13. Pro účely přezkumu napadených ustanovení vyhlášky a s ohledem na argumentaci starosty města Kopřivnice považoval Ústavní soud za vhodné objasnit, jak nahlížel na zákonný pojem "veřejná zeleň". K zabezpečení ochrany, údržby a rozvoje veřejné zeleně na území města Kopřivnice vyhláška vymezila veřejnou zeleň jako zeleň přístupnou každému bez omezení a v čl. 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky v příkladmém výčtu uvedla, že jde o parky, sady, zeleň na náměstích a veřejných prostranstvích, stromořadí a jednotlivě rostoucí stromy, keře a květinovou výsadbu. Ustanovení § 34 zákona o obcích stanoví, že "veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru". Vymezení pojmu veřejné zeleně ve vyhlášce výrazem zeleň přístupná každému bez omezení Ústavní soud považoval za nadbytečné, neboť jej lze subsumovat pod zákonný pojem veřejná zeleň považovaný za veřejné prostranství. Definicí pojmu veřejného prostranství a přezkumem ústavnosti celého ustanovení § 34 zákona o obcích se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí, svazek 36, nález č. 59, a vyhlášeném pod č. 211/2005 Sb., kterým návrh na zrušení tohoto ustanovení zamítl. Ústavní soud vyložil, že užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů, jenž odpovídá povaze a účelu statku, má veřejnoprávní povahu a vůle vlastníka statku zde nehraje žádnou roli. Za veřejné prostranství tak lze považovat tedy každý prostor, který je přístupný všem bez omezení, a takový prostor, který splňuje zákonné znaky veřejného prostranství, je veřejným prostranstvím ex lege. V souvislosti s vlastnickým právem pak vyložil, že není protiústavním, pokud režimu veřejného prostranství podléhají také některé prostory vlastněné osobami soukromého práva.
V.b
14. Pro posouzení konformity vyhlášky s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005, Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.), kdy zkoumá pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky (1.), posuzuje, zda obec při jejím vydání nejednala ultra vires (2.), zda nezneužila svoji působnost (3.), a poměřuje obsah vyhlášky kriteriem nerozumnosti (4.). Stejnou metodu testování Ústavní soud zvolil i v projednávané věci.
V.c
15. Přezkum pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky (krok 1. testu) přirozeně nemůže spočívat v prosté (byť povětšinou postačující) konstataci Ústavního soudu, že dle čl. 104 odst. 3 Ústavy mohou zastupitelstva obcí v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, čili že tuto pravomoc k originární normotvorbě mají ústavně zaručenou. V rámci přezkumu Ústavní soud zkoumá nejen existenci této pravomoci a to, zda byla vykonána formálně bez vad (tj. zda vyhláška byla přijata ústavně souladným způsobem), ale také zda při výkonu této pravomoci obec nevykročila z mezí jiných - též ústavně zaručených - kautel. Jinak řečeno, zda ústavně zaručená pravomoc obce vydávat obecně závazné vyhlášky je v konkrétním případě z hlediska jiných významově důležitějších ústavních principů vskutku použitelná, tedy existující. Zjistí-li Ústavní soud, že vydání vyhlášky bylo popřením kautel ústavnosti, postačí sama tato skutečnost k jejímu zrušení pro vykročení obce z existující pravomoci obecně závaznou vyhlášku vydat.
16. Pod tímto zorným úhlem přezkumu nemohlo obstát ustanovení přílohy 1 odst. 1 věty třetí, které určilo, že "O zařazení ploch veřejné zeleně do příslušné kategorie - intenzitní třídy údržby - rozhoduje pověřený pracovník odboru životního prostředí a zemědělství (OŽP) Městského úřadu Kopřivnice na základě významu zeleně, potřeb a zkušeností.". Vyhláška v příloze 1 rozdělila plochu území města Kopřivnice do tří intenzitních tříd údržby a stanovila nároky na minimální údržbu zeleně v té které kategorii. To, které plochy na území města se ve které intenzitní třídě nachází, město Kopřivnice stanovilo slovním popisem doplněným barevným vyznačením v mapové příloze 4. "Zmocnění" blíže neurčeného pracovníka odboru městského úřadu, aby bez jakýchkoliv pravidel rozhodl o zařazení ploch veřejné zeleně sám, tak představuje přenesení normotvorné pravomoci obce na jiný subjekt, což je v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy. Obecně závaznou vyhlášku, tedy i tu, kterou se novelizuje stávající (již existující) vyhláška, může v mezích své působnosti vydat pouze zastupitelstvo obce, nikoliv pracovník obecního úřadu či obce. Ustanovení přílohy 1 odst. 1 věty třetí v testu ústavnosti, kroku 1., jak byl shora vyložen, neobstálo.
