Stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury na své 6. schůzi, konané dne 27. května 2009, k návrhu ústavního zákona o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny (senátní tisk 75) jednomyslně přijala stanovisko, v němž uvedla: "Předložený návrh ústavního zákona není změnou Ústavy v podobě formulace obecného pravidla. Ústavních mechanismů si nevšímá - nemění je, nedoplňuje ani formálně neruší, jen pro tento jediný případ stanovuje jinou cestu, jak dojít k předčasným volbám. Spor se totiž nevede o předčasné volby, ale o cestu k nim - systémovou a ústavně konformní na jedné straně, potažmo ad hoc na straně druhé. Proto není odvolání se na právo lidu rozhodnout o tom, kdo mu bude vládnout (viz důvodová zpráva ke sněmovnímu tisku 796), relevantním argumentem. ... Vzorem návrhu je ústavní zákon č. 69/1998 Sb. Oproti němu však chybí moment překvapení, neboť problém je znám a řešení navrhována. Měla-li by se cesta přijímání ad hoc ústavních zákonů stát běžnou, Ústava se nikdy nezmění, protože to nebude potřebné. V takovém případě jí ovšem hrozí nebezpečí, že se rozejde s ústavní a politickou realitou - získá charakter ,fasády'. Současně se každá politická krize přemění v krizi ústavní, neboť bude řešena ústavním zákonem. ... S předmětným návrhem zákona jsou spojovány pochybnosti stran jeho ,ústavnosti'. Komise uznává možnost existence ,protiústavních ústavních zákonů', či možná spíše jen domnělých, neboť mimo kompetence (ultra vires) ústavodárce přijatých ústavních zákonů, jsou-li v rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu, jejichž změnu čl. 9 odst. 2 Ústavy prohlašuje za nepřípustnou. Pokud by tomu tak nebylo, nemělo by citované ustanovení žádný normativní význam. ... Navržený ústavní zákon míří proti smyslu Ústavy jako řádu obecných a předem známých pravidel vládnutí, zasahuje do vztahů mezi poslanci a občany, jakož i do kompetencí Senátu. Jeho přijetí rozhodně není jedinou cestou, jak dosíci předčasných voleb do Poslanecké sněmovny, a dozajista sníží tlak na jakoukoliv změnu Ústavy. Nikoliv však ve prospěch její stability, ale s rizikem ad hoc obcházení.".
Z obsahu návrhu na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., z vyjádření účastníka řízení, jakož i z proti sobě stojících argumentů vyslovených při jeho parlamentním projednávání, pro Ústavní soud vyplývají tyto základní otázky: Jaké definiční, pojmové znaky vymezují dle Ústavy kategorii Ústavních zákonů? Je bez dalšího ústavním zákonem zákon, jenž je takto Parlamentem České republiky označen a je přijat procedurou dle čl. 39 odst. 4 Ústavy? Anebo musí splňovat i další podmínky: podmínku kompetence (zmocnění) dle čl. 9 odst. 1 Ústavy anebo dle jiného výslovného ústavního zmocnění (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100 odst. 3), a podmínku materiální, stanovenou v čl. 9 odst. 2 Ústavy?
VI./a
Obecnost ústavního zákonajako podstatná náležitost právního státu
Ústavní praxe Výmarské republiky v letech 1919 až 1933 se vyznačovala pravidelným prolamováním ústavy cestou speciálních ústavních zákonů, a to i pro jedinečný případ (což vedlo k nepřehlednosti ústavy a k její labilitě). O přípustnosti prolamování ústavy se vedla hořká polemika mezi pozitivisty (P. Laband, G. Jellinek, G. Anschütz, S. Jaselsohn, W. Jellinek) a materiálně (hodnotově) orientovanými konstitucionalisty (C. Schmitt, G. Leibholz, C. Bilfinger). V evropské konstitucionalistice se od této doby prolomením ústavy rozumí následující postup parlamentu: "U prolomení není ústavně-zákonné ustanovení změněno, nýbrž v jedinečném případě - za zachování jeho obecné platnosti pro ostatní - učiněno odchylující se nařízení. ... Takováto prolomení jsou svojí povahou opatřeními a nikoli normami, pročež nejsou zákony v právněstátním smyslu slova a v důsledku toho též ústavními zákony. ... Zákonodárce jako zákonodárce může vydávat toliko zákony, nemůže je ale prolamovat; otázka se týká nikoli zákonodárství, nýbrž suverenity." (poznámka pod čarou č. 12)
Základní zákon SRN z roku 1949 v reakci na praxi Výmarské republiky a její vyústění zakotvil úpravu, dle které může být změněn jen zákonem, který výslovně mění nebo doplňuje text Základního zákona (čl. 79 odst. 1 věta první Základního zákona). Uvedené ústavní ustanovení vylučuje, nepřipouští možnost prolomení Základního zákona.
