36. Sama okolnost, že lékařský posudek vydaný v režimu zákona o péči o zdraví lidu podléhá v souladu s ustanovením § 77 odst. 5 tohoto zákona přezkumu na základě podání, které je označeno jako návrh na přezkoumání zdravotního posudku, a že proces tohoto přezkumu se podle § 77b téhož zákona řídí, není-li v zákoně uvedeno jinak, ustanoveními zákona o správním řízení, nemění nic na povaze posudku jako podkladového materiálu, který sám o sobě do práv a povinností posuzovaného nezasahuje. Tato procedura toliko slouží k dosažení maximální objektivity odborných závěrů posudku. Lze proto souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu ohledně povahy přezkumu lékařského posudku, který k této otázce (č. l. 137 odůvodnění) konstatuje: "Jestliže rozšířený senát shora uzavřel, že posudek zařízení (lékaře) závodní preventivní péče není úkonem, jenž by přímo konstituoval práva nebo povinnosti ani zaměstnance ani zaměstnavatele, pak tentýž závěr platí o přezkumném aktu, jenž se sice formálně řídí v procesu správním řádem, ovšem materiálně na povaze úkonu nemůže ničeho změnit.". Ani tento přezkumný akt nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Ostatně tento přezkum se omezuje pouze na otázku správnosti, neboť jeho výsledkem může být buď potvrzení vydaného posudku, nebo jeho zrušení, nikoliv však jeho změna.
37. Je namístě konstatovat, že předmětná právní úprava zákona o péči o zdraví lidu není co do požadavku jasnosti a bezrozpornosti příliš zdařilá. Mluví-li totiž v souvislosti s přezkumným aktem o "rozhodnutí správního úřadu" (§ 77a odst. 2) či o "odvolání proti lékařskému posudku" (§ 77a odst. 1) a mají-li se použít pravidla řízení daná správním řádem, je to pro adresáty normy přinejmenším matoucí. Nakonec i Nejvyšší soud ve stěžovatelem uváděném rozsudku sp. zn. 21 Cdo 1936/2004 vycházel ze závěru, že jde o správní rozhodnutí, které z hlediska svého obsahu nepodléhá přezkoumání soudem a soud z něho vychází ve smyslu § 135 odst. 2 občanského soudního řádu. A taktéž Ústavní soud v odůvodnění svého usnesenísp. zn. III. ÚS 233/01ze dne 10. 7. 2001 (U 25/23 SbNU 335) uvedl, že jde o rozhodnutí, které ovšem závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu, jde proto o případ kompetenční výluky z přezkumu ve správním soudnictví. Podle názoru Ústavního soudu nicméně nejde o problém, který by nebylo lze překonat výkladem (jak dokládá napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu), proto v souladu se svou ustálenou judikaturou nepovažoval za potřebné zabývat se ve smyslu § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ústavností použitých ustanovení zákona o péči o zdraví lidu.
38. Závěr o nedostatku aktivní legitimace k podání správní žaloby ovšem nemůže znamenat, že stěžovatel (či obecně zaměstnanec) nemá možnost se vůči úkonům zaměstnavatele vyvolaným závěry posudkového lékaře domáhat ochrany u soudu. Jde ve svém důsledku o jeho práva a povinnosti vyplývající z pracovněprávního vztahu a ta musí být pod ochranou soudní moci. Listinou garantované právo na soudní ochranu Ústavní soud vykládá materiálně, tedy v tom smyslu, že záleží na faktickém naplnění jeho obsahu, a je vedlejší, zda reálně je ochrana poskytována soudy na úseku soudnictví občanskoprávního či správního. Dobrodiní soudního přezkumu musí být nicméně zachováno. Obdobně se Ústavní soud vyjádřil též v nálezusp. zn. IV. ÚS 120/06ze dne 28. 5. 2007 (N 90/45 SbNU 317), když konstatoval, že jeho úkolem je "... zajistit, aby se stěžovateli dostalo soudní ochrany; zda to bude v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, či soudy ve správním soudnictví je pro něj nerozhodné, neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitost práva jednoduchého, nikoliv základních lidských práv a svobod (hmotných či procesních).". Přistoupil-li Ústavní soud v nyní posuzované věci na výkladovou koncepci, podle níž posudek lékaře (zařízení) závodní preventivní péče, jakož i "rozhodnutí" o jeho následném přezkumu nejsou akty vydanými správním orgánem při rozhodování o právech a povinnostech v oboru veřejné správy, a tudíž nepodléhají přezkumu ve správním soudnictví, zbývá ochrana poskytovaná soudy v řízení občanskoprávním. Jinými slovy, správnou cestou k obraně práv zaměstnance v případech obdobných posuzovanému je žaloba na neplatnost úkonu zaměstnavatele opírajícího se o posudek o zdravotní způsobilosti.
