39. Napadeným ustanovením zakotvená lhůta k podání žaloby je zákonnou lhůtou, jejíž délka nemůže být soudem měněna. A nemůže být ani prominuto její zmeškání, neboť to vylučuje soudní řád správní (§ 72 odst. 4). Nepříznivé následky zmeškání lhůty k podání žaloby tedy nelze žádným způsobem odvrátit. Na druhou stranu jsou na zpracovatele žaloby kladeny poměrně značné nároky; vedle obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3 soudního řádu správního), tedy zejména uvedení toho, čeho se žaloba týká, kdo ji činí, proti komu směřuje a co se jí navrhuje, podpisu a data, musí vykazovat i náležitosti zvláštní (§ 71 odst. 1 soudního řádu správního), a to označení napadeného rozhodnutí a den jeho doručení nebo jiného oznámení žalobci, označení osob na řízení zúčastněných, jsou-li žalobci známy, označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést, a konečně návrh výroku rozsudku. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 věta třetí soudního řádu správního). Řízení tedy ovládá přísně pojatá zásada koncentrace. K zásadám ovládajícím správní soudnictví (byť ještě v době před přijetím soudního řádu správního) se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/99 ze dne 27. 6. 2000 (N 98/18 SbNU 355; 232/2000 Sb.). Uvedl zde, že "... každé ustanovení, které tím, že formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto meze přístupu k soudu, tedy meze jednoho ze základních ústavních práv - práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení ... je proto nezbytné vykládat v duchu čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci takových ustanovení šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. ... Ústavní soud tedy posuzuje napadené ustanovení jako interpretovatelné v ústavních mezích, neshledal v něm zakotvenou "dispoziční zásadu", resp. princip koncentrace řízení ve správním soudnictví neústavní, neboť, i když může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět, že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny).". Na tomto závěru Ústavní soud setrvává i nyní. Prolomením principu koncentrace tedy problém řešit nelze.
40. Žalobce je povinen již v žalobě, nejpozději v běhu žalobní lhůty, vymezit rozsah, v jakém správní rozhodnutí napadá, a alespoň základním způsobem vymezit důvody, v nichž nezákonnost rozhodnutí spatřuje. Jak nelze zásadně očekávat u žalobců praktické problémy s vymezením rozsahu napadení, s formulací žalobních důvodů je tomu jinak. Znamená vymezení skutkových a právních důvodů, pro které žalobce považuje rozhodnutí za nezákonné a nicotné. Prvou obtíží je již sama interpretace této podmínky, jak dokazuje nález sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (viz výše, dostupný též na http://nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud poukázal na rozdíly ve výkladu pojmu žalobní bod v rozhodnutích jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu. Shoda je každopádně v tom, že žaloba ve správním soudnictví musí žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby obsahovat. Pokud tomu tak není, je podání pouhým oznámením záměru obrátit se na správní soud se žalobou, které ovšem nemá i při extenzivním výkladu pojmu žalobní bod žádné relevantní účinky. Od samého počátku jsou tak kladeny požadavky na kvalitu argumentace žalobce. S přihlédnutím k tomu, nač poukazuje navrhovatel, tedy že žalobce je jako žadatel o azyl ve specifické situaci, když se zpravidla neorientuje ve zdejších poměrech a právním řádu, nezná jazyk, nemá zde žádné zázemí, kontakty a je odkázán na vnější pomoc, není tento formální požadavek procesního řádu lehce splnitelný. Přistoupí-li k tomu ještě sedmidenní lhůta, fakticky nutně krácená nejméně o další dva nepracovní dny víkendu, v níž tak musí žadatel-žalobce učinit, vytváří se na něj již nepřiměřený tlak. Je pak celkem pochopitelné, že reakcí žalobce na krátkou lhůtu je podání blanketové žaloby za účelem podchycení zákonné lhůty, které je spojeno s očekáváním výzvy k doplnění argumentace.
41. Ústavní soud si je vědom možné námitky, že byť zrušením napadeného ustanovení se žalobní lhůta v případě zjevně nedůvodných žádostí prodlouží ze sedmi na patnáct dnů (§ 32 odst. 1 zákona o azylu), kombinace sociálních faktorů u žadatelů o azyl a zásad ovládajících správní soudnictví bude nadále působit, že řada žadatelů meritorního soudního přezkumu fakticky nedocílí. Stále bude totiž jistě docházet k tomu, že žadatelé budou své blanketové žaloby podávat v samém závěru žalobní lhůty, takže prostor pro možné doplnění nezbytných náležitostí zůstane minimální. Nicméně dosažitelnost soudního přezkoumání rozhodnutí bude při respektování zásady vigilantibus iura pro tyto žadatele vyšší. Aniž by tím Ústavní soud deklaroval, že sama patnáctidenní lhůta je lhůtou dostatečnou (to by šlo již za rámec návrhem vymezeného předmětu řízení), konstatuje, že pro osoby v postavení žadatele o azyl je v běhu této (patnáctidenní) lhůty reálnější soudní přezkum řádně iniciovat.