Nepřípustnost prolomení ústavy ústavním zákonem ad hoc (pro jedinečný případ) je akcentována i v dalších evropských demokratických zemích. (poznámka pod čarou č. 13 )
Skutečnost, že zákonům (tj. fixovaným právním normám) má být vlastní všeobecný charakter, není představou občanského právního státu rozvinutou jen v 19. století. Tato idea provází celé evropské právní dějiny. Nachází se v sentencích velikých římských právníků, ztrácí se ve středověku a opět ožívá v epoše osvícenství a racionalismu. Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona a tím rovněž právního státu. Jak konstatuje jeden z nejvýznamnějších teoretiků právního státu 20. století F. A. Hayek: "Vycházíme-li z předpokladu, že pokud je veškeré jednání státu patřičně schváleno zákonodárcem, je panství zákona zachováno, tak to je však naprosté nepochopení významu vlády zákona ... Panství zákona tak ukládá meze rozsahu zákonodárství: omezuje je na ten druh obecných pravidel, známých jako formální zákon, a vylučuje legislativu ... přímo zaměřenou na určité lidi." (poznámka pod čarou č. 14 )
Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí opakovaně vyjádřil k požadavku obecnosti právního předpisu. V nálezechsp. zn. Pl. ÚS 55/2000ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.), Pl. ÚS ÚS 24/04 konstatoval následující: "K základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou-li zákony ve smyslu formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento ‚povoluje, popřípadě schvaluje určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet, státní smlouvy apod.)', přičemž ‚tradiční nauka se domnívá, že zákonný orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty.' (F. Weyr, Československé ústavní právo, Praha 1937, s. 37) ... Jakkoli jsou svou formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou tudíž aplikací práva.".
Argumenty pro obecnost právního předpisu analyzoval Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/02ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), ve kterém mj. uvedl: "V předmětné věci nutno ale tato hlediska vztáhnout na posouzení zákona, jenž upravuje jedinečný případ, který tudíž vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu. ... Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě ... Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovil: ‚Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek.'.".
Otázkou vyloučení soudního přezkumu v případě individuální právní regulace se zabýval Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 40/02ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), ve kterém mj. uvedl: "Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu zbavující adresáty možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, nutno tudíž považovat za rozpornou s principem právního státu (čl. 1 Ústavy), jemuž je imanentní dělba moci a soudní ochrana právům (čl. 81, čl. 90 Ústavy).".
Argumenty ve prospěch obecnosti zákona tudíž jsou dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce a vyloučení svévole (libovůle) při uskutečňování veřejné moci.
Dle čl. 9 odst. 1 Ústavy může tato být doplňována či měněna pouze ústavními zákony. Nadto Ústava v řadě svých ustanovení výslovně zmocňuje Parlament k vydání ústavních zákonů upravujících přesně vymezenou materii (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100 odst. 3). Pro posouzení ústavnosti dodržení kompetence při vydání ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali lze ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) podřadit pod rámec přípustných ústavních změn dle čl. 9 odst. 1 Ústavy.
Ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) není ani doplněním, ani změnou Ústavy. Obsahově ústavní zákon pro jedinečný případ může nabýt dvou podob - buď jde o časově omezené suspendování Ústavy anebo věcnou, resp. osobní výjimku z obecné platnosti ústavní úpravy.
Doplnění ústavy lze charakterizovat tím, že se u něj doplňované ústavní ustanovení nemění, přičemž doplňované a doplňující ustanovení nejsou rozporná. Změna ústavy znamená zrušení, resp. částečné zrušení určitého ústavního ustanovení a případně (nikoli nutně) zakotvení ustanovení nového. Prolomením ústavy se ústava neruší, přičemž prolomené (v posuzovaném případě suspendované) ustanovení a ustanovení prolamující (v daném případě suspendující) jsou rozporná.