39. Ostatně tento výklad je podporován též kritériem efektivity ochrany práv dosažitelné v rámci jednotlivých soudních větví; pokud bychom hodnotili posudek o zdravotní způsobilosti, resp. rozhodnutí o jeho přezkumu jako rozhodnutí o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy s možností brojit proti němu správní žalobou, pro postavení účastníka pracovněprávního vztahu by to nemělo žádný praktický dopad. I přes eventuální úspěšnost správní žaloby totiž teprve pravomocný rozsudek vzešlý z pracovněprávní pře založí pro účastníky pracovního vztahu vymahatelné nároky.
40. Ústavní soud - ačkoliv podobné úvahy přesahují předmět řízení vymezený ústavní stížností - v tomto směru konstatuje, že ve sporném řízení je třeba s takovým posudkem nakládat jako s kterýmkoliv jiným skutkovým podkladem; není nadán presumpcí správnosti, a soud proto nemůže z jeho obsahu vycházet ve smyslu § 135 odst. 2 občanského soudního řádu. Je důkazem, který soud hodnotí jako kterýkoliv jiný s tím, že je na účastnících, jaké prostředky použijí ke zpochybnění posudkových závěrů. Z uvedeného je zřejmé, že stávající přístup civilních soudů, reprezentovaný rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1936/2004 a 21 Cdo 966/2004 (soudy v občanském řízení nepřezkoumávají obsah lékařského posudku, nicméně zkoumají, zda takový posudek má potřebné náležitosti a zda byl vydán k tomu příslušným lékařem), je do budoucna třeba změnit s tím, že se nelze vyhýbat zkoumání správnosti obsahu posudku. Ostatně tento náhled opakovaně Ústavní soud prezentoval i v právně obdobných případech přezkumu rozhodnutí ve věcech důchodového zabezpečení - odborná lékařská posouzení soud hodnotí jako kterýkoliv jiný důkaz, byť se zpravidla jedná o důkaz stěžejní (srov. nepublikovaná usnesenísp. zn. I. ÚS 1132/07,sp. zn. III. ÚS 51/05, dostupná na http://nalus.usoud.cz). Každopádně jde jen o jeden z řady podkladů pro vydání rozhodnutí. Totéž pak lze říci i o jiných správních řízeních, k nimž se vyžaduje lékařský posudek jako podklad pro rozhodnutí a v rámci kterých se lze rovněž domáhat soudní ochrany, jejichž předmětem může být i návrh na přezkum lékařského posudku např. soudním znalcem.
41. Zbývá doplnit, že námitkami stěžovatele směřujícími proti samotnému obsahu lékařského posouzení se Ústavní soud vůbec nemohl zabývat, neboť mu nepřísluší posuzovat správnost skutkových podkladů a zjištění. Rozhodně tak nemůže hodnotit, zda diagnostikovaná onemocnění jsou či nejsou natolik závažná, aby stěžovateli bránila pokračovat v práci důlního mechanika.
