46. Základní povinností zaměstnance v pracovněprávním vztahu je osobní výkon sjednaného druhu práce podle pokynů zaměstnavatele. Jednostranné přerušení práce je tedy protiprávním porušením této povinnosti ke škodě druhé strany pracovní smlouvy. Pokud je práce zaměstnanci přerušena částečně či úplně v rámci stávky (s cílem ochrany jejich hospodářských a sociálních zájmů - srov. čl. 27 odst. 1 a 4 Listiny), odpadá znak protiprávnosti takového jednání, neboť zaměstnanci jednostranným přerušením práce vykonávají své právo na stávku. I za těchto okolností však přerušení práce představuje zásah do práv a chráněných zájmů jiných osob, nejen zaměstnavatele, ale i nestávkujících zaměstnanců a dalších subjektů, které jsou se zaměstnavatelem ekonomicky provázány či jsou na jeho činnosti nebo službách nějakým způsobem závislé. Stávka tak, i když je legální, může způsobit nezanedbatelné hospodářské a společenské škody. Cíle, které napadená regulace procedury a podmínek vyhlášení stávky ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy sleduje, tj. prevence vzniku hospodářských a sociálních škod, ochrana práv a oprávněných zájmů jiných subjektů, jejich právní jistoty vyplývající z uzavřených pracovních smluv a vyvážení protichůdných zájmů a práv stran kolektivního vyjednávání, se tak jeví Ústavnímu soudu legitimními. Ostatně ani navrhovatel legitimitu těchto cílů nijak nezpochybnil.
47. Je-li stávka krajním prostředkem ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy, který může způsobit značné a nevratné škody, je pochopitelné, pokud zákon k legalitě stávky vyžaduje, aby s ní souhlasila nebo ji jinak podpořila významná, větší či menší část zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva týkat. Ostatně právo na stávku, jak vyplývá z jeho zařazení do kontextu práva svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů, je právem kolektivním; bylo by zneužitím práva na stávku, pokud by jeho výkon držel v ruce jednotlivec nebo úzká, co do počtu zanedbatelná skupina osob. V daném případě (napadená část § 17 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání) zákonodárce vyžaduje souhlas nejméně poloviny zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva týkat, což přísně vzato není ani požadavek většiny, jak tvrdí navrhovatel. Nesporně si lze představit i jiné prostředky, jak více či méně zajistit reprezentativnost a vážnost tak zásadního kroku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy - nižší či vyšší kvorum stanovené pro vyslovení souhlasu (např. nadpoloviční, třípětinová většina zaměstnanců, souhlas alespoň jedné třetiny nebo dvou pětin zaměstnanců, apod.), popřípadě jiné vymezení skupiny zaměstnanců, z níž se kvorum zjišťuje (ze všech zaměstnanců, z přítomných zaměstnanců apod.). Podmínka souhlasu alespoň poloviny všech zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva týkat, se však nachází v blízkosti středu škály v úvahu přicházejících možností, a proto ji nelze označit za zjevně nerozumnou, a tedy za protiústavní.
48. Kolektivní smlouva je smlouvou uzavíranou mezi dvěma stranami, zaměstnavatelem na straně jedné a zaměstnanci zastoupenými příslušným odborovým orgánem na straně druhé. Odborový orgán, resp. jeho zástupci, vyjednává se zaměstnavatelem o uzavření kolektivní smlouvy a uplatňuje zákonné prostředky k dosažení shody, včetně nejkrajnějšího prostředku - hrozby stávky, popřípadě její realizace. Má-li být stávka, jako krajní prostředek, co nejrychleji odvrácena, popřípadě ukončena, aby způsobené škody byly co nejmenší, je žádoucí, aby druhá strana v tak vyhrocené situaci věděla, kdo je oprávněn za stávkující zaměstnance jednat. Podmínka předložení jmenného seznamu zástupců příslušného odborového orgánu, kteří jsou oprávněni zastupovat účastníky stávky, stanovená v § 17 odst. 4 písm. c) zákona o kolektivním vyjednávání se za této situace nejeví Ústavnímu soudu jako zjevně nerozumný prostředek k dosažení legitimních cílů právní úpravy, jak byly identifikovány výše. Lze si jistě představit, že taková podmínka nebude stanovena vůbec, že se zaměstnavatel bude muset spolehnout na to, že ve stávce zastupují zaměstnance titíž zástupci téhož odborového orgánu, s nimiž dosud jednal o uzavření kolektivní smlouvy, a že ti jsou zplnomocněni ke všem úkonům včetně přerušení a ukončení stávky. Stanovením této podmínky však zákonodárce nepřekročil ústavním pořádkem vymezený prostor pro své uvážení.
