Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 16. ledna 2007 sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ve věci návrhu Městského soudu v Brně na zrušení I. ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb. a § 3 zákona č. 425/2002 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.], II. ustanovení § 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb. a § 3 a 4 zákona č. 427/2003 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb.], III. ustanovení části třicáté třetí článku XXXIII zákona č. 309/2002 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h) zákona č. 236/1995 Sb. - pozn. red.: ve znění platném v době podání návrhu, nyní písm. g)] a IV. ustanovení části první článku I bodů 1, 2, 4, 5 a 6 zákona č. 626/2004 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb.], (nález byl vyhlášen pod č. 65/2007 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se Městský soud v Brně domáhal vydání nálezu, jímž by Ústavní soud zrušil
I. ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb. a § 3 zákona č. 425/2002 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.],
II. ustanovení § 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb. a § 3 a 4 zákona č. 427/2003 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb.],
III. ustanovení části třicáté třetí článku XXXIII zákona č. 309/2002 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h) zákona č. 236/1995 Sb. - pozn. red.: ve znění platném v době podání návrhu, nyní písm. g)],
IV. ustanovení části první článku I bodů 1, 2, 4, 5 a 6 zákona č. 626/2004 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb.].
2. Navrhovatel uvedl, že před ním probíhá řízení sp. zn. 36 C 338/2005 o žalobě, jíž se soudce Městského soudu v Brně JUDr. D. S. domáhá vůči České republice - Městskému soudu v Brně zaplacení částky 16 300 Kč z titulu nároku na doplatek platu ve smyslu § 28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění platném v rozhodné době, (dále též "zákon o platu představitelů státní moci") a náhrady výdajů ve smyslu § 32 odst. 1 písm. a) tohoto zákona, a to za měsíce leden 2003 a leden 2004. Žalobce v řízení tvrdil, že ve výplatních termínech stanovených na 16. února 2003 (za leden 2003) a 17. února 2004 (za leden 2004) mu nebyl vyplacen celý plat a celá náhrada výdajů.
3. Navrhovatel v řízení dospěl k závěru, že ustanovení uvedená v navrhovaném petitu (viz bod 1 odůvodnění), která v konečném důsledku vedla ke zmrazení platů od 1. ledna 2003 a od 1. ledna 2004 a která mají být při řešení věci sp. zn. 36 C 338/2005 použita, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a s čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť zmrazením platů došlo k nepřípustnému zásahu do soudcovské nezávislosti, konkrétně pak do její složky spočívající v materiálním zajištění, resp. do práva soudce na materiální zabezpečení jeho soudcovské nezávislosti. Proto řízení přerušil a podal návrh Ústavnímu soudu na jejich zrušení.
4. Navrhovatel argumentoval, že materiální zajištění nezávislosti soudce je jednou z garancí nestranného a spravedlivého rozhodování o právech a právem chráněných zájmech osob. Proto nesmí být platové záležitosti soudců pohyblivým faktorem, jehož vývoj je závislý na představách toho kterého vládního uskupení. Platové poměry soudců, kteří jsou apolitickými ústavními činiteli, musí být podle navrhovatele stabilní a ad hoc nesnižovanou veličinou, resp. musí být nezávislé na představách výkonné a zákonodárné moci vycházejících z politicky motivovaných cílů a názorů. S ohledem na princip dělby moci a princip nezávislosti moci soudní nemůže zákonodárce přistupovat k platovým restrikcím u soudců podle shodných zásad a cílů, jako je tomu v jiných oblastech veřejné sféry. Materiální zabezpečení soudců garantuje zákon a Ústava, proto může být zásah do tohoto zabezpečení odůvodněn jen zcela výjimečnými okolnostmi. I kdyby takové výjimečné okolnosti nastaly, musela by být zohledněna odlišnost soudní moci od moci výkonné a zákonodárné.
5. Zákonodárce se však při přijetí návrhem napadených ustanovení těmito principy neřídil. Podle navrhovatele došlo v roce 2003 v důsledku ustanovení (napadeného pod bodem I petitu) § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkcí představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, (dále též "zákon o mimořádném platovém opatření pro rok 2003") ke zmrazení platu tím, že zákonodárce stanovil, že v roce 2003 se použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002 a že v důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném roce nezvyšuje. Toto zmrazení platu zákonodárce upravil též v § 3 citovaného zákona, podle něhož se v období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2003 nepoužije ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu představitelů státní moci.