17. Ústavní soud ověřil (§ 68 zákona o Ústavním soudu), že vyhláška byla jednomyslně přijata na 9. zasedání Zastupitelstva města Kopřivnice konaném dne 22. 4. 2004, kdy pro její přijetí hlasovalo 21 přítomných členů zastupitelstva (z celkového počtu 23 členů) a byla vyhlášena vyvěšením na úřední desce od 30. 4. 2004 do 20. 5. 2004; účinnosti nabyla dnem 15. 5. 2004 (§ 12 odst. 1, 2 zákona o obcích). Město Kopřivnice tedy postupovalo, s výjimkou v odstavci 16 rozvedenou, co do výkonu své pravomoci ústavně souladným způsobem. Řadu dalších odkazů na Odbor životního prostředí a zemědělství Městského úřadu Kopřivnice (např. věta třetí a pátá prvního odstavce Přílohy č. 1 ve vyhlášce Ústavní soud chápal jako projev plnění povinnosti uložené zastupitelstvem městskému úřadu ve smyslu ustanovení § 109 odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona o obcích, který zvláštní formu uložení takové povinnosti nestanoví.
V.d
18. Rámec samostatné působnosti obce (krok 2. testu) vymezuje zákon o obcích. Jde o záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu rovněž pečuje o vytváření podmínek pro uspokojování potřeb svých občanů, mezi které patří rozvoj zdraví a celkový kulturní rozvoj (§ 35 odst. 1 a 2). Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnost patřící do samostatné působnosti obcí (§ 8). Při výkonu samostatné působnosti se obec řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem [§ 35 odst. 3 písm. a)]. Obec je tedy limitována mezemi své působnosti a nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny zákonné úpravě, jakož i záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého. Jak Ústavní soud již dříve zdůraznil, účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je správa vlastních záležitostí samostatně, a nikoliv pouhá volná reprodukce zákonů týkajících se úkolů státní správy či normování této oblasti.
19. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění, neboť je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Ukládání povinností obcí v samostatné působnosti je definováno v ustanovením § 10 zákona o obcích, který výslovně určuje, že povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou pouze
a) ...,
b) ...,
c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,
d) stanoví-li tak zvláštní zákon.
20. Město Kopřivnice sice vydalo vyhlášku v oblasti, ve které je mu zákonem umožněno vykonávat samostatnou působnost [§ 35 a § 10 písm. c) zákona o obcích], při úpravě některých vztahů však vykročilo z mezí samostatné působnosti (ultra vires). Jedná se o následující ustanovení:
21. Vyhláška v příloze 1 nejen rozdělila plochu území města Kopřivnice do tří intenzitních tříd údržby, ale zároveň stanovila nároky na minimální údržbu zeleně v té které kategorii, se kterými korespondují povinnosti v příloze i ve vyhlášce stanovené. Jde-li o ukládání povinností, je obec oprávněna tak činit pouze v souvislosti s ochranou zeleně v zástavbě a ostatní veřejnou zelení [§ 10 písm. c) zákona o obcích], kterou, jak shora vyloženo, je třeba posuzovat a definovat stejně jako veřejné prostranství. Třetí intenzitní třída údržby v odst. 1 větě první a druhé zahrnula do veřejné zeleně "lesoparky, rekreační lesy a zahrady ... a prostory kolem garáží, jakož i ostatní zapojené porosty stromů". Interpretací pojmu "lesopark" se Ústavní soud zabýval ve svém nálezu ze dne 11. 4. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 24/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 19; vyhlášen pod č. 80/1995 Sb.), ve kterém uvedl, že tento pojem nebyl právním řádem vymezen a lze ho interpretovat dvojím způsobem, z nichž ani jeden není pro účely obecně závazné vyhlášky obce akceptovatelný, neboť státní správa lesního hospodářství spadá do působnosti orgánů státní správy. Přestože tento nález byl vydán za účinnosti zákona ČNR č. 96/1977 Sb., o hospodaření v lesích a státní správě lesního hospodářství, který byl až na ustanovení § 36 zrušen a nahrazen zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), účinným od 1. 1. 1996, závěr shora vyslovený je platný i v současnosti. Stejné zjištění je třeba vztáhnout i na pojem "rekreační les", jemuž podle lesního zákona nejblíže je les zvláštního určení, jímž je podle ustanovení § 8 odst. 2 písm. c) "les příměstský či další les se zvýšenou rekreační funkcí". I zde však platí pravidla státní správy a státního dozoru podle hlavy osmé a sankce podle hlavy deváté lesního zákona. Ustanovení přílohy 1, III. intenzitní třídy údržby, odst. 1 věty první a druhé vyhlášky tak zasahují do oblasti upravené zákonem.
