38. Poslední novelizace předmětných ustanovení byla provedena zákonem č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti se sjednocením dohledu nad finančním trhem, v jeho části dvacáté třetí, čl. XLII. V tomto případě se jednalo o nahrazení Komise pro cenné papíry Českou národní bankou, na kterou přešly její úkoly rovněž v oblasti práva výkupu (§ 183i odst. 5 a § 183n odst. 2 obch. zák.). Jiné změny do práva nuceného výkupu vneseny nebyly. Tento návrh (Tisk č. 997. Poslanecká sněmovna. IV. vol. období. 2005) původně tuto změnu neobsahoval. Byla zařazena až do komplexního pozměňovacího návrhu rozpočtového výboru (tisk č. 997/5). Protože návrh nebyl podán ústně, není možno ze stenografického záznamu zjistit, kým byl podán. Není však pochyb o tom, že v tomto případě se jednalo o návrh, který souvisel věcně s projednávanou věcí, neboť teprve v průběhu projednávání návrhu bylo rozpočtovým výborem navrženo, aby byla zrušena Komise pro cenné papíry a její úkoly převzala Česká národní banka. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh zákona schválila na 51. schůzi 7. prosince 2005 v hlasování č. 696, kdy za přítomnosti 181 poslanců pro hlasovalo 163, proti byl jeden hlas. Senátem Parlamentu České republiky byl návrh zákona schválen 2. února 2006 na 9. schůzi 5. funkčního období hlasy 43 senátorů proti 17 hlasům za přítomnosti 69 senátorů.
39. Z výše uvedeného popisu postupu schvalování návrhem napadené právní úpravy především vyplývá, že zákon č. 216/2005 Sb. v té části, která je předmětem řízení, tj. v části o právu nuceného výkupu, není výsledkem zákonodárné iniciativy podle čl. 41 odst. 1 Ústavy. Původní návrh předložil 20. ledna 2004 ve formě řádné poslanecké iniciativy poslanec Pospíšil jako tisk č. 566. Tento návrh prošel prvním čtením. Ve 2. čtení 24. listopadu 2004 vystoupil v rámci obecné rozpravy poslanec V. Doležal s tímto projevem: „Nerad bych narušil idylu, která při projednávání tohoto zákona zazněla, ale rád bych avizoval předložení pozměňujícího návrhu, který se týká takzvaného squeeze-out. Aby bylo dáno pravdě zadost, chci vás upozornit, že byl konzultován jak s předkladatelem, který je s ním smířen, tak s panem ministrem, který s ním souhlasí. Dokonce byl předložen jak ústavněprávnímu výboru, tak hospodářskému výboru, a to v dostatečném předstihu, aby ho mohly tyto výbory prostudovat. Jestli nenašly sílu, odvahu a chuť se jím zabývat, to nevím, v jejich usnesení se neobjevil. Proto ho předkládám já. Obdrželi jste ho všichni včera v písemné podobě na stůl, nebudu celý tento návrh předčítat. Chci jen upozornit, že se jedná o úpravu obchodního zákoníku, která vyplývá z Třinácté směrnice Evropské unie, a je to jedna z věcí, která stejně dříve nebo později nás čeká, takže je výhodné ji zapracovat hned. Jelikož byla i s odůvodněním všech změn předložena všem včera na lavici, nechtěl bych tady více idylu narušovat. Tímto se jen přihlásím do podrobné rozpravy, kde bych tento svůj pozměňovací návrh upravil tak, aby mohl být zapracován do komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru.“. Tento návrh byl jako součást pozměňovacích návrhů (tisk 566/4 bod C) schválen. Znovu se dostal na pořad jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky při opakovaném projednání návrhu zákona, který byl vrácen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky Senátem Parlamentu České republiky. Protože Senát Parlamentu České republiky navrhoval vypuštění práva nuceného výkupu, hrozilo, že nebude přijat zákon jako celek. To dokládá vystoupení původního iniciátora poslance Pospíšila, který v této souvislosti na 44. schůzi 3. května 2005, ve snaze uchovat smysl původního návrhu, prohlásil: „Dámy a pánové, závěrem bych chtěl zopakovat slova pana poslance Vrbíka a apelovat na vás. Materiál, který projednáváme, byl projednáván téměř rok na půdě Poslanecké sněmovny. Pracovaly na něm odborné týmy, právní týmy ODS společně s právními týmy pana bývalého ministra Bureše. Málokterý materiál je takto podrobně projednáván v rámci legislativního procesu. Málokterý materiál získal takovou shodu na půdě Poslanecké sněmovny napříč politickým spektrem. Málokterý materiál tolik pomůže české podnikatelské veřejnosti. Proto vás, dámy a pánové, prosím, při projednávání tohoto materiálu – budeme hlasovat o senátní a následně poslanecké verzi – ať je váš názor na squeeze-out takový či onaký, moc vás prosím, mějte na paměti, že samotný zákon upravuje řízení před obchodními rejstříky a že tento návrh je pro českou podnikatelskou veřejnost velmi důležitý.“. Samotné jednání v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, stejně jako v Senátu Parlamentu České republiky (viz vystoupení předkladatele poslance Pospíšila a senátorů Kubína, Paukrtové, Stodůlky, Sefziga na 4. schůzi Senátu Parlamentu České republiky dne 31. března 2005) tak dokládá, že pozměňovací návrh poslance Doležala byl vnímán jako něco, co vůbec s původně předloženým návrhem na změnu obchodního zákoníku a občanského soudního řádu (rejstříkové řízení) nesouvisí. Obdobná situace nastala i při přijetí první změny práva nuceného výkupu zákonem č. 377/2005 Sb., kde byla novelizace této úpravy vložena v podobě pozměňovacího návrhu poslance Doležala.