6. V důsledku napadených ustanovení zůstala platová základna stejná ve výši 46 500 Kč měsíčně, ačkoli se měla zvýšit na 50 180 Kč, a náhrada hotových výdajů zůstala ve výši 2 600 Kč, ačkoli se měla zvýšit na 2 800 Kč měsíčně; v procentech se měla platová základna zvýšit o 7,91 % a náhrada hotových výdajů o 7,69 %.
7. Navrhovatel uvedl, že podle důvodové zprávy k zákonu o mimořádném platovém opatření pro rok 2003 a podle vyjádření představitelů vlády při projednávání tohoto návrhu zákona bylo jeho cílem zajistit proporcionalitu ve výši platů zaměstnanců veřejné správy a služeb a představitelů státní moci, některých státních orgánů, soudců a státních zástupců a dále uplatnit solidaritu s občany postiženými povodněmi. Podle navrhovatele však tento deklarovaný záměr byl zpochybněn. S účinností od 1. ledna 2003 došlo k navýšení stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry a státní rozpočet na rok 2003 (zákon č. 579/2002 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2003) počítal s navýšením mzdových prostředků určených pro tyto zaměstnance; navrhovatel poukázal na nařízení vlády č. 582/2002 Sb., nařízení vlády č. 583/2002 Sb. a nařízení vlády č. 584/2002 Sb. [nařízení vlády č. 582/2002 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, nařízení vlády č. 583/2002 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 251/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 584/2002 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), ve znění pozdějších předpisů].
8. V roce 2004 došlo podle navrhovatele k opětovnému zmrazení platů v důsledku návrhem napadených ustanovení (bod II petitu) § 1 písm. i) a § 3 zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony, (dále též "zákon o mimořádném platovém opatření pro rok 2004"), jimiž byla ukotvena platová základna k 31. prosinci 2003. Přitom podle napadeného ustanovení § 1 písm. h) a § 3 zákona o mimořádném platovém opatření pro rok 2003 byla platová základna ke dni 31. prosince 2003 shodná s platovou základnou ke dni 31. prosince 2002.
9. V důsledku ustanovení napadených pod bodem II petitu se platová základna nezvýšila, ačkoli se měla zvýšit z částky 50 180 Kč (platová základna k 31. prosinci 2003 stanovená bez přihlédnutí k předchozímu zmrazení) na částku 59 180 Kč, a nezvýšila se ani náhrada hotových výdajů, ačkoli se měla zvýšit z částky 2 800 Kč (náhrada hotových výdajů k 31. prosinci 2003 stanovená bez přihlédnutí k předchozímu zmrazení) na částku 3 300 Kč měsíčně; v procentech se měla platová základna zvýšit o 17,93 % a náhrada hotových výdajů o 17,86 %.
10. I v tomto případě, uvedl navrhovatel, bylo podle důvodové zprávy k zákonu o mimořádném platovém opatření pro rok 2004 a podle vyjádření představitelů vlády při projednávání tohoto návrhu zákona jeho cílem zajistit proporcionalitu ve výši platů zaměstnanců veřejné správy a služeb a představitelů státní moci, některých státních orgánů, soudců a státních zástupců a dále uplatnit solidaritu s občany postiženými povodněmi. Podle navrhovatele však byl i tento deklarovaný záměr zpochybněn. S účinností od 1. ledna 2004 totiž došlo k navýšení stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry a státní rozpočet na rok 2004 (zákon č. 457/2003 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2004) počítal s navýšením mzdových prostředků určených pro tyto zaměstnance; navrhovatel poukázal na nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě.
11. Návrh na zrušení ustanovení části první článku I bodů 1, 2, 4, 5 a 6 zákona č. 626/2004 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb.] - bod IV petitu - odůvodnil navrhovatel tím, že těmito ustanoveními došlo k přijetí novely zákona č. 427/2003 Sb. týkající se zmrazení platů na léta 2005 a 2006. S ohledem na požadavek vnitřní konzistentnosti návrhu a princip právní jistoty navrhl i jejich zrušení, neboť jinak by v právním řádu zůstala ustanovení upravující zmrazení platů v roce 2004.