49. Přestože je právo na stávku svou povahou právem kolektivním, neznamená to, že ke stávce mohou být nuceni i ti zaměstnanci, kteří s ní nesouhlasí a stávkovat z nejrůznějších důvodů nechtějí. Tito zaměstnanci mají právo na to, aby jim zaměstnavatel v souladu s pracovní smlouvou přiděloval práci, za kterou jim náleží sjednaná odměna, popřípadě jiné související nároky (§ 22 a 24 zákona o kolektivním vyjednávání), a pokud tak zaměstnavatel činit s ohledem na probíhající stávku nemůže, mají právo na náhradu mzdy při překážce na straně zaměstnavatele. Naopak stávkující tyto nároky nemají; přerušení práce v důsledku stávky se posuzuje jako omluvená nepřítomnost v zaměstnání, za niž nepřísluší odměna ani náhrada mzdy ani související nároky (§ 22 - 24 zákona o kolektivním vyjednávání).
50. Na straně druhé má i zaměstnavatel právo na ochranu svých zájmů: právo učinit opatření, jimiž minimalizuje svou škodu způsobenou stávkou, resp. povinnost učinit opatření, jimiž preventivně zamezí nebo alespoň minimalizuje škody vzniklé zaměstnancům či jiným osobám. Aby mohl zaměstnavatel potřebná organizační, technická a bezpečnostní opatření včas a účinně přijmout (např. u nepřetržitých provozů anebo v hromadné přepravě osob), musí předem vědět, kdo z jeho zaměstnanců na konkrétních pozicích a pracovištích svůj pracovněprávní závazek jednostranně z důvodu stávky suspenduje a kdo nikoliv. Stejně tak, aby mohl zaměstnavatel dostát svým povinnostem z pracovněprávních vztahů vůči nestávkujícím zaměstnancům a jejich nárokům, musí být schopen jmenovitě zjistit, kdo pracuje a kdo naopak stávkuje.
51. Kromě toho Ústavní soud neshledal, že by pouhý požadavek předložení jmenného seznamu stávkujících zaměstnanců byl způsobilý zasáhnout tak intenzivně do jiných jejich základních práv, konkrétně do práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života, resp. do práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě ve smyslu čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny, z čehož by vyplýval přísnější požadavek na přiměřenost takového zásahu vzhledem ke sledovanému, ústavně legitimnímu cíli (navrhovatel ostatně nic takového ani netvrdil). Mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci totiž existuje užší vztah daný pracovní smlouvou, kterou mezi sebou svobodně uzavřeli; již z důvodu existence tohoto užšího vztahu je zaměstnavatel oprávněn získat údaj o tom, který zaměstnanec pro překážku v práci na své straně, např. z důvodů obecného zájmu, pracovní neschopnosti, mateřské a rodičovské dovolené či pro jinou důležitou osobní překážku v práci, počítaje v to samozřejmě i důvod spočívající v realizaci práva na stávku, nemůže splnit svou povinnost konat osobně práce podle pracovní smlouvy ve stanovené pracovní době [§ 35 odst. 1 písm. a) zákoníku práce]; zaměstnanec je naopak povinen zaměstnavatele o překážce v práci na své straně uvědomit a prokázat ji.