40. Ústavní soud stojí na stanovisku, že posouzení způsobu, jakým byla napadená ustanovení zákona navržena, projednána a schválena, je součástí hodnocení toho, zda byl takový zákon přijat ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Návrh poslance Doležala nemění ani nedoplňuje návrh podaný poslancem Pospíšilem. Ten se týkal jiné problematiky, nicméně rovněž předpokládá existenci obchodního rejstříku a zápisů do něj. Ústavní soud se proto musel nejdříve vypořádat s otázkou, zda při přijímání zákona č. 216/2005 Sb. nedošlo k tak závažnému porušení pravidel zákonodárné procedury, které by mělo vést ke zrušení tohoto zákona právě z tohoto důvodu [viz nález Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 44, nález č. 30), vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.].
41. Podle názoru Ústavního soudu (k tomu nález č. 37/2007 Sb.) může vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům nabýt povahy překročení intenze daného návrhu anebo přesahu extenze předmětu vymezeného návrhem zákona. Tento požadavek úzkého vztahu nebo bezprostřední souvislosti obsahu a účelu návrhu a pozměňovacího návrhu k němu je součástí základů parlamentní techniky a reglementového práva. Vnáší do projednávání zákonů a parlamentní procedury vůbec potřebný řád. Každý stát a v jeho rámci často každá sněmovna zákonodárného sboru však hledá vlastní prostředky, jak zajistit, aby tento požadavek byl dodržen, popř. stanoví speciální pravidla pro vybočení z jejich mezí (např. zvýšenou kvalifikovanou většinu, podporu určitého počtu dalších poslanců, vyjádření nebo souhlas navrhovatele, nové projednání návrhu). Stejně tak se liší v jednotlivých státech intenzita soudního přezkumu dodržení těchto pravidel. K této problematice proto neexistuje univerzální stanovisko. Ústavní soud svůj přístup vymezil právě ve výše citovaném nálezu, kde zdůraznil, že o tzv. „přílepek“ se jedná v případě, kdy se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího. Podle názoru Ústavního soudu tak ústavně konformní výklad ustanovení upravujících právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona vyžaduje, aby „pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona“. Právo podávat pozměňovací návrhy je součástí ústavně souladné tvorby vůle parlamentem demokratického státu. Pozměňovací návrh je však svou povahou návrhem akcesorickým k návrhu, který byl podán v podobě zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy. Proto § 63 odst. 1 bod 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) požaduje, aby se jím vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily některé části „původního návrhu“. Základem parlamentního projednání je tento původní návrh, ke kterému se vyjadřuje vláda podle čl. 44 odst. 1 Ústavy, výbory, jimž návrh zákona nebyl přikázán nebo jednotliví poslanci podle § 91 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Pokud tomu tak není, dochází tím podle Ústavního soudu k porušení dělby moci. Má to důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu. Dále tím dochází k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.