12. Pod bodem III petitu se navrhovatel domáhal zrušení ustanovení části třicáté třetí článku XXXIII zákona č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h) zákona č. 236/1995 Sb. - pozn. red.: ve znění platném v době podání návrhu, nyní písm. g)], jimiž došlo s účinností od 1. ledna 2004 k novelizaci ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu představitelů státní moci. Namísto dosavadního způsobu výpočtu platové základny jako souhrnu nejvyššího platového tarifu a maximální výše osobního příplatku stanovených zvláštním právním předpisem pro zaměstnance ministerstev se má platová základna nově stanovit ve výši trojnásobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Návrh na zrušení těchto ustanovení odůvodnil navrhovatel tím, že v případě vyhovění návrhu pod bodem II petitu by došlo k odstranění zmrazení platové základny od 1. ledna 2003, čímž by automaticky byla platová základna počínaje dnem 1. ledna 2004 stanovena podle nového způsobu výpočtu. Tak by se podle navrhovatele stalo, že platovou základnou by od 1. ledna 2004 byla částka 46 026 Kč (trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře v roce 2002 podle publikace Českého statistického úřadu č. 3106-04, přílohy č. 2), tzn. částka o 28,58 % nižší než částka 59 180 Kč, kolik by činila platová základna bez přihlédnutí ke zmrazení platů a k novému způsobu jejího výpočtu. Reálný pokles platu soudce téměř o jednu třetinu by byl podle navrhovatele zcela zřejmě neústavní.
13. Navrhovatel poukázal též na judikaturu Ústavního soudu týkající se problematiky materiálního zabezpečení soudců, konkrétně na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. června 2003 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 30, nález č. 87, vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.], sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. července 2005 (Sbírka rozhodnutí, svazek 38, nález č. 138, vyhlášen pod č. 355/2005 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. července 2005 (Sbírka rozhodnutí, svazek 38, nález č. 139, vyhlášen pod č. 354/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. července 2005 (Sbírka rozhodnutí, svazek 38, nález č. 140, vyhlášen pod č. 356/2005 Sb.).
II.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
14. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - Městský soud v Brně - oprávněn návrh na zrušení napadených ustanovení podat. Navrhovatel uvedl, že musí napadená ustanovení použít v občanskoprávním řízení o žalobě na zaplacení, neboť o napadená ustanovení, s tvrzením o jejich neústavnosti, žalobce - soudce Městského soudu v Brně - opírá svůj tvrzený nárok vůči České republice - Městskému soudu v Brně. Toto tvrzení ověřil Ústavní soud ze spisu Městského soudu v Brně sp. zn. 36 C 338/2005. Návrh Městského soudu v Brně tedy souvisí s jeho rozhodovací činností, a proto je tento soud oprávněným navrhovatelem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
III.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení a dalších subjektů
dle § 48 a 49 zákona o Ústavním soudu
15. K výzvě Ústavního soudu podala podle § 69 zákona o Ústavním soudu ústy svého tehdejšího předsedy PhDr. Lubomíra Zaorálka vyjádření Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, podle níž je soudcovská nezávislost především právní princip a institut, není to nezávislost absolutní, a má své meze. Umožňuje proto toliko ochranu vůči zásahům, vlivům a působení, které jsou postižitelné právem. Není v jejích silách, aby vyloučila obecné determinující vlivy, jež působí na soudce jako na kteréhokoliv jiného člověka (vliv prostředí, výchovy, vzdělání, charakteru apod.), ani okolnost, že soudce je součástí státního mechanismu, není tedy izolován, ale existuje v rámci určitého systému. Konkrétní úprava musí k existenci tohoto systému přihlížet, nemůže jej ignorovat. Smyslem přijatých úprav bylo především vyjádření jisté solidarity se zaměstnanci placenými z veřejných zdrojů, a nikoli útok proti soudcovské nezávislosti.