22. Stanovení nároků na minimální údržbu zeleně v té které kategorii představuje stanovení povinnosti pro správce pozemku, zeleně, kterým se pro účely vyhlášky rozumí vlastník nebo jím pověřená či zmocněná osoba [srov. čl. 2 písm. e) vyhlášky]. Zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen "zákon o rostlinolékařské péči"), stanoví základní povinnosti fyzických a právnických osob týkající se ochrany rostlin ... v oblasti zeleně a omezování nepříznivého vlivu použití různých přípravků a prostředků na zdraví lidí, zvířat a na životní prostředí, kdy ustanovením § 3 odst. 1 písm. a) a b) citovaného zákona je vlastník pozemku (nebo jiná osoba, která jej užívá) zavázán povinností omezovat výskyt a šíření ... plevelů tak, aby nevznikla škoda jiným osobám nebo nedošlo k poškození životního prostředí anebo k ohrožení zdraví lidí nebo zvířat a k ošetřování rostlin, jakož i povinností používat mechanizační či jiné prostředky způsobem, který nepoškozuje okolní porost, zdraví lidí a zvířat nebo životní prostředí. Jde-li o výskyt a šíření plevelů z neobdělávané zemědělské půdy a neudržované nezemědělské půdy, ohrožující životní prostředí nebo zdraví lidí a zvířat, jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností oprávněny přestupek podle shora citovaného ustanovení projednat a postihnout. Zákon o rostlinolékařské péči výslovně stanoví, že tato činnost je výkonem přenesené působnosti (§ 73 odst. 5). Úprava v příloze 1 vyhlášky o nárocích na minimální údržbu zeleně upravující termíny sečení trávníku či pokosení plochy vhodným mechanismem tak zasahuje do oblasti upravené zákonem. Ve všech třech kategoriích intenzitní třídy údržby v odstavcích "nároky na minimální údržbu" (zeleně) v této kategorii jde o větu první a druhou.
23. Ustanovení přílohy 1 ukládající povinnosti ořezu dřevin (tj. zdravotního, zmlazovacího, tvarovacího či bezpečnostního ořezu stromů či dřevin) zasahují do oblasti upravené zákonem o ochraně přírody a krajiny, který podle ustanovení § 2 odst. 2 písm. d) poskytuje ochranu dřevin rostoucích mimo les a v ustanovení § 7 odst. 1 stanoví, že dřeviny jsou chráněny podle tohoto ustanovení před poškozováním a ničením. Podle odstavce 2 § 7 citovaného zákona je péče o dřeviny, zejména jejich ošetřování a udržování, povinností vlastníků. Podle § 8 odst. 5 citovaného zákona podrobnosti ochrany dřevin stanoví Ministerstvo životního prostředí obecně závazným předpisem. Úprava v příloze 1 vyhlášky v odstavcích upravujících minimální údržbu zeleně, tj. v I. intenzitní třídě údržby věta sedmá a osmá, ve II. intenzitní třídě údržby věta čtvrtá a pátá a ve III. intenzitní třídě údržby věta poslední zasahují do oblasti upravené zákonem.