42. V daném případě ovšem nejde o situaci zcela totožnou s tou, kterou se zabýval Ústavní soud v citovaném nálezu. Tisk č. 566 obsahoval návrh poslance Jiřího Pospíšila na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Z obsahového hlediska se týkal ustanovení § 3 obch. zák., které mělo být zrušeno, dále § 27 až 34o obch. zák., kde měla být nově upravena hlava třetí části první, týkající se obchodního rejstříku, a konečně § 200a až 200df o. s. ř., týkajících se řízení ve věcech obchodního rejstříku. Nemohl se obsahově týkat práva nuceného výkupu (§ 183i až 183n obch. zák.), neboť tato problematika se do obchodního zákoníku dostala teprve prostřednictvím výše uvedeného návrhu poslance Doležala. Pro posouzení přípustnosti návrhu poslance Doležala to ovšem není podstatné. V tomto případě jde naopak o posouzení meritorního vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu původnímu. Východiskem posouzení uvedeného úzkého či meritorního vztahu je „původní návrh“, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon). Nerozhoduje proto, zda předmětem novelizace je obchodní zákoník (široký vztah), nýbrž zda jde o novelizaci úpravy obchodního rejstříku v obchodním zákoníku a rejstříkového řízení v občanském soudním řádu (úzký vztah).
43. Vazba původního návrhu poslance Pospíšila a pozměňovacího návrhu poslance Doležala je tedy jen formální, nikoli meritorní. Proti přípustnosti takového návrhu hovoří zejména jeho závažnost. Vláda neměla možnost se k tomuto návrhu vyjádřit, ačkoli odpovídá Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky v otázkách vedení vnitřní i zahraniční politiky. V případě Třinácté směrnice se jedná o plnění závazku vyplývajícího z členství v Evropské unii. Pozměňovací návrh sice není vyloučen, avšak zasahuje do postavení vlády jako zástupce České republiky ve vztahu k Evropské unii. Pozměňovací návrh se sice týká věcí upravených obchodním zákoníkem, nevkládá do původního návrhu úpravu, která by se týkala zcela jiného zákona. Původního návrhu poslance Pospíšila se však týká jen nepřímo, a to jen z toho důvodu, že se o nich vede zápis v obchodním rejstříku, a to způsobem, který neumožňuje soudní přezkum. Sám poslanec Pospíšil uvedl (na 4. schůzi Senátu dne 31. března 2005), že „předložený návrh si nekladl za cíl výrazně změnit platnou hmotněprávní úpravu obsaženou v obchodním zákoníku, která se dotýká obchodních rejstříků. Laicky řečeno, náš návrh v zásadě nemění skutečnosti, které se podle platného obchodního práva zapisují do obchodních rejstříků“.
44. V nálezu č. 37/2007 Sb. Ústavní soud ovšem upozornil, že případné posuzování obdobných porušení zásad legislativního procesu v minulosti spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky. Ústavní soud proto musel posoudit i další okolnosti případu, aby nebyla jeho role omezena pouze na přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž to mělo jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu. Pokud by Ústavní soud začal takto odůvodněným návrhům na zrušení zákona vyhovovat pouze z uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementového práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde by jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic vytknout. Proto bylo nutno posoudit i okolnosti, které by měly Ústavní soud vést k tomu, aby se neomezil pouze na přezkum dodržení úzkého vztahu původního návrhu a pozměňovacího návrhu.
45. Ve prospěch tohoto vztahu hovoří to, že provedení nuceného výkupu se zapisuje do obchodního rejstříku (§ 183l odst. 1 obch. zák.) a že způsob takového zápisu podle § 200da o. s. ř. je předmětem řízení před Ústavním soudem vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 43/05. Případné shledání neústavnosti této úpravy by mělo důsledky i pro toto řízení. Nelze pominout i skutečnost, že v případě nálezu č. 37/2007 Sb. se jednalo o dosud nerealizovaný zákon. V iniciačním případě čl. II a čl. III zákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, totiž zákon ještě aplikován nebyl. Kromě toho by byla jeho aplikace v podstatě jednorázovou záležitostí. V projednávané věci jde naopak o úpravu práva nuceného výkupu, která byla již dvakrát změněna. Vláda tak měla možnost své stanovisko vyjádřit a uplatnit vlastní zákonodárnou iniciativu. Tato úprava již na rozdíl od iniciačního případu byla mnohokrát aplikována v praxi, ve které – stejně jako v teorii – vyvolala řadu sporů, jejichž řešení od Ústavního soudu očekává jak společnostní, tak zejména soudní praxe na úseku obchodního práva. To se týká i zákonodárce, který má transponovat Třináctou směrnici v podobě zákona o nabídkách převzetí (Poslanecká sněmovna. Tisk č. 358 z 14. listopadu 2007), tak soudní moci. V této souvislosti třeba připomenout, že Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 137, vyhlášen pod č. 331/2005 Sb.) přihlásil ke zdrženlivosti v hodnocení samotného postupu přijímání zákonů. V takovém případě by formální zrušení právní úpravy práva nuceného výkupu jako celku (nic jiného by v daném případě nepřicházelo do úvahy) znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu. Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti.