16. Senát Parlamentu České republiky ústy svého předsedy MUDr. Přemysla Sobotky ve svém vyjádření odkázal na své vyjádření k věcem projednávaným u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 34/04 a sp. zn. Pl. ÚS 43/04 citovaným výše, které se týkaly zákonů č. 425/2002 Sb. a č. 427/2003 Sb. Doplnil, že prakticky ve všech případech projednávání těchto zákonů v Senátu, kterými mělo docházet - podle předkladatele k nezbytným - úsporným opatřením v oblasti platů upravených zákonem č. 236/1995 Sb., byla diskutována jak účelnost a opodstatněnost takových úprav, tak i možné pochybnosti o přijatelnosti těchto úprav ve vztahu k soudcům s ohledem na v té době známé (a rozdílné) názory Ústavního soudu ve věcech restrikcí dalších platů. U žádného z projednávaných návrhů zákonů, pokud se týkaly určování platové základny, však v Senátu nepřevážil názor, že by mohlo jít o úpravu v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
17. K podanému návrhu na zrušení části třicáté třetí čl. XXXIII zákona č. 309/2002 Sb., tj. úpravy § 3 zákona č. 236/1995 Sb., poukázal Senát na skutečnost, že zrušení navrhovaných ustanovení by navodilo stav, ve kterém pro soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu by neexistovala žádná právní úprava vymezující platovou základnu, která je nezbytná pro určení výše platu a náhrad výdajů, neboť podle ustálené judikatury Ústavního soudu "zrušením protiústavního ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno"; Senát odkázal na nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 95/2002 Sb. [sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14)] a č. 4/2003 Sb. [sp. zn. Pl. ÚS 6/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 146)].
18. Podle § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu oslovil Ústavní soud i Ministerstvo spravedlnosti a poskytl mu možnost, aby se k návrhu vyjádřilo.
19. Ministr spravedlnosti JUDr. Pavel Němec ve svém vyjádření ze dne 12. dubna 2006 uvedl, že v obecné rovině není příznivcem zmrazování či odnímání platů soudců a dalších náležitostí spojených s výkonem soudcovské funkce. Konstatoval, že platová základna, a tím i plat soudce, mohla, byť i jen teoreticky, poklesnout podle předchozí právní úpravy např. v důsledku změny nařízení vlády, kterým se provádí zákon č. 143/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a kterým se stanovují platové tarify a výše osobního příplatku pro zaměstnance ve veřejných službách a správě. Podle současné právní úpravy může k poklesu dojít v případě, kdyby poklesla průměrná nominální měsíční mzda fyzických osob v nepodnikatelské sféře, tedy aniž by došlo ke změně právní úpravy nároků soudců upravených zákonem č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
20. Ministr spravedlnosti poznamenal, že je na Ústavním soudu, aby posoudil, zda zákonodárná moc je či není oprávněna ve vazbě na vývoj stavu veřejných rozpočtů v České republice a vývoj příjmových relací zákonem omezit na určitou dobu zvyšování platů pro určitou skupinu osob, aniž by šlo v případě soudců o nepřípustné omezování principu jejich nezávislosti. Odmítl však jako nepřijatelný názor, že míra nezávislosti soudce je, bez ohledu na jakékoliv existující objektivní okolnosti, přímo závislá na výši hmotného zabezpečení.
21. Závěrem připomněl, že na základě dosavadních nálezů Ústavního soudu vyhlášených pod č. 354 - 356/2005 Sb. byly soudcům vyplaceny doplatky dalšího platu za I. a II. pololetí roku 2003 a I. pololetí roku 2004 a další plat za II. pololetí roku 2004. S účinností od 1. ledna 2005 došlo na základě zákona č. 626/2004 Sb., o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování, mimo jiné ke zvýšení platů soudců, když došlo ke zvýšení platových koeficientů, do kterých se promítly dřívější další platy, a dále ke zvýšení platové základny. Za této situace ministr spravedlnosti označil za nekonstruktivní opětovně se vracet k projednávání platových nároků soudců z let 2003 a 2004, když počínaje 1. lednem 2005 je situace stabilizována.