Ústavní zákon č. 195/2009 Sb. je ústavním zákonem pouze formou, nikoli ale svým obsahem. Obsahem je individuálním právním aktem týkajícím se nikoli obecně vymezeného okruhu adresátů a situací, nýbrž konkrétně určeného subjektu (Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zvolené v roce 2006) a konkrétní situace (skončení jejího volebního období dnem voleb, jež se mají konat do 15. října 2009, a zkrácení lhůt dle zákona o volbách do Parlamentu České republiky a dle soudního řádu správního pouze pro tento případ). Tato skutečnost je výslovně vyjádřena nejen v čl. 1 daného ústavního zákona, nýbrž i v čl. 2 (představujícím přímou novelu zákonů provedenou ústavním zákonem!), obsahujícím u úpravy zkrácení uvedených lhůt výslovně formulaci "pro tento případ".
Je-li nucen Ústavní soud odpovědět na otázku, zmocňuje-li čl. 9 odst. 1 Ústavy Parlament rovněž k vydávání individuálních právních aktů formou ústavních zákonů (např. k vydávání trestních rozsudků vůči konkrétním osobám za konkrétní skutek, k vydávání správních rozhodnutí o vyvlastnění, ke zkrácení funkčního období konkrétního představitele státního orgánu, atd., atd.), odpověď zní - nikoli! (poznámka pod čarou č. 15). Materiální náhled na posuzování pramenů práva Ústavní soud s naprostou jednoznačností vyslovil i v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/99ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.): "Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti. ... Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy.".
Originární ústavodárce v čl. 9 odst. 2 Ústavy u principů zásadně identifikujících ústavní systém České republiky postavil na stejnou úroveň princip demokratický a princip právního státu. Jak plyne z judikatury Ústavního soudu, porušení principu obecnosti zákona spadá do rámce nepřípustného narušení právního státu. Případnými výjimkami jsou buď případy přijetí aktu aplikace práva ve formě zákona (kupř. zákona o státním rozpočtu), dále případy výslovného zmocnění k vydání zákona ad hoc (kupř. ústavních zákonů vydaných dle čl. 11 a čl. 100 odst. 3 Ústavy) anebo zákony ad hoc, pro jejichž přijetí vypovídají výjimečné důvody splňující podmínky testu proporcionality (kupř. "výčtové" restituční zákony).
Při absenci ústavního zmocnění k vydání ústavních zákonů ad hoc by ústavní konformita ústavního zákona přijatého v rozporu s Ústavou vymezeným rámcem kompetence Parlamentu mohla být založena toliko ochranou materiálního jádra dle čl. 9 odst. 2 Ústavy. Jinými slovy vyjádřeno, ochrana demokratického právního státu formou přijetí ústavního zákona ad hoc by mohla být akceptována za naprosto výjimečných okolností (jakými jsou např. okolnosti válečného stavu či přírodní katastrofy, jejichž řešení neumožňuje ani Ústava ani ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb.), přičemž takový postup by musel splňovat hlediska, jež plynou z principu proporcionality.
Jak ustáleně judikuje Ústavní soud [viz nálezysp. zn. Pl. ÚS 4/94ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.),Pl. ÚS 15/96ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.),Pl. ÚS 16/98ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.),Pl. ÚS 41/02ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a další], princip proporcionality je založen, kromě jiného, na analýze plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritě z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem (v daném případě ústavodárcem) sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší.
Byla-li účelem přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. rychlost řešení vládní (parlamentní) krize a s ní spjaté urychlené rozpuštění Poslanecké sněmovny a vypsání předčasných voleb, dle přesvědčení Ústavního soudu bylo tohoto účelu lze dosáhnout i postupem dle čl. 35 odst. 1 Ústavy [zejména postupem dle písmene b) uvedeného ustanovení Ústavy]. Důsledkem přijetí napadeného ústavního zákona se tak nestala rychlost vyřešení vládní krize, nýbrž posun data působení Poslanecké sněmovny až do termínu voleb - v případě, byla-li by Poslanecká sněmovna rozpuštěna, konaly by se dle čl. 17 odst. 2 Ústavy volby do šedesáti dní po jejím rozpuštění. Prolomení ústavní úpravy obsažené v čl. 35 Ústavy kromě toho obchází ústavní účel institutu rozpuštění Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jímž je ústavní tlak na spojení vyslovení nedůvěry (resp. odepření vyslovení důvěry) vládě s vědomím ústavních důsledků v případě absence nové parlamentní většiny schopné vytvořit vládu. Nadto zbývá pouze zdůraznit, že tím nejvýznamnějším veřejným zájmem plynoucím z čl. 9 odst. 2 Ústavy je vytvoření legitimního Parlamentu na základě ústavně nezpochybnitelného právního základu voleb.