V.
Posouzení ústavnosti úpravy práva výkupu
46. Navrhovatel ve svém shrnujícím podání z 28. února 2007 konstatuje, že česká právní úprava výkupu účastnických cenných papírů vykazuje velký počet vad, jejichž kombinovaný efekt způsobuje, že tato právní úprava je v rozporu s právem na pokojné užívání majetku a s právem na spravedlivý proces, jakož i s právem Evropských společenství a mezinárodním právem. Jak však vyplývá z výše uvedené sumarizace výtek, ve většině případů je nekonkretizuje ve smyslu požadavků, které vyplývají z čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Oproti předchozím podáním na první místo zařadil tvrzené rozpory s komunitárním právem, aniž blíže charakterizoval, v čem by to mělo znamenat současně potřebu zásahu Ústavního soudu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Proto bylo nutno vyjít i z dřívějších podání navrhovatele, kde ještě byla určitá ústavněprávní argumentace výrazněji zapracována (sub 13 až 22).
47. Základní otázkou je posouzení ústavnosti samotného institutu nuceného výkupu jak z hlediska ústavního pořádku České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy], tak z hlediska mezinárodních závazků České republiky podle čl. 1 odst. 2 Ústavy. V této souvislosti bylo nutno vypořádat se s námitkou porušení čl. 11 odst. 4 Listiny a zejména s otázkou možného zásahu do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny přesto, že navrhovatel svůj návrh o uvedená ustanovení neopírá. V tomto ohledu bylo třeba posoudit, zda:
a) ústavní pořádek, bez ohledu na Třináctou směrnici, takový zásah do vlastnického práva připouští, a zda kritérium pro vymezení hlavního a minoritních akcionářů odpovídá principu přiměřenosti zásahu;
b) zda je zásah legitimní a racionální, když zákon důvody pro uplatnění práva nuceného výkupu neuvádí, a zda odpovídá povaze a zvláštnostem vztahů v akciové společnosti;
c) zakotvením práva nuceného výkupu stát dostál své ochranné funkci a neumožnil nepřiměřený zásah do vlastnického práva;
d) tento zásah odpovídá podmínkám stanoveným v čl. 4 odst. 2 a čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě;
e) nedošlo k zásahu do nabytých práv a narušení zásady legitimního očekávání.
48. Předtím, než Ústavní soud zaujal stanovisko k výše uvedeným otázkám, bylo nutno vypořádat se s poslední verzí podání navrhovatele, která se opírá především o domnělý rozpor úpravy práva nuceného výkupu s Třináctou směrnicí (sub 6 a 7). Zde nezbývá, než konstatovat to, co již Ústavní soud několikrát uvedl (zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 50/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb., a sp. zn. Pl. ÚS 36/05, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 44, nález č. 8, vyhlášen pod č. 57/2007 Sb.). Referenčním hlediskem přezkumu ústavnosti zákonů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 88 odst. 2 Ústavy je ústavní pořádek. Ústavní soud není kompetentní v rámci takového řízení přezkoumávat soulad vnitrostátního práva s komunitárním právem. Aplikace komunitárního práva jako bezprostředně použitelného práva (viz rozsudek Evropského soudního dvora, věc 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato proti Simmenthal SpA. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Pretura di Susa – Itálie. Nepoužití zákona, který je v rozporu s právem Společenství, vnitrostátním soudem známý jako Simmenthal II, dostupný ve Sbírce rozhodnutí, ročník 1978, s. 629, např. na adrese http://eur-lex.europa.eu) je v kompetenci obecných soudů, které mají v případě pochybností o aplikaci tohoto práva možnost, popř. povinnost obrátit se na Evropský soudní dvůr s předběžnou otázkou podle čl. 234 SES. Z hlediska referenčních kritérií rozhodování Ústavního soudu se nic nemění. Z čl. 1 odst. 2 Ústavy i pro Ústavní soud jako státní orgán České republiky vyplývá povinnost evropsky konformního výkladu (viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 66/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 93, vyhlášen pod č. 434/2006 Sb., ve vztahu k unijnímu právu) ústavního pořádku v oblastech, kde se komunitární právo a právní řád České republiky stýkají (závazek loajality podle čl. 10 SES). Musí ovšem jít o výklad ústavního pořádku ve vztahu k vnitrostátnímu právu. Navrhovatel však požaduje, aby Ústavní soud rozhodl o jeho námitkách směřujících k vadné transpozici komunitárního práva. Ty proto Ústavní soud ponechal stranou. V případě, že by se navrhovatel omezil pouze na ně, bylo by třeba návrh odmítnout pro nepříslušnost Ústavního soudu. Ústavní soud ovšem musí při rušení právních předpisů brát členství v Evropské unii v úvahu z hlediska čl. 1 odst. 2 Ústavy a zvažovat případné využití možnosti, kterou mu dává § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
49. Totéž platí pro námitku nerespektování nijak blíže nespecifikovaných mezinárodních smluv o ochraně investic. I v tomto případě se jedná o otázku jejich aplikace v judikatorní činnosti obecných soudů, které jsou takovými smlouvami vázány za podmínky, že splňují požadavky čl. 10 Ústavy. Obsahuje-li taková úmluva odlišnou právní úpravu, je třeba uplatnit princip aplikační přednosti takové úmluvy. Protože se nejedná o problém hierarchie vztahové (podle právní síly), nýbrž hierarchie aplikační, je třeba odkázat na pravidla zakotvená v čl. 10 a čl. 95 odst. 1 Ústavy.