42. Nepřezkoumatelná je pak stěžovatelova námitka nerovnosti účastníků správního řízení. Jde o obecné, nijak nezdůvodněné tvrzení a není vůbec zřejmé, z čeho stěžovatel nerovnost dovozuje. Z příslušné právní úpravy, jakož i z explicitně vyjádřeného závěru rozšířeného senátu je zřejmé, že zákonné podmínky soudního přezkumu pracovně-lékařských posudků jsou stejné jak pro zaměstnance, tak i pro zaměstnavatele.
V.
43. Uvedené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že posuzovanou ústavní stížnost je třeba podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zcela zamítnout.
44. Od ústního jednání bylo podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci a všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.
1. Odlišné stanovisko soudce Miloslava Výborného
1. S většinově přijatým nálezem se nemohu ztotožnit, neboť Ústavní soud dle mého přesvědčení nedostál své povinnosti přijmout výklad, jímž by byla zajištěna efektivní soudní ochrana proti rozhodnutí podle § 77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o péči o zdraví lidu"), a to nejen v případě stěžovatele, ale vzhledem k precedenční závaznosti nálezů Ústavního soudu i v případech budoucích.
2. Nejprve si neodpustím návrat k nedávné historii. Judikatura Nejvyššího správního soudu, jež předcházela nyní napadenému rozsudku jeho rozšířeného senátu, vycházela (s výjimkou rozsudku sp. zn. 2 As 5/2005) z názoru, že akt krajského úřadu, jímž byl přezkoumán lékařský posudek podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu, je rozhodnutím, avšak rozhodnutím vyloučeným ze soudního přezkumu podle § 70 písm. d) s. ř. s., a to s argumentací, že takové rozhodnutí samo o sobě neznamená právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti; touto překážkou měl údajně být až následný právní úkon zaměstnavatele (např. výpověď z pracovního poměru).
3. Tato pozice byla napadeným rozsudkem opuštěna; Nejvyšší správní soud nově přichází s názorem, že materiálně o rozhodnutí vůbec nejde. Stojí však za povšimnutí, že ona nová teorie je zdůvodňována prakticky stejně jako teorie dřívější.
4. Považuji za vysoce pravděpodobné, že původní koncepci Nejvyšší správní soud opustil u vědomí její naprosté neudržitelnosti z hlediska ústavněprávního. Ta totiž vylučovala efektivní soudní ochranu - ve správním soudnictví pro údajnou výluku z přezkumu a v civilním soudnictví pro presumpci správnosti takového rozhodnutí ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř.
5. Nynější zdánlivě elegantní řešení nastoleného problému - tak jak je obsaženo v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu i ve většinově přijatém nálezu - nevnáší však do posuzované problematiky takový jas, jak by se na první pohled mohlo zdát. Mráčky či spíše mraky vyvolané otázkami, na které budou odpovědi nalézat jiní než tvůrci nového pohledu na věc, mohou předkládané řešení značně zatemnit.
6. Jen příkladmo. Odkud pramení jistota, že soudy rozhodující v občanskoprávním řízení (včetně Nejvyššího soudu) opustí svoji dosavadní judikaturu, dle níž rozhodnutí krajského úřadu přezkoumávající ve správním řízení odvolání proti lékařskému posudku je rozhodnutím vydaným příslušným orgánem, takže z něj soud vychází (§ 135 odst. 2 o. s. ř.)? Je správné, aby Nejvyšší správní soud a Ústavní soud vstupovaly v tomto řízení do jurisdikce Nejvyššího soudu a předjímaly budoucí judikaturu civilní větve soudnictví? Nestává se v důsledku přijímaného výkladu ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s. obsoletním [na jaké případy nyní § 70 písm. d) s. ř. s. dopadá - zřetelně na žádné]? Předložený výklad navíc odporuje formální logice [nepatří-li něco do skupiny A - § 70 písm. a) - tedy nejde-li o rozhodnutí - nelze uvažovat o výjimce z A - § 70 písm. d) s. ř. s.].