52. Podmínku předložení jmenného seznamu všech stávkujících před zahájením stávky podle napadeného ustanovení § 17 odst. 5 zákona o kolektivním vyjednávání nelze tedy z výše uvedených důvodů hodnotit jako zjevně nerozumný, a tedy neústavní prostředek ochrany práv zaměstnavatele a zaměstnanců, kteří se na stávce nepodílí. To samozřejmě neznamená, že toto řešení je nejrozumnější a jediné možné. Zákonodárce však nepřekročil meze svého uvážení, když vzájemná práva a povinnosti zaměstnanců a zaměstnavatelů při stávce o uzavření kolektivní smlouvy vyvážil právě požadavkem předložení jmenného seznamu. Zda se mu to podařilo dostatečným způsobem i v nové úpravě podle zákona č. 264/2006 Sb., nemůže Ústavní soud v této fázi řízení posuzovat.
53. Ústavní soud neshledal dále, že by zákonodárce postupoval svévolně, neboť napadená ustanovení svým rozsahem zahrnují blíže neurčené subjekty a vztahují se na všechny odborové organizace a zaměstnavatele, aniž by mezi nimi bylo jakkoliv co do podmínek výkonu práva na stávku v rozporu s principem rovnosti a zákazem diskriminace rozlišováno.
54. Ústavní soud se konečně zabýval i tím, zda napadená ustanovení neomezují právo na stávku takovým způsobem, že by byla dotčena sama jeho podstata a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Dospěl k závěru, že nikoli. Napadená ustanovení jsou možným a vyváženým kompromisem mezi právem na stávku na straně jedné a právy a chráněnými zájmy zaměstnavatelů, nestávkujících zaměstnanců a dalších subjektů na straně druhé. Navrhovatel nepředložil žádný důkaz o tom, že by se v důsledku aplikace napadených ustanovení stala stávka ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy prakticky nerealizovatelnou. Je naopak obecně známo, že za 17 let platnosti napadených ustanovení se řada stávek ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy v České republice uskutečnila. Tvrzení navrhovatele o tom, že napadená ustanovení brání zaměstnancům v jejich řádném výkonu práva na stávku a že v praxi tyto podmínky vedou k zastrašování, diskriminaci a dokonce propouštění zaměstnanců, kteří se proto raději svého práva na stávku vzdávají v obavách před možnými důsledky, zůstala v rovině nepodložených tvrzení a hypotéz. Protiústavnost zákona nezpůsobuje hypotetická možnost jeho zneužití. Proti všem negativním jevům, k nimž může v souvislosti s plněním podmínek vyžadovaných napadenými ustanoveními docházet, existuje účinná soudní ochrana. Významný prvek ochrany, imanentně zahrnutý ve spolčovací svobodě, ostatně představuje sám účel sdružování se na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů v odborové organizaci, která má účinné právní i faktické prostředky k ochraně práv a zájmů zaměstnanců, které sdružuje.
55. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že někteří zaměstnanci se při představě, že se jejich jméno objeví na seznamu stávkujících, který bude předán zaměstnavateli, stanou méně ochotnými k účasti na stávce. To však nemůže být argumentem proti požadavku jmenného seznamu. Nelze si představit, že by výkon jakéhokoliv práva mohl být anonymním. Stávka je vždy konfrontací, s čímž je spojena nezbytná míra osobní angažovanosti a odpovědnosti za tak závažné rozhodnutí; přestože je stávka kolektivním projevem, předpokládá svobodné a individuální rozhodnutí každého z jejích účastníků, jinak by se ani konat nemohla. Je to nepochybně rozhodování obtížné, tak tomu je však vždy při uplatňování jakéhokoliv práva.