24. Ostatní ustanovení přílohy 1 obstojí, neboť nejsou předmětem zákonné úpravy a pravidla stanovená vyhláškou, včetně uložení konkrétních povinností z nich vyplývajících, nejdou nad rámec ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích.
25. Ustanovení čl. 6 odst. 1 vyhlášky zasahuje do oblasti státní správy upravené stavebním zákonem, neboť kdy je stavba dokončena, upravuje část druhá oddíl 7 stavebního zákona, který zároveň označuje orgány státního stavebního dohledu. Čl. 8 odst. 3 vyhlášky, odkazující na čl. 6 vyhlášky, ztrácí po jeho zrušení opodstatnění.
26. Ustanovení čl. 7 odst. 5 vyhlášky, podle kterého je vyžadován souhlas příslušného odboru městského úřadu např. ke kácení dřevin, je opakováním zákonné povinnosti stanovené v § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny (viz dále odst. 37).
27. Čl. 9 odst. 1, 3, 4, 6 a 7 a čl. 11 odst. 2 a 3 vyhlášky kolidují s úpravou v zákoně o ochraně přírody a krajiny (§ 8 a 9), ustanovení čl. 9 odst. 2 a 5 zasahuje do oblasti, kde pravidla stanoví orgány státní správy podle stavebního zákona.
28. Čl. 10 odst. 1 věta druhá, odst. 3 a 4 písm. a), b), c), e) vyhlášky formulují zákazy chování, jejichž porušení je postižitelné podle § 47 odst. 1 písm. g) zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle kterého se dopustí přestupku proti veřejnému pořádku ten, "kdo poškodí nebo neoprávněně zabere veřejné prostranství...". Ustanovení čl. 10 odst. 4 písm. f) vyhlášky koliduje s ustanovením § 47 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích, podle kterého se "přestupku dopustí ten, kdo znečistí veřejné prostranství anebo zanedbá povinnost úklidu veřejného prostranství". Podle povahy nedovoleného jednání je možný i postih podle ustanovení § 58 odst. 3 zákona o obcích, podle kterého může obec uložit pokutu tomu, kdo znečistí veřejné prostranství a naruší životní prostředí v obci.
29. Čl. 10 odst. 4 písm. h) vyhlášky zasahuje do oblasti upravené zákonem o ochraně přírody a krajiny, podle jehož ustanovení § 7 odst. 2 je orgán ochrany přírody oprávněn uložit vlastníkovi dřevin provedení nezbytných zásahů, např. pokácení dřevin.
30. Čl. 11 odst. 2 a 3 vyhlášky zasahují do oblasti upravené zákonem o ochraně přírody a krajiny v ustanovení § 7 a § 8, jak bylo vyloženo v odst. 23, jakož i v ustanovení § 9 citovaného zákona, podle kterého je orgán ochrany přírody oprávněn svým rozhodnutím uložit přiměřenou náhradní výsadbu.
V.e
31. Ústavní soud dále zkoumal, zda obec nezneužila svou zákonem vymezenou samostatnou působnost (krok 3. testu). Jak uvedl v již citovaném nálezu publikovaném pod č. 210/2005 Sb., "zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak přihlížením k nerelevantním úvahám. I v tomto případě zjistil, že některá (níže uvedená) ustanovení vyhlášky v tomto kroku testu neobstála.
32. Vymezení některých ploch v příloze 1 vyhlášky neodpovídá charakteristice veřejného prostranství. Ve II. intenzitní třídě údržby není zřejmé, zda tzv. vyhrazená zeleň (věta druhá), za kterou se považují školní zahrady, zahrady mateřských škol a jeslí, zeleň ve sportovních areálech a kolem kulturních a zdravotnických zařízení, má povahu veřejného prostranství a je přístupná všem bez omezení. Areály školních (a předškolních) zařízení zpravidla umožňují pouze vstup žákům či dětem a osobám je doprovázejícím, a nikoliv všem bez omezení. Stejný závěr lze učinit i o sportovních areálech, které mohou sloužit blíže neomezenému okruhu uživatelů (veřejnosti obecně) či pouze členům sportovních klubů. Vymezení zeleně "kolem kulturních a zdravotnických zařízení" je nedostatečně konkrétní, neboť není zřejmé, zda okruh uživatelů těchto ploch je neomezený, či zda jejich zpřístupnění záleží na vůli vlastníka či provozovatele takového zařízení. Charakteristika zbylého vymezení zahrad, prostorů kolem garáží či ostatních zapojených porostů stromů je v této části přílohy natolik nekonkrétní, že z ní nelze dovodit, zda jde o plochy splňující znaky veřejného prostranství ve smyslu ustanovení § 34 zákona o obcích, tedy zda je jejich prostor či prostor kolem nich veřejně přístupný komukoliv bez omezení. Imperativ určitosti právního příkazu však vyžaduje, aby lokalizace takového prostranství byla konkrétní a nevyvolávala žádné interpretační pochybnosti. Ustanovení věty druhé ve II. intenzitní třídě údržby a označení "Garáže pod Bílou horou" ve III. intenzitní třídě údržby přílohy 1 vyhlášky takovému požadavku nedostála.