Z takto vyložených důvodů Ústavní soud nenalezl argumenty vypovídající ve prospěch nedodržení rámce zmocnění pro přijímání ústavních zákonů, jak je vymezen v čl. 9 odst. 1 Ústavy.
Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že považuje princip obecnosti ústavního zákona za komponent kategorie podstatných náležitostí právního státu. Připomíná, že obecnost není účelem o sobě, jejím účelem je zajistit oddělení zákonodárné, výkonné a soudní moci, rovnost ústavní úpravy pro obdobné situace, a tím vyloučení svévole při uplatňování veřejné moci a umožnění garance ochrany práv jednotlivce v podobě práva na soudní ochranu. Smyslem a účelem obecnosti ústavního zákona, jako pojmového znaku kategorie právního státu, je proto ochrana svobody.
Ve prospěch ústavní konformity ústavního zákona č. 195/2009 Sb. je argumentováno skutečností, že jím nebyl dotčen čl. 21 odst. 2 Listiny, nebylo tudíž prodlouženo, nýbrž zkráceno volební období Poslanecké sněmovny, pročež nedošlo k omezení volebního práva občanů ani k zásahu do legitimity Parlamentu. Relevantní teze směřující vůči tomuto argumentu odezněla již v rámci parlamentní rozpravy o návrhu ústavního zákona o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny v roce 1998: "Nebezpečnost navrhovaného zákona spočívá především v tom, že vytváří precedens nejvyšší právní síly, precedens, který říká, že je možné z momentálních, utilitárních politických důvodů měnit základní zákon země. Je-li to možné jednou, je to možné pokaždé. Ze stejných důvodů by mohl Parlament suspendovat pravomoc Ústavního soudu, pokud rozhodnutí Ústavního soudu odporují momentální politické vůli, ze stejných důvodů by mohl suspendovat pravomoci prezidenta, pokud jsou v rozporu s momentální politickou vůlí, ze stejných důvodů by mohl suspendovat Listinu základních práv a svobod, pokud je překážkou naplnění politických cílů. Zpochybnění základních právních jistot z politických důvodů je zpochybněním demokracie a vytváří potenciální nebezpečí nástupu autoritářství a totality. A není nic platné, že autoři tohoto precedentu neměli a nemají, jak jsem přesvědčen, nic takového v úmyslu, a svým návrhem chtějí jen zajistit konání předčasných voleb. Politická logika se na úmysly neohlíží a ti, kdo půjdou příště cestou, kterou tento precedens otevírá, mohou mít úmysly jiné a mnohem temnější. Právě proto Ústava ČR v čl. 9 odst. 2 výslovně říká, že měnit základní náležitosti právního demokratického státu je nepřípustné."16 Obdobně, jak tomu bylo v roce 1998, i v procesu přijímání ústavního zákona o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 vůči uvedené argumentaci vyslovené v jeho prospěch odezněly relevantní protiargumenty, a to zejména v obsáhle citovaném stanovisku Stálé komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury.
Kromě principu nepřípustnosti konat volby ve lhůtách přesahujících volební období čl. 21 odst. 2 Listiny zakotvuje i princip pravidelnosti volebních období (pravidelnosti výkonu volebního práva). Ústavní zákon ad hoc o zkrácení volebního období je s ústavním imperativem pravidelnosti volebních období v rozporu, pouze pro jeden případ, a nikoli obecně pro budoucnost, stanoví z ustanovení čl. 16 odst. 1 Ústavy výjimku.
Ústavní soud uzavírá: Ani ústavodárce nesmí prohlásit za ústavní zákon normu, která charakter zákona, natož ústavního, postrádá. Opačný postup je protiústavní svévolí. Vyloučit přezkum takových aktů Ústavním soudem by jeho roli ochránce ústavnosti (čl. 83 Ústavy) zcela eliminovalo.
VI./b
Zákaz retroaktivity ústavního zákona jako podstatná náležitost právního státu
Ústavní soud již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/96ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) stanovil základní hlediska posuzování ústavnosti retroaktivní právní úpravy [uvedený právní názor byl pak potvrzen v řadě dalších rozhodnutí, viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 35/08ze dne 7. 4. 2009 (N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.), stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) a jiné]. Konstatoval, že "k základním principům vymezujícím kategorii právního státu patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti právních norem. ... Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává) právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností.".