56. Ústavní soud po provedeném řízení konstatuje, že nejsou dány důvody ke zrušení ustanovení § 17 odst. 1 části věty, která zní " , jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má tato smlouva týkat.", § 17 odst. 2 části věty, která zní " , jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva vyššího stupně týkat.", § 17 odst. 4 písm. c) a § 17 odst. 5 zákona o kolektivním vyjednávání, neboť tato ustanovení in abstracto nejsou v rozporu s čl. 1 a čl. 10 Ústavy, s čl. 4 odst. 4 a čl. 27 odst. 4 Listiny, čl. 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, Úmluvou MOP č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat a Úmluvou MOP č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat. Proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
1. Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera k části výroku nálezu
Ústavního soudu o návrhu na zrušení ustanovení § 17 odst. 1 (v části věty), § 17 odst. 2 (v části věty), § 17 odst. 4 písm. c) a § 17 odst. 5 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů
Ve věci shora uvedené zastávám ve vztahu k ustanovení § 17 odst. 5 citovaného zákona odlišné stanovisko, které odůvodňuji následovně.
Odlišuji od sebe případ upravený v ustanovení § 17 odst. 4 písm. c) citovaného zákona (jmenný seznam zástupců příslušného odborového orgánu, kteří jsou oprávněni zastupovat účastníky stávky) od ustanovení § 17 odst. 5 citovaného zákona (jmenný seznam zaměstnanců, kteří jsou účastníky stávky).
Zástupci odborového orgánu přijali své funkce v odborech, věděli, že budou hájit zájmy zaměstnanců - a to i v případě stávky jako krajního prostředku - a proto musí počítat s tím, že zaměstnavatel bude seznámen s jejich jmény, aby věděl, kdo stávkující zastupuje a s kým má tedy jednat.
Podle mého soudu je u prostého zaměstnance - účastníka stávky - situace jiná. To je dáno i historickými zkušenostmi z dob minulých, neboť podpis kontroverzní listiny mnohdy znamenal ztrátu zaměstnání. Nemám za to, že by takové riziko v současné době vymizelo, neboť zaměstnavatel je v pracovněprávním vztahu prakticky vždy pars potentior. V této souvislosti nelze nevidět, že sama ochrana prostého zaměstnance proti výpovědi a proti okamžitému zrušení pracovního poměru je výrazně slabší než u "člena příslušného odborového orgánu, který je oprávněn spolurozhodovat se zaměstnavatelem" (srov. ustanovení § 59 odst. 2 zákoníku práce); takový odborový funkcionář bude mnohdy i zástupcem oprávněným zastupovat účastníky stávky ve smyslu § 17 odst. 4 písm. c) citovaného zákona (srov. výše).
Lze ještě dodat, že i zákonodárce si byl rizika hrozícího stávkujícím zaměstnancům vědom, a proto zákonem č. 264/2006 Sb. - leč až s účinností od 1. 1. 2007 - ustanovení § 17 odst. 5 zrušil. [Nově upravil dokonce i ustanovení § 17 odst. 4 písm. c), které zakotvuje povinnost odborového orgánu oznámit zaměstnavateli počet zaměstnanců, kteří se stávky zúčastní a seznam pracovišť, která nebudou v době stávky v provozu.]
Z uvedených důvodů mám za to, že Ústavní soud měl ustanovení § 17 odst. 5 citovaného zákona zrušit.
2. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k výroku a odůvodnění nálezu ve vztahu k § 17 odst. 5 zákona o kolektivním vyjednávání
S většinovým stanoviskem nesouhlasím, co do výroku o zamítnutí návrhu na zrušení § 17 odst. 5 zákona o kolektivním vyjednávání, podle kterého musí odborový orgán předložit zaměstnavateli alespoň 1 pracovní den před zahájením stávky jmenný seznam zaměstnanců, kteří jsou účastníky stávky.
Většina vyhodnotila toto ustanovení jako "nikoliv nerozumné" a tudíž ústavně konformní (viz zejména body 50 - 52, 54 - 55 nálezu), neboť údajně rozumně omezuje realizaci práva na stávku. Většina dále tvrdí, že právo na stávku je právem kolektivním (bod 47), a proto má údajně zákonodárce široký prostor pro jeho úpravu, a proto také není namístě provést při jeho kontrole test proporcionality (bod 40 - 41).