33. Čl. 3 odst. 1 vyhlášky klade požadavky na rozvoj zeleně na území města Kopřivnice. Obec však může stanovit požadavky (a v té souvislosti ukládat povinnosti, srov. "...musí být rozvíjena...") pouze na zeleň veřejnou, nacházející se na veřejných prostranstvích, tedy přístupnou komukoliv a bez omezení. Dotčené ustanovení však obsahuje pojem zeleň (nikoliv veřejná zeleň), který lze vztáhnout i na zeleň nacházející se na pozemcích, které nemají charakter veřejných prostranství, a kde uložení povinnosti v samostatné působnosti obce nemá svoje místo.
34. Ustanovení čl. 4 a 5 vyhlášky stanoví požadavky na projektovou činnost při tvorbě nové zeleně, výstavbě a na rekonstrukci stávající zeleně na pozemcích nacházejících se v majetku města či veřejné zeleně. Pro posouzení, zda město nevykročilo z mezí své samostatné působnosti určováním těchto pravidel, Ústavní soud musel rozlišit, že zeleň (vymezená v těchto článcích jako "zeleň na pozemcích nacházejících se v majetku města či veřejná zeleň") může být vysázena, udržována či rekonstruována
A) na pozemcích ve vlastnictví města Kopřivnice
a) na náklady města jako vlastníka pozemku
b) na náklady osoby odlišné od vlastníka pozemku,
B) na pozemcích, splňujících znaky veřejného prostranství, které jsou ve vlastnictví jiného subjektu než města Kopřivnice,
a) na náklady vlastníka pozemku
b) na náklady města Kopřivnice
35. V případě situace ad Aa), která je normována čl. 4 odst. 1 vyhlášky, a situace ad Bb), která sice výslovně rozlišena není, avšak z čl. 5 vyhlášky vyplývá, je stanovení jakýchkoliv pravidel zcela v pravomoci města, neboť jde o zeleň realizovanou na jeho vlastní náklady buďto na vlastních pozemcích či na veřejných prostranstvích. Pokud město jako investor formuluje v těchto souvislostech jakékoliv závazky či povinnosti, pak jimi zavazuje především a pouze samo sebe. Je-li taková úprava v zájmu obce (či v zájmu jejích občanů), pak normování svých vlastních povinností a jejich deklarování formou obecně závazné vyhlášky není v rozporu s ustanovením § 35 odst. 1 zákona o obcích. Z povahy věci pak nejde o ukládání povinností směrem k občanům, resp. jiným subjektům, a limity ustanovení čl. 10 písm. c) zákona o obcích na takovou situaci nedopadají. Posouzení toho, zda je taková úprava vyhláškou "rozumná", Ústavnímu soudu přísluší posoudit pouze v mezích čtvrtého kroku testu (srov. odst. 43). Ve zbylých případech je situace zcela odlišná; v případě ad Ab) a ad Ba) Ústavní soud sdílí argumentaci navrhovatele, že jde o soukromoprávní vztah, kdy pravidla mohou být stanovena po dohodě obou smluvních stran příslušnou smlouvou; v případě situace ad Ba) je stanovení pravidel městem v jeho samostatné působnosti zcela vyloučeno, neboť jde o cizí investici na nikoliv městem vlastněném pozemku.
