebou uzavřít skutečnou nájemní smlouvu, dostal se sám do rozporu se základními ústavními principy, zakotvenými jednak v Ústavě a jednak v Listině. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech.
Je porušením principu rovnosti, jestliže právní vztah vznikl pouze na základě svobodného rozhodnutí jen jedné ze smluvních stran a vůle druhé strany byla nahrazena veřejnoprávním rozhodnutím, které, pokud by nebylo respektováno vlastníkem, bylo nahrazeno rozhodnutím soudu, který po zjištění, že zde je pravomocné veřejnoprávní rozhodnutí a že nedošlo ze strany majitele k podpisu dohody o odevzdání a převzetí bytu, takové rozhodnutí musel vydat. To se týká téměř všech tzv. nájemních vztahů, které vznikly před rokem 1989 a které se nájemními staly jen na základě zákonného ustanovení, konkrétně ustanovení § 871 odst. 1 obč. zákoníku, tedy nikoliv na základě svobodné vůle účastníků tohoto vztahu. I při respektování zásady nepřímé zpětné účinnosti, která je obecně uznávanou zásadou, nelze akceptovat stav, kdy v podmínkách platného ústavního pořádku přežívají poměry založené na zcela opačných principech. Kontinuita práv a závazků vzniklých podle předchozí právní úpravy neznamená, že musí být zachován stav evidentně nespravedlivý, porušující jeden ze základních pilířů ústavního pořádku, kterým nepochybně princip rovnosti je. Bylo a stále je věcí zákonodárce, aby tento neblahý stav napravil a vytvořil přechodné období, dostatečně dlouhé, ve kterém bude dán prostor pro účastníky takto vzniklých nájemních vztahů, aby se skutečně dohodli, a řešil i situaci pro případy, kde k dohodě ani v takto stanovené době nedojde.
Je porušením principu rovnosti, jestliže jedna skupina subjektů práva je nucena výlučně ze svých příjmů financovat sociální program státu. Tak tomu je v případě pronajímatelů, kteří převzali nájemníky, jejichž právo užívat byt vzniklo za podmínek shora popsané právní úpravy. Stát samozřejmě má právo regulovat některé ceny, a to v oblastech, kde by spekulativní tvorba cen mohla mít vážné ekonomické nebo sociální dopady. Regulovaná cena však nemůže vést k situaci, že v ní není kalkulováno s náklady a ziskem. Pokud regulovaná cena je v rozporu s těmito zásadami, dostává se takové opatření do rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť určitá skupina vlastníků se dostává do situace, že jejich vlastnické právo nemá stejný zákonný obsah a stejnou ochranu, jakou mají ostatní vlastníci, kteří takto znevýhodněni nejsou.
5. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové
K většinovému rozhodnutí jsem si vyhradila odlišné stanovisko k výroku uvedenému pod bodem III., jakož i k odůvodnění rozhodnutí vztahujícímu se k výroku uvedenému pod bodem II.
V odůvodnění nesouhlasného postoje k bodu III. výroku se připojuji v rozsahu formálních námitek k argumentaci kolegů soudců – Stanislava Balíka a Vlasty Formánkové. Nadto uvádím, že jsem považovala za nutné připustit aktivní legitimaci navrhovatele ve vztahu ke všem jím napadeným ustanovením občanského zákoníku regulujícím nájem bytu proto, že ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku, které má navrhovatel aplikovat, nelze z hlediska ústavnosti posuzovat izolovaně. Smysluplné posouzení tohoto ustanovení je možné jen v kontextu celé zákonné úpravy regulující nájem bytu. Výhradně v tomto kontextu lze totiž testovat a zhodnotit přiměřenost zásahu do vlastnického práva pronajímatelů (čl. 11 odst. 1 Listiny), resp. přiměřenost zásahu do pokojného užívaní majetku (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). Možnost navrhnout posouzení ústavnosti i těch zákonných ustanovení, která sice navrhovatel (soud) ne všechna při řešení dané věci aplikuje, je třeba připustit právě tehdy, není-li možno posoudit ústavnost skutečně aplikovaného zákonného ustanovení izolovaně, což je právě tento případ. Pro možnost tohoto postupu svědčí i judikatura Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 16/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 96; vyhlášen pod č. 276/2001 Sb.), na niž lze navázat. Jen proto, že toto kontextuální posouzení nebylo provedeno, nezbylo mně, než hlasovat s většinou pro výrok II.