50. Stejně tak Ústavní soud ponechal stranou námitky navrhovatele, které pouze směřují k požadavku provést výklad obyčejného práva. Nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů a odstranění případných nejednotností v rozhodování obecných soudů je v kompetenci Nejvyššího soudu. Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu.
51. Základní otázkou proto je ústavní přípustnost nuceného výkupu akcií v právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) z hlediska požadavků legality, racionální zdůvodnitelnosti (zákaz svévole), potřebnosti, právní jistoty, předvídatelnosti a určitosti práva. Teprve po jejím zodpovězení je možno posoudit, zda jeho úprava v jednotlivostech splňuje ústavní kritéria. Na tomto základě bylo možno rozhodnout, zda bude případně zrušena tato úprava jako celek nebo pouze její jednotlivé části. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 90, vyhlášen pod č. 278/2001 Sb.) Ústavní soud zdůraznil význam ekonomických činitelů pro výklad ustanovení ústavního pořádku, která upravují problematiku fungování tržní ekonomiky. Proto je třeba k výkladu ustanovení o nuceném výkupu přistupovat z hlediska zvláštností oblasti, na kterou mají být aplikována a ze které pramení problémy, jejichž řešení má být právně regulováno. Akciová společnost má jinou povahu než odborová organizace, spolek, politická strana či náboženská společnost. Stejně tak nelze podle stejných měřítek hodnotit splnění ústavních požadavků na vznik, fungování a zánik takové společnosti. Členství v ní založené na vlastnictví akcií nelze srovnávat s placením členských příspěvků nebo vytěsnění tzv. minoritních akcionářů s vyloučením člena ze spolku nebo politické strany. Proto je též chápání akcionářů jako vlastníků ve srovnání s vlastníky jiného majetku předmětem diskusí zejména v případě minoritních vlastníků (tzv. pasivní vlastníci – blíže Lee, J.: Four Models of Minority Sharoholder Protection in Takeovers. European Business Law Review, roč. 2005, č. 4, s. 809). Cílem akciové společnosti je soustředění kapitálu, investování, podnikání a dosahování zisku. V případě, že jeden z akcionářů dosáhne stanoveného podílu akcií podle § 183i odst. 1 a 4 obch. zák., nastává v akciové společnosti situace, kdy zbývající akcionáři mohou (ale nemusí) přestat být pro takovou společnost přínosem. Platí to jak z hlediska významu jejich podílu na celkovém kapitálu společnosti, tak pro jejich možnosti ovlivňovat přijímání rozhodnutí v ní. Naopak jejich účast může zatěžovat akciovou společnost z hlediska nákladů na její chod, svolávání valných hromad a jejich rozhodování s ohledem na práva těchto akcionářů. Značný počet malých akcionářů může (ale nemusí) představovat pro společnost zbytečné zvýšené náklady správy a vedení. Akciová společnost má povinnost vůči takovým akcionářům v nezměněném rozsahu, ačkoli jejich možný přínos k jejímu dalšímu rozvoji, k přijímání strategických i jiných rozhodnutí, je prakticky nulový. Většina těchto argumentů je součástí podkladové zprávy skupiny expertů pro přijetí Třinácté směrnice známé jako „Winterova zpráva“ (podle předsedajícího skupině Jaapa Wintera – text Report of the High Level Group of Company Law Experts on Issues Related to Takeover Bids. Dostupné na adrese:
http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/takeoverbids/2002-01-hlg-report_en.pdf, s. 60–61). V současnosti převládá názor, že akciové společnosti vyžadují pružný právní rámec k dosahování svých strategických cílů, což nemůže být vždy dosaženo cestou uzavírání smluv. Proto by měl zákonodárce vytvářet potřebné podmínky (tak van der Elst, Ch., van den Steen, L.: Squeezing and Selling-out – a Patchwork of Rules in Five European Member States. European Company Law, roč. 2007, č. 1, s. 25). Dalším významným faktorem v podmínkách České republiky je kupónová privatizace, která vytvořila podstatně jiný typ akcionářské struktury akciových společností než ve státech, jejichž zkušeností a právní úpravy se navrhovatel dovolává. Již proto srovnávání se státy, kde k takové masové akci nedošlo, není zcela namístě. Ústavní soud tento aspekt pouze připomíná, aniž by se k tomuto způsobu privatizace vyjadřoval z hlediska jeho výhodnosti (k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 38/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 39, s. 357, vyhlášen pod č. 87/2003 Sb.). Totéž platí pro úvahy z hlediska potřebnosti zavedení institutu nuceného výkupu z důvodu konkurenceschopnosti a zvýšení zájmu zahraničních investorů o podnikání na domácím trhu.