36. S výjimkou čl. 4 odst. 1 vyhláška tyto rozdíly nikterak nerozlišuje, a protože v souvislosti s projektováním, výstavbou či rekonstrukcí zeleně určuje pravidla, a tedy i stanoví povinnosti, u kterých není vyloučeno, že postihnou i jiné subjekty (občany), lze takový postup označit za opomenutí relevantní úvahy pojící se se zájmem na právní jistotě občanů. Tento závěr dopadá i na ustanovení
- čl. 6 odst. 2 vyhlášky, který stanoví pravidla přejímky nově zakládané či rekonstruované zeleně,
- čl. 7 odst. 2 větu druhou a odst. 3, 4 a 6 vyhlášky,
- čl. 12 odst. 2 vyhlášky.
37. Čl. 7 odst. 5 vyhlášky (viz i odst. 26) rovněž vyžaduje souhlas příslušného odboru se zvláštním užíváním zeleně. Jak Ústavní soud rozvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 publikovaném pod č. 211/2005 Sb., rozlišují se dva druhy veřejného užívání - užívání obecné a zvláštní. Zvláštní užívání veřejného prostranství podléhá zpoplatnění, i když poplatková povinnost se nemusí týkat všech veřejných prostranství. Veřejná prostranství pro účely zvláštního užívání a jeho zpoplatnění je proto třeba specifikovat, aby byla vyloučena jejich záměna. Specifikace veřejných prostranství, a tedy i veřejné zeleně, je výkonem samostatné působnosti obce, a nikoliv prvotně předmětem (souhlasného) rozhodnutí odboru městského úřadu, který je orgánem státní správy. Úprava v čl. 7 odst. 5 vyhlášky tak sleduje výkon samosprávy způsobem, který není zákonem aprobován.
38. Čl. 8 odst. 4 vyhlášky nerozlišuje zeleň v jejím celku, čímž nevylučuje zásah do oblasti upravené zákonem o ochraně přírody a krajiny (ustanovení § 8 - povolení ke kácení dřevin a § 9 - náhradní výsadba a odvody), podle kterého podmínky k ochraně dřevin stanoví státní orgán ochrany přírody. Obecné uložení povinnosti "obnovit zeleň tím, kdo ji výkopovými nebo stavebními pracemi poškodil" nerozlišuje situace, kdy lze formulaci této povinnosti ponechat na státní správě (např. při výkonu podle stavebního zákona), či kdy taková povinnost zavazuje někoho, vůči komu je realizace samostatné působnosti města Kopřivnice vyloučena. Takový postup je opomenutím relevantní úvahy pojící se se zájmem na právní jistotě občanů.
39. Ustanovení čl. 9 odst. 8 vyhlášky je formulováno natolik obecně, že nevylučuje zásah do oblasti upravené stavebním zákonem, což představuje opomenutí relevantní úvahy pojící se se zájmem na právní jistotě občanů.
40. Ustanovení čl. 10 odst. 4 písm. d) vyhlášky je formulováno natolik obecně, že bez rozlišení charakteru užívání stánků či "jiných zařízení" lze obecně konstatovat kolizi se stavebním zákonem pro případ, že by (v případě extenzivního výkladu) šlo o umístění zařízení, ke kterému je třeba ohlášení stavebnímu úřadu či vydání rozhodnutí o povolení stavby. Stejný závěr se vztahuje i na reklamu šířenou prostřednictvím reklamního nebo propagačního zařízení zřízeného podle stavebního zákona. Podle ustanovení § 2 odst. 1 písm. f) a odst. 6 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, je obec oprávněna stanovit nařízením vydaným v přenesené působnosti veřejně přístupná místa, na nichž je reklama zakázána, či druhy komunikačních médií, kterými nesmí být reklama šířena. Regulace reklamy tak do samostatné působnosti obce nepatří, a proto Ústavní soud dotčené ustanovení vyhlášky zrušil pro rozpor s § 35 zákona o obcích.
41. Čl. 10 odst. 4 písm. g) vyhlášky zakazující pořádat ve veřejné zeleni veřejné akce bez souhlasu příslušného odboru koliduje s ustanovením § 10 písm. a) zákona o obcích, neboť obec v samostatné působnosti může pouze určit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze na určených veřejně přístupných místech omezit nebo zakázat. Tato pravidla lze vydat pouze v souvislosti se zabezpečením místních záležitostí veřejného pořádku, a to definováním činností, které jsou zakázány, nikoliv stanovením paušálního zákazu.