7. Většinově přijatý nález se pouze apodikticky vypořádává se závěrem, že rozhodnutí krajského úřadu podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu ve skutečnosti žádným rozhodnutím není. Obsáhle a opakovaně (v tom nález věrně sleduje linii nastolenou Nejvyšším správním soudem) se vyjadřuje k povaze lékařského posudku. Když se však má vyjádřit k povaze rozhodnutí krajského úřadu, proti němuž žaloba směřuje, spokojí se s pouhým blíže neodůvodněným konstatováním, že pro něj platí totéž.
8. Podle mého přitom rozhodnutí krajského úřadu je rozhodnutím v materiálním smyslu. Rozhodnutí krajského úřadu o odvolání proti lékařskému posudku zasahuje bezprostředně do právní sféry stěžovatele (a též jeho zaměstnavatele). Zaměstnavatel má zákonnou povinnost převést jej na jinou práci či s ním rozvázat pracovní poměr. Zaměstnanec tak nemůže vykonávat povolání, které si zvolil, byť by s tím zaměstnavatel souhlasil. Tvrzení, že zásahem do práv a povinností stěžovatele je až následný úkon zaměstnavatele, je zcela formalistické, protože úkon zaměstnavatele je nutným důsledkem rozhodnutí krajského úřadu; zaměstnavatel je nemůže ignorovat, aniž by tím zároveň porušil svou právní povinnost. Za únosné nepovažuji, že Ústavní soud o možnost protiprávního chování zaměstnavatele otevřeně opírá své závěry (odstavec 35 in fine nálezu).
9. Rozhodnutí krajského úřadu se dotýká práva stěžovatele na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); většinově přijatý nález se dosti nepřesvědčivě pokouší dokázat opak. Z důvodů v nálezu vyložených (odstavce 28 a 29) by snad bylo lze dojít k závěru, že právo na svobodnou volbu povolání nebylo porušeno; nelze však vytvářet dojem, že nebylo vůbec dotčeno. Nález navíc v této pasáži konstruuje možnost střetu práva zaměstnance na svobodnou volbu povolání s právem zaměstnavatele na podnikání; to však po mém soudu zcela nepřípadně. V projednávané věci je rozhodnutí krajského úřadu vrchnostenským zásahem do práv a povinností zaměstnance i zaměstnavatele, a nejde tedy o konflikt práv v horizontální rovině. Fakt, že rozhodnutím krajského úřadu došlo k dotčení práva na svobodnou volbu povolání, je podstatný. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny totiž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
10. Výhrady mám rovněž proti části odůvodnění, která upozorňuje na odbornou povahu posudku i následného rozhodnutí krajského úřadu; tímto rozhodnutím prý téměř nejsou řešeny právní otázky, nýbrž pouze vysoce odborné posouzení zdravotního stavu. Přesvědčivost tohoto argumentu je však významně snížena již samotnou existencí ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s., které soudní přezkum takových rozhodnutí předpokládá. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu i většinově přijatý nález Ústavního soudu jsou navíc v této otázce vnitřně rozporné. Na jedné straně přiznávají, že stěžovateli nemůže být upřeno právo na soudní ochranu, a kreativně přenášejí přezkum správnosti posudku (jakož i - zřejmě - rozhodnutí, kterým již jeho správnost byla přezkoumána) na civilní soudy, na straně druhé dovozují, že již z povahy věci je nevhodné, aby bylo přešetřováno soudem.
11. V rámci řízení o odvolání proti lékařskému posudku je přezkoumávána správnost lékařského posudku. Pod tento důvod lze subsumovat v podstatě jakékoli procesní či hmotněprávní námitky; není tedy pravda, že by správní úřad neřešil v rámci odvolacího řízení právní otázky. Nesprávnost může být založena kupříkladu podáním posudku lékařem, který takový posudek vůbec vypracovávat neměl, nebo použitím chybné metodiky či vydáním posudku zcela svévolného. Proto je neakceptovatelná poslední věta odstavce 36 nálezu. Přezkoumává-li totiž krajský úřad správnost posudku, nejde o přezkum omezený; za "omezenost přezkumu" pochopitelně nemůže být považována zákonná úprava vylučující apelační pravomoc správního úřadu.