Existuje zásadní rozdíl v úpravě zkrácení volebního období České národní rady ústavním zákonem č. 64/1990 Sb., o volebním období České národní rady, na straně jedné, a zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ústavními zákony č. 69/1998 Sb. a č. 195/2009 Sb. na straně druhé. První z uvedených tří ústavních zákonů byl přijat před konáním voleb a konstituováním zastupitelského sboru, dva další pak po jeho konstituování. Byly jimi tudíž se zpětnou účinností stanoveny podmínky uplatnění volebního práva (aktivního i pasivního). Se zpětnými účinky byly změněny předpoklady, na základě znalosti kterých bylo voliči rozhodováno ve volbách do Poslanecké sněmovny.17
Demokratická ústava, jež je fikcí společenské smlouvy, v nejobecnější formě vyjadřuje rámec lidské svobody, slučitelný se svobodou jiných, soustavu konstitutivních hodnot a konečně strukturu základních institucí veřejné moci a proceduru, jíž nabývají legitimity. Účelem těchto institucí je garantovat ústavní rámec svobody, garantovat vnitřní mír, jakož i další ústavou předvídaná veřejná dobra. Ústava je tudíž základní dokument, který stanoví závazná a nepřekročitelná pravidla, limity a meze vytváření vrcholných ústavních orgánů státní moci, výkonu státní moci z hlediska materiálního i procedurálního, jakož i řádného i mimořádného ukončení jejich mandátu.
V daném případě Ústavní soud konstatuje, že samotné předčasné ukončení funkčního období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je Ústavou předvídaný a aprobovaný institut (viz úprava rozpuštění Poslanecké sněmovny a vypsání předčasných voleb zakotvená v čl. 35 Ústavy). Ústava pro jeho uplatnění však stanoví kumulativně jak materiální podmínky, tak příslušnou proceduru, bez možnosti se od nich odchýlit. Napadený ústavní zákon v daném případě obé zcela ignoruje, článek 35 dočasně ad hoc suspenduje a mimo rámec Ústavou předepsaného postupu stanoví pro tento jediný případ zcela jiný postup mimo ten, který Ústava předpokládá a ukládá, a to aniž by takový postup byl aprobovatelný tak výjimečnými účely, mezi něž v předchozím výkladu k otázce veřejného zájmu Ústavní soud zařadil příkladmo okolnosti válečného stavu či přírodní katastrofy. (poznámka pod čarou č. 18)
Takové obcházení základních ústavních principů považuje Ústavní soud za neslučitelné s principem zákazu retroaktivity ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo a práva svobodně volit, tj. - kromě jiného - práva volit se znalostí podmínek utváření z voleb vzešlých demokratických orgánů veřejné moci, včetně znalosti jejich volebního období. Porušení uvedených ústavních principů plynoucích z čl. 1 odst. 1 Ústavy Ústavní soud považuje za zásah do podstatných náležitostí demokratického právního státu zakotvených v čl. 9 odst. 2 Ústavy.
VI./c
Nosné důvody derogace ústavního zákona č. 195/2009 Sb.
Takto vyložená východiska představují základ pro přijetí odpovědi na výše zformulované otázky, týkající se pojmových znaků ústavních zákonů, toho, zdali tyto musí splňovat kromě podmínky procedurální dle čl. 39 odst. 4 Ústavy i podmínku kompetence (zmocnění) dle čl. 9 odst. 1 Ústavy anebo dle jiného výslovného ústavního zmocnění (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100 odst. 3), a podmínku materiální, stanovenou v čl. 9 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud stojí na stanovisku, dle něhož je platnost ústavního zákona dána naplněním všech tří uvedených podmínek: podmínky procedurální, podmínky kompetenční (zmocňovací) a podmínky materiální (souladu s nezměnitelnými principy demokratického právního státu). V posuzované věci pak dospěl k závěru o ústavně nepřípustné individuální a retroaktivní povaze ústavního zákona č. 195/2009 Sb., k závěru o porušení čl. 9 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 16 odst. 1 Ústavy a čl. 1 odst. 1 Ústavy v intenzitě zakládající zásah do čl. 9 odst. 2 Ústavy.
Na základě uvedených důvodů Ústavní soud dovodil, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, je v rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu dle čl. 9 odst. 2 Ústavy, pročež jej dnem 10. září 2009, tj. dnem vyhlášení tohoto nálezu, zrušil.
VII.
Derogace dle § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.