22. Ministerstvo spravedlnosti dále k žádosti podle § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu poskytlo Ústavnímu soudu informaci o celkovém ročním příjmu soudce včetně víceúčelové paušální náhrady a dalších náhrad, a to soudce okresního, krajského, vrchního a Nejvyššího soudu (Nejvyššího správního soudu) s délkou praxe od počátku 6. roku započtené doby a s délkou praxe od počátku 30. roku započtené doby v letech 2001 - 2006 (s extrapolací do konce roku 2006):
2001 2002** 2003 2004 2005 2006 celkový roční příjem včetně paušální náhrady výdajů
OS 6* 572 200 626 800 636 000 636 000 645 600 682 800 30* 841 000 922 000 935 600 935 600 948 000 1 002 000 KS 6* 618 400 679 000 689 200 689 200 693 600 733 200 30* 929 200 1 018 600 1 033 600 1 033 600 1 044 000 1 104 000 VS 6* 660 400 723 400 734 000 734 000 741 600 784 800 30* 1 023 000 1 120 800 1 137 200 1 137 200 1 147 200 1 213 200 NS 1 023 000 1 120 800 1 137 200 1 137 200 1 147 200 1 213 200
z toho paušální náhrada výdajů činí
27 600 30 600 31 200 31 200 33 600 36 000
* soudce s délkou praxe od 6., resp. 30. roku započtené doby
** od 1. ledna do 28. února 2002 platová základna pro rok 2001 ve výši 41 780 Kč od 1. března do 31. prosince 2002 platová základna ve výši 46 440 Kč (nařízení vlády č. 67/2002 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů)
23. Městský soud v Brně ústy své místopředsedkyně JUDr. O. K. k žádosti podle § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu poskytl Ústavnímu soudu informaci o celkovém ročním platu a výši náhrad soudce Městského soudu v Brně s délkou praxe od počátku 6. roku započtené doby v letech 2001 - 2006 (s extrapolací do konce roku 2006), přičemž dodatečně vyplacené - v důsledku předchozích nálezů Ústavního soudu - další platy za léta 2001 až 2004 jsou započteny k těm rokům, v nichž byly původně zákonem odňaty; údaje srovnatelné s informací Ministerstva spravedlnosti jsou zvýrazněny tučně:
rok plat (včetně dalších platů) náhrady výdajů celkem 2001 544 600 Kč 27 600 Kč 572 200 Kč 2002 596 200 Kč 30 600 Kč 626 800 Kč 2003 604 800 Kč 31 200 Kč 636 000 Kč 2004 604 800 Kč 31 200 Kč 636 000 Kč 2005 612 000 Kč 33 600 Kč 645 600 Kč 2006 646 800 Kč 36 000 Kč 682 800 Kč
24. S ohledem na to, že vyžádaná informace ministra spravedlnosti a předsedkyně Městského soudu v Brně o vývoji platů soudců v letech 2001 - 2006 je součástí dokazování v projednávané věci, byla obě vyjádření zaslána navrhovateli a účastníkům řízení na vědomí spolu s žádostí o vyslovení souhlasu s upuštěním od ústního jednání.
25. Navrhovatel i předseda Senátu Parlamentu České republiky vyslovili podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlas s upuštěním od ústního jednání. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na výzvu, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání, ve stanovené lhůtě nereagoval, čímž svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání podle § 101 odst. 4 občanského soudního řádu ve spojení s § 44 odst. 2 a § 63 zákona o Ústavním soudu vyjádřil mlčky.
IV.
Dikce napadených ustanovení zákona a jejich legislativní historie
26. Pod bodem I petitu se navrhovatel domáhá zrušení ustanovení § 1 písm. h) zákona o mimořádném platovém opatření pro rok 2003 č. 425/2002 Sb. a § 3 tohoto zákona, pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.], která znějí:
"§ 1
Pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce
...
h) soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu,
...
se v roce 2003 použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002. V důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném roce nezvyšuje.
...
§ 3
Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, a ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, se v období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2003 nepoužije.".
27. Podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, který byl nakonec schválen a vyhlášen pod č. 425/2002 Sb. (www.psp.cz), se zákonem č. 236/1995 Sb. založený způsob automatického zvyšování platové základny neosvědčil, neboť vede ve svém vývoji k odtržení procentního přírůstku platů zaměstnanců a platů výše uvedených osob a k rychlejšímu růstu náhrad výdajů, než jaký by odpovídal vývoji spotřebitelských cen a celkové inflace. Vedle toho, v souvislosti s ekonomickou situací vzniklou v důsledku povodní v srpnu letošního roku, je podle vlády nezbytné již podruhé odsunout realizaci nového šestnáctitřídního platového systému pro zaměstnance veřejných služeb a správy a úroveň jejich platů zvýšit v mnohem menší míře, než bylo původně ve výdajích návrhu státního rozpočtu na rok 2003 předpokládáno. I toto minimální zvýšení by se při zachování současného způsobu stanovení platové základny projevilo v neúměrně vysokém zvýšení platů a některých náhrad poskytovaných představitelům státní moci, některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům, což při dosažené úrovni příjmů těchto osob nelze považovat za správné ani spravedlivé. Zástupce předkladatele, ministr práce a sociálních věcí Zdeněk Škromach, při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně 13. září 2002 uvedl, že tímto návrhem zákona se zmrazí výše platů poslanců, senátorů, členů vlády, soudců, státních zástupců a dalších osob na úrovni dosažené v roce 2002, čímž se zamezí dalšímu vzdalování se úrovně těchto osob od úrovně platů zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a to až do účinnosti nového způsobu určování výše platové základny, který vývoj platů představitelů státní moci a některých dalších osob od roku 2004 přibrzdí a přizpůsobí vývoji platů financovaných z veřejných zdrojů. V průběhu projednávání tohoto návrhu zákona v Poslanecké sněmovně nic jiného ze strany poslanců nezaznělo ani nebyly uplatněny pozměňovací návrhy. Senát se návrhem zákona nezabýval.