52. Postavení akcionářů nelze srovnávat s členskými právy v jiných typech sdružení a společností. Podíl akcionáře je dán velikostí jeho investice a současně rizika, která z tohoto důvodu nese. Práva akcionářů (jejich přehled viz Dědič, J. a kol.: Akciové společnosti. 6. vyd., Praha 2007, s. 235–238) se proto liší, stejně jako jejich povinnosti. Je-li akcionář držitelem 90 % akcií, vliv zbylých akcionářů na chod společnosti je mizivý a možnost podílet se na zásadních rozhodnutích o směřování společnosti je iluzorní. Právo na vysvětlení a informační povinnost může komplikovat strategická rozhodnutí hlavního akcionáře. Taková rozhodnutí mohou být rovněž napadána jako forma zneužití většiny hlasů ve společnosti v neprospěch menšiny (§ 56a obch. zák.). Již samotná možnost takových sporů může ztěžovat podnikatelské záměry hlavního akcionáře. Nelze nevidět, že zákaz zneužití postavení může objektivně omezovat hlavního akcionáře s ohledem na přítomnost zbývajících akcionářů. Naopak poukaz na možné zneužívání jejich práv není v tomto směru rozhodující. Zatímco v situaci 90% podílu se v případě hlavního akcionáře uplatňují v plné míře jak složky účasti, podnikání a kapitálu, minoritní akcionáři či minoritní akcionář se již podílí pouze kapitálově jako investor, zatímco složka rozhodovací je prakticky potlačena. Bude-li jim zajištěna přiměřená náhrada za takovou investici, nelze mít za takto nastavených podmínek nuceného výkupu námitky z hlediska ústavnosti. Nelze též vyloučit, že takové opatření může být i ku prospěchu minoritních akcionářů, neboť za určitých podmínek takový druh akcií ztrácí na své hodnotě a akcie se stávají neprodejnými, neboť o ně přestává být zájem. Proto vytvoření zákonné úpravy pro nucený výkup akcií lze za určité situace rovněž chápat jako možné zvýhodnění minoritních akcionářů z hlediska zvýšení zájmu o převzetí akciové společnosti. Potenciální zájemce má zpravidla zájem o získání společnosti jako celku, což může příznivě ovlivnit cenu akcií (např. Münchener Kommentar zum Aktiengesetz. 2. vyd., Bd. 9/1, § 327a–327f, Vorbemerkung, AktGWpÜG. SpruchG. München 2004, Pozn. č. 3). Výkladem právní úpravy proto nelze jednoznačně v rámci abstraktní kontroly dospět k závěru o neústavnosti této úpravy. Na základě využití možnosti nuceného výkupu není vyloučen zásah do ústavně zaručených práv společníků, ale takováto možnost sama o sobě neústavnost nezpůsobuje. To by mohlo nastat jen v případě, že by stát v rámci své ochranné funkce neposkytl minoritním akcionářům prostředky právní ochrany. Skutečnost, že na základě právní úpravy určitého institutu (např. vazba, vyhoštění, vyvlastnění, vyloučení ze spolku) může dojít k porušení ústavně zaručených práv, ještě nezpůsobuje neústavnost. K tomu by došlo teprve v případě, kdy jejich ústavní „zaručení“ by se ukázalo jako fiktivní.