Dle ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. jestliže k zákonu, který Ústavní soud zruší, byly vydány prováděcí předpisy, Ústavní soud v nálezu současně vysloví, které prováděcí předpisy pozbývají současně se zákonem platnosti.
V usnesení ze dne 1. září 2009 č. j.Pl. ÚS 24/09-16o odkladu vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, Ústavní soud konstatoval, že předmětné rozhodnutí má smíšenou povahu: obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona. Pro uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, dle něhož prvky normativního právního aktu (a to prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.
VIII.
Obiter dictum
Zrušením ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, Ústavní soud žádným způsobem neomezil právo občanů na výkon jejich volebního práva, neboť jediným důsledkem tohoto kroku (pokud Parlament nepřijme jiné ústavně konformní řešení) je skutečnost, že současná demokraticky ustavená Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky bude vykonávat svoji funkci do konce svého řádného volebního období.
--------------------- 1) V. Pavlíček, J. Hřebejk, Ústava a ústavní řád České republiky, Sv. I., Ústava České republiky. Praha 1994, s. 55.
2) A. Gerloch, J. Hřebejk, V. Zoubek, Ústavní systém České republiky. Základy ústavního práva, 2. vyd., Praha 1996, s. 84.
3) J. Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12, 1997-1998, s. 132: "problematika volebního období je communis opinio doctorum podstatnou náležitostí demokratického vládního systému".
4) S. Sajama, Rules for the Use of Precedents. In: Proceedings of the 21st IVR Word Congress. Part II: Law and Practice. Ed. S. Eng, Stuttgart 2005, s. 163. Viz též N. Duxbury, The Nature and Authority of Precedent. Cambridge 2008, s. 113.
5) T. Maunz, G. Dürig, et alii, Grundgesetz. Kommentar. München 1997, Art. 79, s. 14.
6) O. Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen? Tübingen 1951, s. 35, 47 a násl.
7) H. Mayer, Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht. Kurzkommentar. Wien 1994, s. 336.
8) Tamtéž, s. 156. Uvedené stanovisko sdílí i další představitelé rakouské konstitucionalistky: P. Pernthaler, Der Verfassungskern. Gesamtänderung und Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie, Rechtsprechung und europäischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 46 a násl, 80 a násl.; L. Adamovich, B.-C. Funk, G. Holzinger, Österreichisches Staatsrecht. Band 1, Wien-New York 1997, s. 128 a násl.
9) Dle uvedeného ustanovení "Národní rada může schvalovat ústavní zákony nebo ústavní ustanovení, obsažená v obyčejných zákonech, jedině za přítomnosti alespoň poloviny členů, a to většinou dvou třetin odevzdaných hlasů".
10) Viz kupř. K. Gözler: Judicial review of constitutional amendments. A comparative study. Bursa 2008.
11) A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, The Federalist Papers. Cit. dle českého překladu: A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, Listy Federalistů. Olomouc 1994, s. 416.
12) C. Schmitt, Verfassungslehre. (1928), 8. Aufl., Berlin 1993, s. 103-105, 109-110.
13) Viz P. Pernthaler, Der Verfassungskern. Gesamtänderung und Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie, Rechtssprechung und europäischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 78 a násl.
14) F. A. Hayek, The Road to Serfdom. London 1944. Cit. dle českého překladu: Cesta do otroctví. Praha 1990, s. 73-75.
15) V české konstitucionalistice se uvedený názor objevuje již v roce 1997 v rámci teoretické reflexe tehdejší parlamentní krize: viz J. Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12, 1997-1998, s. 133.
16) Viz vystoupení Michaela Žantovského dne 19. března 1998:
http://www.senat.cz/xqw/webdav/pssenat/original/28682/24578 (náhled ze dne 3. ledna 2005)
17) K výtce retroaktivity ústavního zákona č. 69/1998 Sb. viz i stanovisko doktrinární (J. Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12, 1997-1998, s. 133).
18) Z pohledu srovnávajícího viz obdobně nálezy Spolkového ústavního soudu SRN BVerfGE 14, 288, 296 a násl.; BVerfGE 45, 142, 178 a násl.
1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
I.
1. Předesílám, že přezkum ústavnosti ústavního zákona č. 195/2009 Sb. neměl být - podle mého názoru - vůbec otevřen, neboť, jak jsem se pokusil zdůvodnit ve svém odlišném stanovisku k usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2009sp. zn. Pl. ÚS 24/09, ústavní stížnost poslance M. M. měla být pro neprojednatelnost odmítnuta, čímž by řízení o s ní spojeném návrhu podle § 74 zákona o Ústavním soudu pozbylo svého podkladu. To však je již passé.