12. Od povahy rozhodnutí krajského úřadu nutně musím přejít k ještě podstatnější otázce - totiž k existenci účinné soudní ochrany. Tu dle mého mínění přijatý nález - bohužel - významně problematizuje.
13. V nálezu je zdůrazňováno, že efektivní soudní ochrana - i při odepření přezkumu rozhodnutí krajského úřadu ve správní větvi soudnictví - je zajištěna možností zaměstnance podat žalobu v řízení občanskoprávním. Nález však neřeší, jakou ochranu má proti tomuto rozhodnutí zaměstnavatel. Respektovat je musí, jinak se dopouští deliktního jednání. Jedinou jeho možností obrany je správní přezkum podle § 77 odst. 2 zákona o péči o zdraví lidu; soudněsprávní ochrana mu však v důsledku většinově přijatého nálezu zůstává odepřena. (Nepočítám-li s absurdním návodem, aby se choval protiprávně, zaměstnance např. na jinou práci nepřevedl, a správní žalobou brojil až proti rozhodnutí o uložení sankce s tvrzením, že se deliktu nedopustil, protože rozhodnutí krajského úřadu bylo chybné. A samozřejmě nepočítám-li s ještě bizarnějším závěrem, že z hlediska zaměstnavatele o rozhodnutí jde, zatímco z hlediska zaměstnance nikoliv.) Zda a jaké možnosti má zaměstnavatel (nepochybně jsoucí účastníkem řízení podle § 77 zákona o péči o zdraví lidu) na ochranu svého podnikání, popírá-li správnost závěrů rozhodnutí přezkoumávajícího správnost lékařského posudku, v řízení občanskoprávním, přijatý nález neřeší vůbec. Zdá se proto, že většina souhlasící s nálezem (stejně jako napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu) nepovažovala za nutné tuto otázku v odůvodnění nálezu řešit. Jde však o problém i z pohledu ústavněprávního nikoliv přehlédnutelný.
14. Nadto dlužno položit otázku, zda vskutku ono rozhodnutí správního úřadu z hlediska zaměstnavatele neznamená samo o sobě žádnou "právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti" [§ 70 písm. d) s. ř. s.]. Jsem přesvědčen, že tuto překážku (podnikatelské činnosti) zakládá, neboť jeho důsledkem je zaměstnavatelova povinnost, jež výkon podnikatelské činnosti omezuje např. tím, že zaměstnavatel je nucen v důsledku autoritativního výroku orgánu exekutivní státní moci převést zaměstnance na jinou práci, i kdyby s tím on sám (a dokonce i sám zaměstnanec) nesouhlasil.
15. Nemám samozřejmě výhrady k tvrzení, že zdravotní stav je veličinou proměnnou (odstavec 35 nálezu), z čehož však nevyplývá, že by tímto faktem byl nastolen problém, "jak by se jeho změny projevily na ‚rozhodnutí', jehož vlastností je i materiální právní moc, které podle všeho zakládá překážku věci rozhodnuté" (tamtéž). Platné právo (jakož i správní věda) zná celou řadu pravomocných rozhodnutí, která překážku rei iudicatae nezakládají. Za takové jest dle mého mínění možno považovat i rozhodnutí správního úřadu podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu.