53. K obecné námitce, že se jedná o formu vyvlastnění, třeba uvést, že subjektem, který minoritní akcionáře zbavuje jejich práva, není orgán veřejné moci prosazující veřejný zájem. Nucený výkup akcií podle § 183i obch. zák., stejně jako převod jmění na společníka podle § 220p obch. zák., představuje určitý způsob uspořádání majetkových poměrů aprobovaný státem a je srovnatelný s jinými formami úpravy vlastnických poměrů v manželství, ve společenství vlastníků bytových jednotek nebo mezi spoluvlastníky obecně. Ústavní soud proto stojí na stanovisku, že stejně jako minoritní akcionáři by se na něj v jiné pozici mohl obrátit tzv. hlavní akcionář. Ten je rovněž vlastníkem a rovněž má nárok na ochranu svých vlastnických, společnostních a podnikatelských práv z hlediska Listiny (čl. 11 odst. 1 a 3, čl. 26 odst. 1 a 2), což je okolnost, kterou navrhovatel pomíjí. Má-li každý akcionář právo soudně napadnout usnesení valné hromady (§ 183 ve spojení s § 131 odst. 1 obch. zák.), nese riziko paralyzování akceschopnosti akciové společnosti hlavní akcionář v daleko větší míře. Proto se jedná o případ řešení kolize základních práv a svobod, nikoli o vyvlastnění ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Jedná se o vytvoření možnosti pro to, aby valná hromada rozhodla o změně struktury soukromovlastnických poměrů mezi akcionáři (obdobně názor německé doktríny Schmidt-Aßmann, E.: Der Schutz des Aktieneigentums durch Art. 14 GG. In: Der Staat des Grundgesetzes. Festschrift für Peter Badura. Tübingen 2004, s. 1023), byť za dohledu České národní banky a se zaručenou možností soudní ochrany. To, že stát plní svou ochrannou funkci, ještě neznačí, že mu lze přičítat zásah do práv minoritních akcionářů jako v případě vyvlastnění. V právním řádu nejde o opatření ojedinělé (srov. § 142 občanského zákoníku). Umožňuje-li však stát v rámci akciové společnosti právně regulovaným způsobem nuceně vykoupit akcie určité skupiny akcionářů jiným akcionářem, musí tato úprava splňovat obdobná, nikoli však totožná kritéria jako v případě vyvlastnění, protože o vyvlastnění nejde. To se týká především ochrany ústavně zaručených práv menšinových akcionářů, jako jsou na prvním místě ochrana vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny a práva se sdružovat s jinými za účelem podnikání podle čl. 2 odst. 3, čl. 20 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
54. Na tomto základě proto musel Ústavní soud posoudit z hlediska zásady proporcionality vhodnost a potřebnost takové možnosti postupu hlavního akcionáře, neboť v daném případě se nejedná prvotně o střet veřejného zájmu a základního práva, nýbrž o střet dvou základních práv, kde proti sobě stojí osoby soukromého práva (vlastníci), nikoli veřejná moc jednající podle pravidel čl. 2 odst. 2 Listiny a osoba soukromého práva jednající v rámci pravidel čl. 2 odst. 3 Listiny. Tzv. vytěsnění či právo nuceného výkupu, někdy nepřesně označované jako squeeze-out či freeze-out (k různým významům těchto pojmů viz Garza, J. J.: Rethinking Corporate Governance: The Role of Minority Shareholders – A Comparative Study. St. Mary’s Law Journal, roč. 1999–2000, s. 621–625) je známo právním řádům řady zemí, v rámci Evropské unie se to dokonce předpokládá na základě transpozice Třinácté směrnice. Někde je nucený výkup omezen jen na akciové společnosti, jako např. v České republice, Německu, Francii, Itálii, Nizozemí, Velké Británii, Polsku, jinde se uplatňuje obecně (v Rakousku Bundesgesetz über den Ausschluss von Minderheitsgesellschaftern – GesAusG. BGBl. I., č. 75/2006), někde se vztahuje jen na společnosti s kótovanými cennými papíry, jinde i na ostatní. Liší se rovněž podmínky, za kterých může k vytěsnění dojít. Měřítkem přezkumné činnosti Ústavního soudu však není rozpor či nesoulad napadené právní úpravy se zahraniční úpravou, nýbrž ústavní pořádek. To, že tuzemská právní úprava může zajišťovat nižší standard ochrany práv minoritních akcionářů, nutně neznamená, že je protiústavní. Nic však nebrání tomu, aby se zahraniční zkušenosti staly zdrojem inspirace pro její zdokonalení. Pouhá argumentace existencí tohoto institutu v jiných státech nemá pro řešený případ sama o sobě význam, není-li jen doplněním argumentace ústavní. Nelze vyjít z domněnky, že úprava v určitém státě je závazným vzorem pro jiné státy. To konečně dokládají i snahy po určité unifikaci v rámci Evropské unie, které po více než desetiletém úsilí vyústily do přijetí již zmiňované Třinácté směrnice v roce 2004.