Lze souhlasit s tím, že právo na stávku tak, jak je obsaženo v čl. 27 odst. 4 Listiny nelze interpretovat jako veřejné individuální právo. Nemohu však přijmout jeho ideologické označení "kolektivní právo". Mám za to, že čl. 27 odst. 4 Listiny je třeba interpretovat jako institucionální garanci práva na stávku, tj. garanci toho, že stávka jako právní institut (veřejnoprávní instituce slovy C. Schmitta) nezmizí z právního řádu.
Nelze však nevidět, že účast jednotlivců na stávce je nepochybně realizací jejich politických základních práv, a to práva shromažďovacího (nikoliv sdružovacího, jak uvádí většina v bodu 38) a práva na svobodný projev. Svobodný projev garantovaný Listinou jako politické základní právo totiž jistě nelze ztotožňovat toliko s verbálním projevem jednotlivce, za svobodný projev je jistě třeba považovat účast na určité akci, která jednoznačně podporuje jinde a někým jiným zformulovaný cíl, s nímž se ten, kdo se akce zúčastňuje, svou účastí ztotožňuje.
Nahlížíme-li ovšem úpravu obsaženou v § 17 odst. 5 zákona o kolektivním vyjednávání touto naznačenou optikou, pak nepochybně bylo namístě provést test proporcionality ve vztahu k omezení shora uvedených základních práv politických a jsem hluboce přesvědčena o tom, že toto ustanovení by v provedeném testu neobstálo.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Michaely Židlické
V souvislosti s projednáváním návrhusp. zn. Pl. ÚS 61/04, jenž mimo jiné řeší otázku ústavnosti povinností odborové organizace při organizování stávky, jsem toho názoru, že vytváření jakýchkoli jmenných seznamů zaměstnanců, již se rozhodli realizovat své právo na stávku, je v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Ustanovení čl. 27 odst. 4 Listiny dává sice zákonodárci možnost disponovat v rámci běžných zákonů s právem na stávku, což však nic nemění na skutečnosti, že při vytváření podmínek pro realizaci tohoto práva nelze zpochybnit podstatu a smysl uvedeného práva. Právo na stávku je významným právním institutem, jenž má ve vypjatých situacích umožnit zaměstnancům zaujmout ve vztahu k zaměstnavateli takové postavení, jež by jim umožnilo vyjednávat o sporných otázkách výkonu práce a pracovních podmínek. Institut stávky je krajním způsobem řešení vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a právě z toho důvodu by mělo docházet k faktické ochraně zaměstnanců, neboť tito jsou subjekty nacházejícími se oproti zaměstnavatelům ve slabším, podřízeném postavení. Vytváření jmenného seznamu stávkujících může pro zaměstnance, již zvažují, zda se ke stávce připojí a vyjádří tak svůj postoj, znamenat psychologickou překážku, neboť se mohou obávat následné diskriminace ze strany zaměstnavatele. V konkrétních případech se lze sice diskriminaci bránit, ovšem tato obrana je spojena se soudní procedurou, která pro zaměstnance představuje nejistotu právního sporu. Současná právní úprava svým požadavkem na pořizování jmenných seznamů zaměstnanců vytváří bariéru, jež potlačuje svobodné rozhodování zaměstnanců. Právní úprava de lege lata vede ve svých důsledcích k tomu, že zaměstnanec může svého ústavně zakotveného práva na stávku využívat značně omezeným způsobem, tj. pouze ve fázi před zahájením stávky (do předložení jmenných seznamů zaměstnavateli), a nikoli poté např. v průběhu stávky. Na spornost uvedené problematiky ukazuje též novela č. 264/2006 Sb. zákona č. 2/1991 Sb., která již dotčené ustanovení o jmenném seznamu stávkujících odstranila. Z výše uvedených důvodů jsem toho názoru, že vytváření jmenných seznamů zaměstnanců, již se zúčastní stávky, omezují podstatu citovaného právního institutu.