16. S tím, co je uvedeno v odstavci 13 tohoto disentu, souvisí i otázka, jak se Ústavní soud v nálezu vypořádává s takto nastolenou nerovností účastníků pracovněprávního vztahu, do něhož vstupuje autoritativním aktem veřejná moc; na rozdíl od většiny nepovažuji argumentaci stěžovatele (poznámka pod čarou č. 1) za "obecné, nijak neodůvodněné tvrzení", z něhož "není vůbec zřejmé, z čeho stěžovatel nerovnost dovozuje" (odstavec 42 nálezu). V tomtéž odstavci vyjádřená myšlenka, že "Z příslušné právní úpravy, jakož i z explicitně vyjádřeného závěru rozšířeného senátu je zřejmé, že zákonné podmínky soudního přezkumu pracovně-lékařských posudků jsou stejné jak pro zaměstnance, tak pro zaměstnavatele.", postrádá jakoukoliv argumentaci. "Explicitní vyjádření" závěru rozšířeného senátu spočívá v pouhé (nikterak odůvodněné) větě: "K žalobě podle § 65 odst. 1 (2) s. ř. s. tedy není zaměstnanec legitimován, stejný závěr však platí z důvodů shora rozvedených (poznámka pod čarou č. 2) obecně i pro zaměstnavatele.". Je pro mne smutné, že nález právě tuto argumentačně nepodloženou větu přebírá, nijak ji sám právně nezdůvodňuje a rozšiřuje ji o pouhé prohlášení, že stejnost zákonných podmínek soudního přezkumu pro zaměstnance i zaměstnavatele vyplývá z "příslušné právní úpravy", aniž by alespoň sdělil, o jakou zákonnou úpravu se jedná.
17. Souhlasit nemohu ani se způsobem, jímž nález pracuje s prejudikaturou Ústavního soudu. Není dle mého úsudku příhodné opírat nálezové závěry o nezavazující usnesení Ústavního soudu; zvláště odkaz na usnesení III. ÚS 233/01 je nepřípadný - tehdy šlo o věc zcela jinou, a řešenou navíc před účinností s. ř. s. Na závěrech vyjádřených právní větou citovaného nálezuIV. ÚS 120/06- odstavec 38 - netřeba ničeho měnit; nález však tam judikovaný názor popírá - např. tím, že zaměstnavateli přístup k soudu odnímá.
18. Ze všech shora uvedených důvodů se domnívám, že ústavní stížnosti mělo být vyhověno. Ústavní soud neměl přistoupit na výklady Nejvyššího správního soudu, který dříve odmítal soudní přezkum rozhodnutí podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu úplně a nyní - v stěžovaném rozsudku rozšířeného senátu - snaží se tento přezkum přenést na civilní soudy, přičemž flexibilně tomuto kýženému cíli - jak je patrno i z ohlédnutí na jeho předchozí judikaturu - přizpůsobuje (ve své podstatě však stále shodná) odůvodnění svých rozhodnutí. Přitakáním napadenému rozsudku přispěl Ústavní soud k nastolení situace, v níž je zaměstnanci právo na soudní ochranu proti tomuto rozhodnutí ztíženo a zaměstnavateli v podstatě upřeno.
2. K odlišnému stanovisku soudce Miloslava Výborného připojily se soudkyně Ivana Janů, Dagmar Lastovecká a Eliška Wagnerová.
----------------------
1) Která zní: "Odůvodnění NSS s sebou nese i nerovnost účastníků správního řízení, neboť podle zákona č. 20/66 Sb. § 77 odst. 2 mohou podat návrh na přezkoumání lékařského posudku, jak pacient, tak osoby, pro které v souvislosti s vydáním posudku vyplývají povinnosti (v našem případě zaměstnavatel). Podle závěrů NSS by mohla nastat paradoxní situace, v případě, že by zaměstnavatel podal návrh na přezkoumání lékařského posudku a po té správní žalobu, musel by se žalobou zabývat Krajský správní soud, protože pro zaměstnavatele rozhodnutí lékaře znamená právní překážku, neboť zaměstnance musí podle § 41 odst. 1, písm. a zákoníku práce převést na jinou pro něho vhodnou práci. Tvrdíme však, že stejné právo a možnost soudní ochrany musí mít i zaměstnanec.".
2) Dlužno ovšem poznamenat, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ve vztahu k zaměstnavateli žádné důvody pro uplatnění výluky ze soudního přezkumu podle o. s. ř. nerozváděl.