42. Ustanovením čl. 10 odst. 5 věty druhé tohoto ustanovení nelze zavázat někoho k dodržování pravidel, která dosud nebyla stanovena, nebo jejichž dodržování (formou ukládání povinností) není obec v samostatné působnosti oprávněna vynucovat. Jde o opomenutí relevantní úvahy pojící se se zájmem občanů na právní jistotě občanů.
V.f
43. Napadená ustanovení vyhlášky, která obstála v 1. - 3. kroku testu, Ústavní soud přezkoumal i z hlediska "nerozumnosti" (míněn je tím - nejen v posuzované věci - nerozumný postup obce při jí vykonávané normotvorbě) (krok 4. testu) K tomuto principu, pocházejícímu z anglosaské právní oblasti, se Ústavní soud blíže vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (Sbírka rozhodnutí, svazek 42, nález č. 160, vyhlášen pod č. 486/2006 Sb. a dostupný v el. verzi na www.judikatura.cz), na který odkazuje, a v jehož odůvodnění zaujal stanovisko, že aplikace tohoto principu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní, neboť kritérium nerozumnosti nesmí být použito jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí jen proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce věcně nesouhlasí. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku, resp. její označenou část, z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností. Ústavní přezkum zahrnul přílohu 2, čl. 3 odst. 3, čl. 4 odst. 1, čl. 8 odst. 5 a čl. 10 odst. 5 větu první vyhlášky.
44. Příloha č. 2 je blanketním formulářem, který sám o sobě je zcela neúčinný. Čl. 3 odst. 3 vyhlášky deklaruje zdroje, na jejichž základě město Kopřivnice vytváří podmínky pro ochranu zeleně. Toto ustanovení neobsahuje žádnou povinnost pro občany, a město tak není limitováno ustanovením § 10 písm. c) zákona o obcích, ani žádným jiným zákonem, ale pouze rámcem daným ustanovením § 35 citovaného zákona, tedy zájmem obce a občanů. V tomto smyslu ustanovení čl. 3 odst. 3 vyhlášky z mezí rozumného výkonu samostatné působnosti obce nevybočuje. Stejný závěr dopadá i na ustanovení čl. 10 odst. 5 věty první vyhlášky. Čl. 8 odst. 5 vyhlášky stanoví pravidlo pro případ trvalého záboru nebo odprodej plochy s veřejnou zelení na území města a v majetku města Kopřivnice. Formulace ustanovení nasvědčuje, že jde o postup předcházející následnému rozhodnutí vlastníka, tj. města Kopřivnice, o svých právech. Z povahy věci tak jde rovněž o racionální výkon samostatné působnosti obce, ustanovení neukládá žádné povinnosti směrem k občanům, resp. jiným subjektům, a limity ustanovení čl. 10 písm. c) zákona o obcích se zde neuplatní. Větu druhou citovaného ustanovení zahrnující odkaz na odbor životního prostředí lze chápat ve smyslu ustanovení § 109 odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona o obcích, jak bylo vyloženo v odstavci 17. Ústavní soud proto návrh na zrušení těchto ustanovení zamítl. Z důvodů rozvedených v odstavci 35 týž závěr dopadá i na čl. 4 odst. 1 vyhlášky a dopadal by zčásti i na čl. 5 vyhlášky; ježto však posléze uvedený čl. 5 explicite nerozlišuje situace, kdy rekonstrukci či založení nových prvků zeleně zajišťuje město, musel být tento článek zrušen z již vyložených důvodů celý.
VI.
45. Vzhledem k uvedenému Ústavní soud podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu napadená ustanovení vyhlášky města Kopřivnice včetně přílohy 1, jak jsou ve výroku I. nálezu uvedena, pro nesoulad s čl. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 101 odst. 1 a 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 Listiny a § 10 a 35 zákona o obcích zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Návrh na zrušení ustanovení, jak jsou uvedena v odstavci 44 tohoto nálezu zamítl podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.