II.
2. Pro potřeby navazujícího přezkumu je namístě především vyjít z toho, co je ústavním zákonem; jím je (nejobecněji) zákon takto označený, přijatý zvláštní (kvalifikovanou) procedurou, a předmětem jeho úpravy je "ústavní" materie; tyto podmínky jsou splněny.
3. Ústavními zákony je Ústavní soud vázán a jeho přezkumu podle § 87 odst. 1 písm. a) Ústavy proto zásadně nepodléhají; ztotožnit se však lze (a je zjevně namístě) s názorem, že to neplatí v případě těch "ústavních" zákonů, jimiž by bylo zasaženo (porušeno) tzv. materiální ohnisko Ústavy, jež má na mysli čl. 9 odst. 2 Ústavy. Tato možnost je ovšem očividnou výjimkou ze zásady.
4. Otázka, před kterou stál Ústavní soud, tedy byla, zda jsou v daném případě (ústavního zákona č. 195/2009 Sb.) dány výjimečné důvody - a to právě z pozic čl. 9 odst. 2 Ústavy - k jeho zásahu.
5. Podle mého názoru, který se pokusím zdůvodnit posléze, tu takové důvody (dostatečně silné, resp. přesvědčivé) nejsou.
III.
6. Především však nesdílím jinou metodu, k níž se většina pléna uchýlila. Zjednodušeně řečeno, poté, co dovodila nedostatek "zmocnění" k vydání ústavního zákona v čl. 9 odst. 1 Ústavy (a tím již jej "odsoudila" ku svému přezkumu), posuzovala, zda by přesto neobstál na bázi čl. 9 odst. 2 Ústavy; ten by mu sice mohl dodat výjimečného ospravedlnění, avšak v dané věci tomu tak není. Významové pořadí čl. 9 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy je tak obrácené.
7. Většina pléna k doložení rozporu hodnoceného ústavního zákona s čl. 9 odst. 1 Ústavy prosazuje názor, že nepředstavuje ani jím předjímanou "změnu" ani "doplnění" Ústavy, jelikož je specifickým - a nepřípustným - tzv. prolomením Ústavy, které ozřejmuje citací z díla, uvedeného v poznámce pod čarou č. 12, jakož i v odstavcích 1 až 5 strany 15 odůvodnění nálezu (pozn. red.: rozumí se strana 15 originálu nálezu).
8. Při bližším pohledu se však stává odůvodnitelným, že o "doplnění" Ústavy přesto jít může; i zákon "pro jedno použití" je trvalou součástí právního řádu, a okolnost, že po své aplikaci (a tím "vyčerpání") se již fakticky neuplatní (nemohou podle něj vznikat ani se jím řídit další společenské vztahy jakožto vztahy právní), je zde bez významu. Takový zákon tedy Ústavu doplňuje tak, že oproti ní dokonce v konkrétní situaci získává přednost, v jistém smyslu v postavení speciality (přídomky jako "suspenze", odložení Ústavy apod. mají dopad než expresivní). Kdyby režim ukončení volebního období byl ústavním zákonem č. 195/2009 Sb. formulován jako základ obecného pravidla, zřejmě by bylo uznatelné, že jak tento režim, tak režimy dle čl. 35 odst. 1 Ústavy mohou existovat vedle sebe; o doplnění Ústavy ve smyslu jejího čl. 9 odst. 1 by tedy šlo, a to i proto, že by bylo těžko dovoditelné, že by byly navzájem "rozporné" (viz odstavec 3. strana 15 odůvodnění).
9. Z toho plyne - není-li tedy nedostatek "doplnění" Ústavy (ve smyslu absence "zmocnění" dle čl. 9 odst. 1 Ústavy) nezpochybnitelný - že nemůže být ani spolehlivým základem zvolené metody, která již na základě tohoto čl. 9 odst. 1 Ústavy směřuje k založení kompetence Ústavního soudu k přezkumu ústavního zákona (a tím fakticky i k derogaci, odvratitelné jen výjimečně, představoval-li by ochranu materiálního ohniska Ústavy dle čl. 9 odst. 2).