Přesto však považuji za potřebné uvést, že zůstává-li ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku v platnosti, je po mém soudu a také v souladu s předchozími nálezy Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 8/02,sp. zn. Pl. ÚS 2/03) zapotřebí trvat na tom, že tzv. regulace předvídaná citovaným ustanovením musí být chápána nikoli jako regulace administrativní, nýbrž jako regulace, která „vychází z tržních cen závislých na poloze domů (...). Obdobně jako z hlediska právní komparatistiky ani z ekonomického hlediska nelze srovnávat klíčový pojem regulace nájemného. V evropských standardech vychází regulace nájemného (rent control) z tržních cen bydlení. Ty v sobě zahrnují kromě tržních cen pozemků a domů také tržní náklady na jejich opravy, správu a údržbu, jakož i přiměřený zisk. Naše konstrukce cen nájemného zpravidla vychází z příkazových cen, které se zakládaly na zásadně odlišné koncepci bydlení jakožto sociální služby, hrazené převážně z celospolečenských prostředků. Tento systém vylučoval ovlivňování cen bydlení teritoriálně odlišnou výší pozemkové renty. Současné pokusy o kompromis mezi uvedenými dvěma koncepcemi nejen nevyužívají alokační a informační efekt tržních cen, ale vedou k nevyužívání celého bytového fondu, nespravedlnostem při jeho rozdělování a korupci.“ (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 8/02). A jak dále Ústavní soud v obou citovaných nálezech uvedl, je třeba v budoucí zákonné úpravě přehodnotit celý obsah úpravy nájmu bytu tak, aby nová úprava respektovala především autonomii vůle účastníků nájemních vztahů. Tento požadavek plyne z čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť autonomie vůle se kryje se samotnou esencí materiálního právního státu.
Protože odůvodnění většinového stanoviska naopak aprobuje množství norem kogentního charakteru, které zajišťují koncepci tzv. chráněného nájmu bytu, aniž by diferencovalo mezi tzv. sociálními byty, jejichž existence je žádoucí, avšak jejichž nepochybně ztrátový provoz musí jít na vrub veřejných rozpočtů, a byty, jejichž pronájem naopak nesmí podléhat nadměrné regulaci a jejichž pronájem naopak musí generovat přiměřený zisk, nemohu se s odůvodněním ztotožnit. Dále odůvodnění vytýkám, že zřetelně staví na prvním nálezu Ústavního soudu, vztahujícím se k problematice regulace nájemného (sp. zn. Pl. ÚS 3/2000), ačkoli je z následujících dvou dalších nálezů Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 8/02asp. zn. Pl. ÚS 2/03) zcela zřejmé, že původní postoj Ústavního soudu byl překonán ve smyslu zvýšení důrazu na uvolnění obsahu nájemní smlouvy včetně deregulace nájemného, a to se zřetelem na plynutí času. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/03se uvádí: »Ústavní soud je v obecné rovině toho názoru, že lze – samozřejmě za předpokladu ochrany důležitého veřejného zájmu – uplatňovat jiná měřítka pro velmi krátkodobý zásah do práv a svobod jednotlivce, a to právě pro jeho menší dopady, než je tomu v případě zásahů bez časového omezení; to však nemůže platit v případě, že tomu předchází řada již deklarovaných protiústavních zásahů v podstatě o stejném obsahu – tedy pokud jde o otázku výše nájemného – protože tím je zmíněný prvek „krátkodobosti“ ve své podstatě zásadně popřen; jinak řečeno, prodlužování nastalého protiústavního stavu je nejen nežádoucí, ale i nepřípustné, a tak je protiústavní i předpis, jenž je tohoto prodloužení příčinou.«.