28. Pod bodem II petitu se navrhovatel domáhá zrušení ustanovení § 1 písm. i) zákona o mimořádném platovém opatření pro rok 2004 č. 427/2003 Sb. a ustanovení § 3 a 4 tohoto zákona, pokud se týkají soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb.]. V době podání návrhu byl původní text zákona č. 427/2003 Sb. dotčen několika změnami; pokud jde o napadená ustanovení šlo o změny provedené čl. I body 1, 2, 4 a 6 zákona č. 626/2004 Sb., o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování (které jsou samy též předmětem návrhu pod bodem IV petitu), takže znějí (v závorkách je kurzívou uveden text ustanovení ve znění před novelou provedenou zákonem č. 626/2004 Sb.):
"ČÁST PRVNÍ
VÝŠE PLATOVÉ ZÁKLADNY PRO ROK 2004 A VÝŠE DALŠÍHO PLATU ZA PRVNÍ POLOLETÍ ROKU 2004
(VÝŠE PLATOVÉ ZÁKLADNY PRO LÉTA 2004, 2005 A 2006 A VÝŠE DALŠÍCH PLATŮ ZA PRVNÍ A DRUHÉ POLOLETÍ LET 2004, 2005 A 2006)
§ 1
Pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce
...
i) soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu,
...
se v roce 2004 použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu1) k 31. prosinci 2003.
(se v letech 2004, 2005 a 2006 použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu1) k 31. prosinci 2003.)
...
§ 3
Ustanovení § 3 odst. 3 až 5 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 309/2002 Sb., a ustanovení § 3 odst. 3 až 5 zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 309/2002 Sb., se v období od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2004 (do 31. prosince 2006) nepoužije.
ČÁST DRUHÁ
Změna zákona o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců
§ 4
V § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 309/2002 Sb., se číslo "2004" nahrazuje číslem "2007", číslo "2003" se nahrazuje číslem "2006", číslo "2001" se nahrazuje číslem "2004" a číslo "2002" se nahrazuje číslem "2005".
____________________________
1) Zákon č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003."
29. Pod bodem III petitu se navrhovatel domáhá zrušení ustanovení části třicáté třetí článku XXXIII zákona č. 309/2002 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. h) zákona č. 236/1995 Sb. - pozn. red.: ve znění platném v době podání návrhu, nyní písm. g)], která znějí:
"ČÁST TŘICÁTÁ TŘETÍ
Změna zákona o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců
Čl. XXXIII
Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb., zákona č. 287/1997 Sb., zákona č. 155/2000 Sb. a zákona č. 231/2001 Sb., se mění takto:
1. V § 3 odstavec 3 včetně poznámky pod čarou č. 1) zní:
"(3) Platová základna činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením.1)
____________________________
1) § 2 odst. 1 písm. e) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv.".
2. V § 3 se doplňují odstavce 4 a 5, které znějí:
"(4) Od 1. ledna do 31. prosince 2004 činí platová základna součet výše platové základny dosažené k 30. červnu 2003 a absolutní hodnoty meziročního přírůstku průměrné měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře zjištěné ze zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za roky 2001 a 2002. Obdobným způsobem se stanoví platová základna pro každý následující kalendářní rok. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením.1)
(5) Od kalendářního roku, ve kterém by výše platové základny podle odstavce 3 dosáhla alespoň výše platové základny podle odstavce 4, se postupuje podle odstavce 3."."