10. Což se zjevuje o to rizikověji, že nedostatek znaku "doplnění" Ústavy (její naopak "prolomení") se výlučně identifikuje s kritikou, že "upravuje jedinečný případ" či že je zákonem "ad hoc"; jinak řečeno, s nedostatkem obecnosti jím zakotvené úpravy, jelikož ve skutečnosti má být pouze "individuálním právním aktem".
11. Není pochyb, že zákony, které postrádají atributy všeobecné právní regulace, jsou zákony "vadnými", jež zpravidla představují kolizi s principy právního státu; avšak jsou všeobecně známy i výjimky, a sám většinový názor některé zmiňuje (zákon o státním rozpočtu, výčtové restituční zákony, zákony vydané za výjimečných okolností, přírodních katastrof nebo válečného stavu), přičemž jistě ne všem lze připnout jím vyžadovaný úsudek, že směřují k ochraně materiálního jádra Ústavy. Je ostatně i viditelný rozdíl mezi "vydáváním trestních rozsudků" nebo "vydáváním správních rozhodnutí o vyvlastnění", o nichž se většinový názor zmiňuje (strana 15. odstavec 5.), a napadeným ústavním zákonem, jakož i mezi ním (zkrácením vlastního volebního období) a "zkrácením funkčního období" jiného státního orgánu (tamtéž).
12. Tím se ovšem základna většinou pléna zvolené metody nejen dále relativizuje, neboť do hry vstupuje individuální posuzování konkrétního zákona, resp. jeho účelu a vnějších poměrů při jeho vydání, nýbrž - a též proto - pozbývá přesvědčivosti a síly argumentu ve prospěch závěru, který je zde výlučně určující, totiž že kompetence pro zásah Ústavního soudu i v případě, že je napaden zákon ústavní, bez dalšího dána je.
IV.
13. Z těchto důvodů měla mít podle mého názoru přednost metoda, zjednodušeně vyjádřená výše pod body 1. až 3. shora; že tu nejsou adekvátní důvody k zásahu Ústavního soudu proti ústavnímu zákonu, se odvíjí od povahy té silně nastavené podmínky, aby ústavním zákonem bylo zasaženo materiální ohnisko Ústavy, chráněné jejím čl. 9 odst. 2.
14. Materiální ohnisko Ústavy v čl. 9 odst. 2 je vymezeno pomocí tzv. relativně neurčitých pojmů, jež nelze - co do jejich obsahu - identifikovat (v úplnosti) abstraktně, prostřednictvím vyčerpávajících pravidel; typickou metodou je demonstrativní (neúplný) výčet rozhodných znaků, případně ztotožnění situací, kdy o takové "ohnisko" konkrétně jde. Individuálně dosažený závěr, že zasaženo bylo (či nikoli), logicky nemůže být založen na nesporné kontrapozici "ano, ano" proti "ne, ne", nýbrž v rovině "spíše ano" či "spíše ne". Bylo již též výše řečeno, že kompetence Ústavního soudu je zde výjimečná, a jako každá výjimka musí být z logiky věci hodnocena restriktivně; pochybnosti o ní - v konkrétním případě - velí ku zdrženlivosti.
15. Z předchozího (zejména bodů 10. a 11.) se podává, že fakt nedostatku obecnosti zákona sám o sobě zásahem do čl. 9 odst. 2 Ústavy být nemusí, resp. že případný pozitivní závěr je nutné spojit až s výslednicí individuálního posouzení. Tím spíše to musí platit o zákonech ústavních, neboť přístup Ústavního soudu k nim je mimořádně limitovaný.
16. Přitom princip proporcionality, jejž většina pléna též uvažuje, se však v tomto hodnocení, jde-li o zákon ústavní, nutně zjevuje v jiné podobě, než u přezkumu ústavnosti zákonů "obyčejných"; jeho modifikace je dána tou "silně nastavenou podmínkou" (bod 13.), jež vychází jak z mimořádnosti daného přezkumu, tak z jeho zúžení výlučně do roviny čl. 9 odst. 2 Ústavy.
17. Těžiště "individuálního" posouzení pak spočívá v hodnocení, zda posuzovaným "neobecným" ústavním zákonem bylo konkrétně zasaženo v podstatné míře do postavení těch ústavních subjektů, jež (a jejichž vzájemné vztahy) jsou pro platný ústavní systém zásadní, a představují tak, jak dovozuje většina pléna, zásah do esenciálních náležitostí právního státu, dělby moci a "rovnosti a práva na vlastního, nezávislého soudce".
18. Takového zásahu (a odpovídající nutné intenzity) však zde - podle mého mínění - není.