Z těchto důvodů shledávám odůvodnění většinového stanoviska vztahující se k bodu II. výroku jako nesouladné s názory vyřčenými v posledních dvou nálezech Ústavního soudu k problematice deregulace nájmu. Zajisté by srozumitelnosti odůvodnění také prospělo, kdyby v pasážích dovolávajících se předchozích nálezů byly citace z nich vymezeny uvozovkami tak, aby byl autentický text předchozích nálezů oddělitelný od jeho interpretace, s níž, jak shora patrno, nesouhlasím.
Považuji za nutné uvést, že se ztotožňuji s argumenty uvedenými v odlišných stanoviscích kolegů soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma, a z tohoto důvodu se aspekty v nich obsaženými blíže nezabývám.
6. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila k části odůvodnění nálezu
Nesouhlasím s částí odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/05a podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, k němu zaujímám odlišné stanovisko.
Ztotožňuji se s názorem vysloveným v odůvodnění nálezu, že současný stav legislativní úpravy cenové regulace nájemného v bytech je velmi nevyhovující a je nadále neudržitelný. Rovněž souhlasím s tam vyjádřenou kritikou dlouhodobé nečinnosti zákonodárné moci, která nerespektuje předchozí rozhodnutí Ústavního soudu.
Mám však vážné pochybnosti o tom, zda způsob nápravy věci naznačovaný v části G odůvodnění nálezu je reálný a zda je způsobilý přivodit zlepšení stavu. Ústavní soud v této situaci, kdy zákonodárce nevyplnil právní mezeru a nevydal doposud zvláštní právní předpis upravující regulaci nájemného, jehož existence je předpokládána v ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku, povolává obecné soudy k tomu, aby i přes absenci předvídané konkrétní úpravy rozhodovaly o zvýšení nájemného.
Domnívám se, že zde dochází k přenášení odpovědnosti za řešení vážného obecného problému, majícího závažné sociální důsledky, na obecné soudy. Problém regulace nájemného se dotýká mimořádně velké sociální skupiny obyvatel (v odůvodnění nálezu se uvádí, že jde asi o 740 000 bytů). Jsem toho názoru, že k řešení tak závažného a v podstatě masového sociálního problému může uspokojivě dojít pouze cestou nalézání sociálního konsensu vyjádřeného v legislativě. Způsob naznačovaný v části G odůvodnění nálezu, tj. rozhodování individuálních sporů před obecnými soudy za situace, kdy neexistují žádná objektivní kritéria pro stanovení výše nájemného, by mohl vést ke svévoli či nahodilosti při rozhodování obecných soudů. Eventuální hromadné podávání žalob před soudy může vyvolat sociální nejistotu, povede k růstu nákladů soudního řízení a z ryze praktického hlediska může vést k dalšímu přetížení soudního systému.
Poukazuji též na některé osvědčené zahraniční způsoby právního řešení zvyšování nájemného, při nichž sice je předpokládána soudní kompetence při řešení sporů o zvýšení nájemného, pro niž však zákonodárce předem vytvořil vhodné legislativní nástroje garantující spravedlivé řešení soudních sporů, umožňující zvážit jak tržní, tak sociální aspekty problému.
Jako příklad možného legislativního řešení lze uvést reformu nájemního práva z roku 2001 v Německu (§ 535 – 580a občanského zákoníku – BGB), kde je vytvořen nový model zvyšování nájemného cestou soudní žaloby (§ 558b BGB). Německý zákonodárce vytvořil pro spravedlivé soudní rozhodování o zvyšování nájemného vhodné nástroje. Soudy se mohou při rozhodování opřít o cenové indexy vedené Spolkovým statistickým úřadem (§ 557b BGB), přehledy místně obvyklého nájemného (§ 558c BGB – Mietspiegel) dosažitelné ve veřejné databázi (§ 558e BGB – Mietdatenbank), pro zvyšování nájemného jsou stanoveny jisté procentní limity (§ 558/3 – Kappungsgrenze). České soudy nic takového k dispozici nemají a je pro mě obtížně představitelné, jak by mohly v současné době spravedlivě a předvídatelně rozhodovat individuální spory, zvláště kdyby došlo k hromadnému podávání žalob. Některé nabízející se způsoby dokazování v takových sporech (např. znaleckými posudky) jsou zdlouhavé, procesně složité a pro účastníky sporu velmi nákladné.