42. Nelze dále přijmout argument, že kratší žalobní lhůtu vyvažuje poskytnutí odkladného účinku žalobě. Správní soudnictví je koncipováno tak, že stěžejní význam má právě počáteční fáze řízení, kdy musí žalobce nejen vymezit rozsah, ale musí do ní též soustředit alespoň základní nasměrování argumentace samotné. Žadateli, který (v důsledku nepřiměřeně krátké lhůty) řádně nezažaloval, dobrodiní odkladného účinku nijak neprospěje.
43. Další okolností, k níž bylo nutno při hodnocení přiměřenosti lhůty přihlédnout, je to, že žaloba je pro neúspěšné žadatele jediným v úvahu přicházejícím procesním prostředkem nápravy. I proto je nutné při konstruování formálních překážek jeho uplatnění postupovat zdrženlivě.
44. Konečně zmínit je třeba i problém jazykový. Žadateli je v souladu s ustanovením § 22 zákona o azylu poskytnuta pomoc tlumočníka, ale samozřejmě jen ve správním řízení, správní rozhodnutí se pak nepřekládá, s pomocí tlumočníka je jen seznámen s jeho obsahem. Správní žalobu pak musí vypracovat česky. I to jeho procesní postup nutně komplikuje a činí jej závislým na odborné pomoci, kterou si musí obstarat.
45. Ústavní soud musel dále zvažovat, zda napadené ustanovení nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Dospěl-li k závěru, že délka posuzované lhůty v kombinaci s úpravou přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné je tak krátká, že žalobu nelze považovat za účinný procesní prostředek nápravy, pak by napadené ustanovení nerušil jen v případě, že daný deficit lze překlenout výkladem. Jím by muselo být docíleno faktického prodloužení zkoumané lhůty.
46. Takovéto "prodloužení" přichází technicky do úvahy leda tím způsobem, že podání žaloby (a to jakékoliv, tedy i blanketové) bude znamenat zachování žalobní lhůty a povinnost soudu vyzvat navrhovatele k odstranění vad, resp. doplnění podání. Délka lhůty poskytnuté soudem k takovéto nápravě by přitom nemohla být limitována sedmi dny, ale soud by poskytoval lhůtu "přiměřenou", tedy takovou, v níž by dle jeho názoru a zkušenosti neúspěšný žadatel reálně dokázal kvalifikovaně reagovat. To ovšem Ústavní soud považuje za nepřípustné a odporující obecně přijímanému pojetí zásady koncentrace řízení. I kdyby byla takováto možnost fakticky prodloužit krátkou žalobní lhůtu soudcovskou výzvou omezena jen na azylové věci (což samo o sobě je těžko obhajitelné a udržitelné), zásadním způsobem by to nabouralo samu koncepci správního soudnictví. Tu však nelze obětovat proto, aby byly zmírněny dopady příliš krátké lhůty na účastníky jednoho typu správního řízení. Navíc rozkolísat principy správního soudnictví by bylo nepřiměřené tomu, jak se projeví zrušení napadeného ustanovení.
47. Ministerstvo ve svém vyjádření upozornilo na postup, který zvolil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 2 Azs 117/2004 ze dne 26. 10. 2004; vytkl jím krajskému soudu, že v rozporu s § 37 odst. 5 soudního řádu správního nepřihlédl k doplnění účastníkova podání učiněnému sice po soudem stanovené lhůtě, avšak ještě před vydáním rozhodnutí ve věci, a podání odmítl. S tím Ústavní soud nesouhlasí. Aplikace ustanovení § 37 odst. 5 věty druhé soudního řádu správního stanoví důsledky nevyhovění výzvě k odstranění vad či doplnění podání. I kdyby byla přijata taková interpretace, že správní soudy budou přihlížet k opravám a doplněním podání došlým sice po lhůtě, ale ještě před rozhodnutím o něm, postavení žadatele by zůstalo nejisté. To, zda by k takovému jeho podání bylo či nebylo přihlédnuto, by totiž bylo závislé jen na tom, jak rychle po skončení běhu lhůty soud rozhodne.
48. Napadené ustanovení nelze vyložit tak, aby to neúspěšnému žadateli dávalo záruku efektivního opravného prostředku.
49. Lze tedy uzavřít, že posuzované ustanovení zákona o azylu tím, že omezuje právo žadatele domáhat se u soudu ochrany svých práv stanovením nepřiměřeně krátké lhůty pro podání žaloby, ve své podstatě činí proklamovanou soudní ochranu pouze iluzorní [obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.)]. Je proto v rozporu s článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak, přičemž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, a dále s čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod garantujícím právo na účinný prostředek nápravy před národním orgánem pro každého, kdo byl v právu přiznaném Úmluvou dotčen.
VI.
50. Uvedené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že návrhu je třeba podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyhovět.
51. Od ústního jednání bylo podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci a všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.