30. Podle důvodové zprávy k části třicáté třetí (v návrhu zákona původně třicáté páté) je "dosavadní způsob stanovení platové základny pro určení úrovně platu a některých náhrad ústavních činitelů, kterou je souhrn nejvyššího platového tarifu a maximální výše osobního příplatku stanovených zvláštním předpisem pro zaměstnance ministerstev, právně problematický jednak proto, že zákon odvozuje nároky z prováděcího předpisu vydaného k jinému zákonu, a jednak proto, že de facto moc výkonná (vláda) určuje nároky představitelů moci zákonodárné. ... Navrhuje se proto změnit způsob stanovení platové základny tak, aby se vytvořila stabilní vazba mezi platy ústavních činitelů a vývojem mezd v nepodnikatelské sféře. Ve vztahu k možnostem diferenciace v platech zaměstnanců je možné považovat za přiměřenou relaci platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře ve výši trojnásobku. Protože však je současná výše platové základny vyšší (činí 3,4násobek), navrhuje se, aby se pro nejbližší léta vycházelo při stanovení platů ústavních činitelů z dosažené úrovně platové základny, která by se meziročně zvyšovala o shodnou částku, o kterou se zvýší průměrná mzda v nepodnikatelské sféře. Od roku, ve kterém bude hodnota trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře vyšší, než platová základna určovaná způsobem stanoveným pro přechodné období, se již bude platová základna automaticky meziročně zvyšovat o trojnásobek absolutní hodnoty meziročního přírůstku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře.".
31. Konečně pod bodem IV petitu se navrhovatel domáhá zrušení ustanovení části první článku I bodů 1, 2, 4, 5 a 6 zákona č. 626/2004 Sb., pokud se týká soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [§ 1 písm. i) zákona č. 427/2003 Sb.], která znějí:
"ČÁST PRVNÍ
Změna zákona, kterým se pro léta 2004, 2005 a 2006 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců
Čl. I
Zákon č. 427/2003 Sb., kterým se pro léta 2004, 2005 a 2006 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalších platů těchto osob za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006, a kterým se mění některé související zákony, ve znění zákona č. 359/2004 Sb., se mění takto:
1. V názvu zákona se slova "léta 2004, 2005 a 2006" nahrazují slovy "rok 2004" a slova "dalších platů těchto osob za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006" se nahrazují slovy "dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004".
2. V nadpisu části první se slova "léta 2004, 2005 a 2006" nahrazují slovy "rok 2004" a slova "dalších platů za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006" se nahrazují slovy "dalšího platu za první pololetí roku 2004".
...
4. V § 1 se slova "v letech 2004, 2005 a 2006" nahrazují slovy "v roce 2004".
5. V § 2 se slova "a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006" nahrazují slovy "pololetí roku 2004".
6. V § 3 se číslo "2006" nahrazuje číslem "2004"."
32. Podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, který byl nakonec přijat a vyhlášen pod č. 626/2004 Sb., je smyslem této úpravy zrušit od roku 2005 institut tzv. dalšího platu a všech jeho podob hrazených z prostředků veřejných financí a jeho zrušení kompenzovat s účinností od 1. ledna 2005 formou zvýšení měsíčních platových tarifů v rozsahu odpovídajícím v průměru jedné dvanáctině jednoho dalšího platu, který by se jinak v roce 2005 poskytl. Obdobný postup byl navržen i pro představitele státní moci, některých státních orgánů, pro soudce a státní zástupce.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
33. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu má Ústavní soud, kromě posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťovat, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
34. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat, a postačí formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na www.psp.cz.
35. Ústavní soud z něj zjistil, že návrh zákona, který byl posléze vyhlášen pod č. 626/2004 Sb. (sněmovní tisk 680 Poslanecké sněmovny 2002-2006), byl poté, co jej Senát vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, schválen usnesením č. 1395 na 38. schůzi Poslanecké sněmovny dne 26. listopadu 2004 ve znění schváleném Senátem, kdy ze 187 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 109, proti 57. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen v částce 212 Sbírky zákonů, která byla rozeslána 10. prosince 2004, pod číslem 626/2004 Sb.
36. Návrh zákona, který byl posléze vyhlášen pod č. 309/2002 Sb. (sněmovní tisk 794 Poslanecké sněmovny 1998-2002), byl poté, co jej Senát vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, schválen usnesením č. 2318 na 51. schůzi Poslanecké sněmovny dne 13. června 2002 ve znění schváleném Senátem, kdy ze 171 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 95, proti 52. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl vyhlášen v částce 114 Sbírky zákonů, která byla rozeslána 12. července 2002, pod číslem 309/2002 Sb.