55. Ekonomické a právní důvody úpravy tohoto institutu jsou vzájemně podmíněny. Původně akciová společnost rozhodovala podle principu jednomyslnosti a vycházelo se z předpokladu, že zákonem nelze do poměrů takové společnosti zasahovat. Uplatňovala se tzv. vested rights theory, která stála na stanovisku, že určitá práva nemůže společník bez svého souhlasu pozbýt. Ta se ukázala z hlediska hospodářských potřeb zcela neudržitelnou již od konce 19. století. Proto byla nahrazena principem většinového rozhodování (k tomu podrobně Carney, W. J.: Fundamental Corporate Changes, Minority Shareholders and Business Purposes. Amarican Bar Foundation Research Journal, roč. 1980, s. 69, 77n.). S rozvojem ekonomiky, růstem počtu akciových společností a akcionářů, se na základě původních představ o spolkovém charakteru a nabytých právech (střet strategie členství a strategie investice) začala projevovat tyranie menšiny s právem veta (podrobněji Weiss, E. J.: The Law of Take Out Mergers: A Historical Perspective. New York University Law Review, roč. 1981, č. 4, s. 627–657, pro Velkou Británii s. 685n.). Proto se postupně překonávaly původní představy a vývoj vedl k současnému stavu nejen v USA, nýbrž i v jednotlivých vyspělých evropských státech, a od roku 2004 rovněž v rámci Evropské unie. Důležité je to, že tento proces je upraven právně a zřetelně, čímž se liší od tzv. divokého vytěsnění, kdy se k vytlačení menšinových akcionářů používají jiné prostředky vedoucí rovněž k tomuto cíli, nejsou průhledně upraveny a umožňují postihnout menšinové akcionáře, jejichž podíl výrazně přesahuje i 5 % až 10 %, jak je při právu nuceného výkupu standardem. Současně tento institut bývá chápán jako legitimní doplněk k úpravě povinných nabídek převzetí, které upravuje § 183b odst. 1 obch. zák. (k tomu Dědič, J. a kol.: Akciové společnosti. 6. vyd. Praha 2007, s. 307).
56. Pro Ústavní soud je v případě nuceného výkupu podstatné, že tento ekonomicky podložený postup (racionalita a vhodnost zásahu) je právně upraven tak, jak se to požaduje v podmínkách právního státu (legalita zásahu). Není proto třeba posuzovat otázku veřejného zájmu stejným postupem jako u vyvlastnění (viz též sub 66 v souvislosti se stanovením výše náhrady). Veřejný zájem se projevuje v principu tržního hospodářství a svobody podnikání jiným způsobem a uplatňuje se jinými prostředky, mezi jiným i vytvářením vhodných právních podmínek pro fungování akciových společností. Hlavní akcionář se neřídí veřejným zájmem ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť je věcí jeho úvahy umožněné obchodním zákoníkem, aby se rozhodl, zda zbývající akcionáře vykoupí, a tím se stane jediným akcionářem, který bude rozhodovat podle vlastní úvahy bez jednání valné hromady a dalších institutů práva akciových společností (tzv. going private v anglosaském právu). V případě práva nuceného výkupu nejde o obvyklé rozhodování na valné hromadě. Jde o většinu kvalifikovanou a situovanou tak vysoko, že možné námitky zneužití postavení jsou již prakticky potlačeny. Při rozhodování kvalifikovaně většinového vlastníka nemohou minoritní akcionáři ani blokovat jednání valné hromady podle § 185 odst. 1 obch. zák., natož zabránit přijetí zásadních rozhodnutí, ať již je třeba k jejich přijetí většiny prosté (§ 186 odst. 1 obch. zák.), kvalifikované (§ 186 odst. 2, 3 a 4 obch. zák.) nebo kombinované se zákazem majorizace (§ 186 odst. 4 obch. zák.). Při podílu devět ku jedné nelze hovořit o faktické možnosti menšinových akcionářů rozhodování společnosti ovlivňovat, jde jen o možnou faktickou komplikaci jejího fungování. Takto nastavený požadavek 90% kvalifikované většiny daleko překračuje to, co se z hlediska § 66a obch. zák. považuje za ovládnutí společnosti. Z hlediska principu proporcionality lze s ohledem na takový poměr již těžko něco namítat, budou-li dodrženy další kautely ochrany vlastnického práva v rámci úpravy vlastního postupu při nuceném vykoupení (přiměřená náhrada, právní ochrana).